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Décision

FO.2000.0009

TA - FO.2000.0009 - 2002-01-16 - BADOUX Pierre et Patrick c/FIA

16 janvier 2002Français16 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. Les frères Michel et

Pierre Badoux, nés respectivement en 1931 et 1934, étaient à la tête d'un

domaine agricole de 22 hectares dont 20,5 en propriété, à Sarzens. Le

27 février 1998, une demande de contribution a été déposée auprès de

l'Office de crédit agricole, en vue de la reprise de la moitié de

l'exploitation appartenant à Michel Badoux par son neveu Patrick Badoux (fils

de Pierre Badoux).

B. a) Le 3 juillet 1998,

Pierre et Patrick Badoux ont déposé une seconde demande en vue d'obtenir une

aide financière pour la réfection du rural, devenu extrêmement vétuste. Cette

demande n'était toutefois pas chiffrée, ni complétée par un projet précis.

Sous la rubrique

"4. Mesures envisagées", soit immédiatement avant la

description de l'investissement pour lequel la subvention est demandée, figure

sur le formulaire de demande la mention suivante, encadrée :

"Aucune aide quelconque ne pourra être

accordée pour les travaux de construction, ou d'aménagement déjà commencés ou

terminés, ainsi que pour tous les achats de terrains, d'installations, de

bétail ou de matériel déjà effectués".

b) Dans le cadre de

l'instruction des demandes précitées, Michel, Pierre et Patrick Badoux ont fait

établir par Prométerre, Office de Grange-Verney, un budget d'exploitation de

leur domaine agricole, daté du 22 juillet 1998; l'analyse est basée

sur un contingent de lait de 64'000 kilos. Au courant du mois de décembre 1998,

l'Office de conseils de Prométerre a élaboré également un projet de

construction, pour un coût estimatif de 180'000 fr., pour 22 vaches (ou 22 UGB)

correspondant aux besoins effectifs de l'exploitation. Cependant, Patrick

Badoux ayant déclaré être en mesure de louer un contingent de lait

supplémentaire de 48'000 kilos, un nouveau budget a été établi le

18 novembre 1999.

c) En parallèle,

Pierre et Patrick Badoux, qui s'inquiétaient de l'avancement de leur dossier

auprès du Fonds d'investissements agricoles et de la Fondation d'investissement

rural (ci-après : FIA et FIR ou le Fonds), ont confié à l'Atelier

d'architecture M. Arnold Sàrl, à Payerne, le soin de réaliser un devis de leur

projet d'agrandissement et de transformation du rural; ce mandat a été assumé

par un collaborateur de ce bureau, Johnny Gasser, lequel devait se charger

également des relations administratives avec le Fonds. Le devis précité, daté

du 11 février 2000, s'élève à un montant total de 336'000 francs.

d) Le

22 mars 2000, J.-F. Dupertuis, de l'Office de conseil agricole, qui

avait établi le premier projet de construction en décembre 1998, a émis un

préavis réservé sur le devis de Johnny Gasser; selon son appréciation,

l'objectif à ne pas dépasser devrait se situer aux alentours de 220'000 à

240'000 francs. Quoi qu'il en soit, cette prise de position justifiait un

nouvel examen du projet par l'expert de l'Office de crédit agricole, Edouard

Chatelanat; ce dernier s'est alors rendu chez Pierre et Patrick Badoux le

5 avril 2000. Il découvrit alors que les travaux de transformations

du rural avaient déjà débuté; il informa aussitôt les intéressés du caractère

irrégulier de cette manière de faire. Ces derniers font à cet égard valoir que

Johnny Gasser, dont on rappelle qu'il était en contact avec le Fonds, leur avait

indiqué, quelque temps auparavant, que leur dossier était en règle et que les

travaux pouvaient commencer.

C. a) Par lettre du

13 avril 2000, l'Office de crédit agricole a informé Michel, Pierre

et Patrick Badoux, du fait que, dans la mesure où les travaux de construction

avaient débuté et en l'absence d'une autorisation de mise en chantier

anticipée, aucune intervention du Fonds ne serait possible pour le projet de

construction; l'auteur de cette lettre précisait encore qu'il restait à

disposition pour tout renseignement complémentaire et que, moyennant une

demande, les intéressés pourraient obtenir une décision formelle du Conseil

d'administration du Fonds, laquelle serait susceptible de recours au Tribunal

administratif. Ces derniers, intervenant par la plume de l'avocat Charles

Guerry ont demandé expressément une telle décision, dans les termes suivants :

"J'ai l'honneur de vous aborder au nom de

Messieurs Pierre, Michel et Patrick Badoux, domiciliés à Sarzens. Mes clients

m'ont confié la défense de leurs intérêts suite au courrier que vous leur avez

adressé le 13 avril dernier.

Vous voudrez bien prendre note de la

constitution de mon mandat et de l'élection de domicile opérée par mes mandants

en mon étude où toute correspondance devra désormais leur être adressée pour

l'être valablement. Je vous en remercie par avance.

Cela dit, mes clients sollicitent qu'une

décision formelle, susceptible d'un recours auprès du Tribunal administratif,

soit rendue.

Enfin, mes mandants vous transmettront tout

prochainement les documents requis en seconde page de votre courrier du 13

avril dernier".

(Suivent des salutations).

Par lettre du

1er mai 2000, l'Office de crédit agricole a accusé réception de cette

correspondance et a annoncé qu'une décision formelle serait prise

prochainement; il déclarait également que l'expert chargé du dossier restait en

contact avec les requérants et que, lui-même, était à disposition pour d'autres

renseignements.

b) Par lettre du

5 juin 2000, le FIA et le FIR ont écarté, par décision formelle, la

demande d'aide financière au projet de transformation et d'agrandissement du

rural.

c) C'est contre cette

décision, qui leur était parvenue le 7 juin 2000, que Pierre et

Patrick Badoux se sont pourvus au Tribunal administratif, le 26 du même mois,

soit en temps utile. Ils concluent avec dépens à l'annulation de la décision

attaquée, la cause étant renvoyée aux autorités précitées pour qu'elles

poursuivent l'instruction de leur dossier.

L'Office fédéral de

l'agriculture, dans une écriture du 3 août 2000, propose le rejet du recours.

Le FIA et le FIR en font de même dans leurs réponses du

5 septembre 2000.

Considérants

1.

Les recourants font

valoir que la décision attaquée a été rendue en violation de leur droit d'être

entendu.

a) L'article 29 al. 2

de la Constitution fédérale du 18 avril 1999, (ci-après : Cst) entrée

en vigueur le 1er avril 2000, garantit aux parties à une procédure judiciaire

ou administrative le droit d'être entendues. Cette disposition, qui codifie la

jurisprudence élaborée par le Tribunal fédéral en application de l'art. 4 de

l'ancienne Constitution (aCst.), confère à l'administré le droit de s'exprimer

(mais aussi d'apporter des preuves, de consulter le dossier, voire de

s'exprimer sur le résultat de l'administration des preuves) avant qu'une

décision ne soit prise à son détriment (voir à cet égard par exemple ATF 122 I

55, consid. 4a et réf. citées; voir également Lorenz Kneubühler,

Gehörsverletzung und Heilung, in ZBl 1998, 97 ss, spéc. p. 100). La

jurisprudence, tout en affirmant la nature formelle de cette garantie, admet

dans une assez large mesure que la violation de celle-ci puisse être réparée

par-devant l'autorité de recours (tel est d'ailleurs l'objet de l'étude

précitée de Kneubühler). En outre, il s'agit-là d'un droit auquel l'intéressé

peut valablement renoncer.

b) Dans le cas

d'espèce, il apparaît que l'expert des autorités intimées a d'emblée informé

les recourants du fait que le début des travaux, avant l'octroi de la

contribution financière, était de nature à exclure une réponse favorable;

l'expert paraît d'ailleurs également être intervenu dans ce sens auprès du

bureau mandaté par les intéressés pour établir le projet. Par ailleurs, la

lettre de l'Office de crédit agricole du 13 avril 2000 informait les

intéressés par écrit de la conséquence du début des travaux, soit le refus de

la contribution requise, en leur offrant la possibilité de demander une

décision formelle. Ce faisant, les autorités intimées leur offraient la

possibilité de faire valoir leurs droits d'être entendus (de la même manière

que dans une procédure d'opposition ou de réclamation); cependant, leur avocat,

mandaté à cet effet, s'est borné, dans sa correspondance du

19.

avril 2000, à requérir une telle décision formelle sans développer

aucun argument, et de surcroît sans demander non plus la possibilité de le

faire ultérieurement, soit par écrit, soit oralement. La lettre du 1er mai 2000

des autorités intimées laissait implicitement aux recourants la faculté

d'énoncer leurs moyens éventuels. Certes, ces dernières auraient pu l'inviter

expressément à le faire; cependant, elles ont interprété la lettre du

19.

avril 2000 comme une renonciation à développer de tels moyens.

Une telle attitude -

qui repose peut-être sur un malentendu, dans lequel les recourants assument une

part de responsabilité - ne saurait être considérée comme une violation du

droit d'être entendu. Les autorités intimées pouvaient fort bien partir de

l'idée que ces derniers souhaitaient essentiellement obtenir une décision

formelle, afin qu'ils puissent la contester auprès de l'autorité de recours,

comme l'indiquait d'ailleurs expressément la lettre du 19 avril 2000.

Par ailleurs, à

supposer même que l'on doive retenir en l'espèce une violation du droit d'être

entendu, force serait de constater que celle-ci peut en l'occurrence être

réparée par l'autorité de céans. Il s'agirait à tout le moins d'une violation

peu grave en effet; de surcroît, la question soulevée en l'espèce est

essentiellement de nature juridique, point sur lequel le Tribunal administratif

dispose d'un pouvoir d'examen aussi étendu que celui des autorités intimées.

Enfin, l'issue du pourvoi, comme on va le voir plus loin, apparaît clairement,

de sorte qu'une annulation pour vice de procédure devrait être considérée en

définitive comme un détour inutile. Il convient dès lors en tous les cas, par

économie de procédure, d'entrer en matière sur le fond.

2.

a) La présente cause

concerne l'octroi d'un crédit d'investissement pour des mesures de construction

(art. 44 de l'Ordonnance du 7 décembre 1998 sur les améliorations

structurelles dans l'agriculture (citée ci-après : OAS; RS 913.1); l'art. 56,

relatif notamment à la mise en chantier, renvoie à l'art. 31 OAS, dont le texte

est le suivant :

"Mise en chantier et acquisitions

1.

Il est interdit de mettre en chantier les

travaux et de faire des acquisitions avant que la décision relative à l'octroi

de l'aide à l'investissement soit exécutoire et que l'autorité cantonale

compétente ait accordé l'autorisation requise.

2.

L'autorité cantonale compétente peut

accorder une autorisation de mise en chantier ou d'acquisition anticipées si

l'attente de l'entrée en force de la décision comporte de graves inconvénients.

Cette autorisation ne donne toutefois pas le droit de prétendre à une aide à

l'investissement.

3.

L'autorité cantonale ne peut accorder

l'autorisation de mise en chantier ou d'acquisition anticipées qu'avec

l'approbation de l'office pour les projets bénéficiant d'une contribution ou

d'un crédit d'investissement supérieur au montant limite mentionné à l'art. 55,

al. 2.

4.

Il n'est pas octroyé d'aide à

l'investissement en cas de mise en chantier ou d'acquisition anticipées sans

autorisation écrite préalable".

Au demeurant, on

rappellera que cette réglementation prévalait déjà auparavant dans le cadre de

la loi fédérale du 23 mars 1962 sur les crédits d'investissement dans

l'agriculture et l'aide aux exploitations paysannes, abrogée depuis lors par la

loi fédérale du 29 avril 1998 sur l'agriculture (ci-après : LAgr; RS

910.

; voir sur le point précité Jean-François Croset, Les crédits

d'investissement dans l'agriculture, thèse Lausanne 1988, p. 99 s. et l'arrêt

du Conseil fédéral cité à cet égard, JAAC 43.29).

On signalera ici que

l'art. 170 LAgr prévoit que les contributions fondées sur cette loi peuvent

être réduites ou refusées si le requérant viole la présente loi, ses

dispositions d'exécution ou les décisions qui en découlent; au demeurant, les

art. 56 et 31 OAS apparaissent comme des règles d'exécution de cette disposition.

Par ailleurs, ces

mêmes règles sont également conformes à l'art. 26 de la loi fédérale du

5.

octobre 1990 sur les aides financières et les indemnités (ci-après

: LSu; RS 616.1). Cette disposition prévoit elle aussi que la mise en chantier

n'est en principe pas possible avant que l'aide n'ait été définitivement

allouée par l'autorité compétente (al. 1); elle réserve également la

possibilité d'une autorisation de mise en chantier anticipée (al. 2). Enfin et

surtout, elle indique qu'aucune prestation n'est accordée pour les travaux qui

ont été mis en chantier sans autorisation (al. 3).

On relève ici que

l'art. 2 LSu définit le champ d'application de cette loi, lequel s'étend à

toutes les aides financières prévues par le droit fédéral; tel est le cas

notamment du chapitre 3, qui contient l'art. 26 précité, lequel est applicable,

sauf disposition contraire du droit fédéral (al. 2; voir également al. 3, où

l'on indique que le chapitre 3 s'applique par analogie aux aides qui ne sont

pas allouées sous la forme de prestations pécuniaires à fonds perdu). Par

ailleurs, l'art. 3 LSu définit la notion d'aide financière (al. 1), par quoi il

faut entendre les subventions sous toutes leurs formes (en particulier les

prestations pécuniaires à fonds perdu ou les prêts accordés à des conditions

préférentielles). On déduit par ailleurs du message du Conseil fédéral (FF 1987

I 380; voir également son appendice, p. 436 à 438) que la LSu a pour vocation

de s'appliquer notamment aux aides financières accordées en matière agricole

sur la base du droit fédéral; (voir également, au sujet du champ d'application

de la loi, ATF 122 V 198 et 117 V 140, ces arrêts confirmant la vocation de loi

générale de la LSu).

Il en résulte que le

refus de prestations litigieux découle non pas seulement de l'application des

art. 56 et 31 OAS, mais bien également de l'art. 26 al. 3 LSu, soit d'une

disposition de rang légal.

Or, les recourants

critiquent au premier chef les dispositions précitées de l'OAS, en faisant

valoir qu'elles sont excessives par rapport aux objectifs découlant de la loi

sur l'agriculture, considérant ainsi que ces dispositions d'exécution du

Conseil fédéral violeraient le principe de la proportionnalité. Cette

argumentation, en définitive, apparaît vaine, puisque le principe du refus de

prestations, en cas de début des travaux avant l'octroi de l'aide, est ancré au

niveau légal. Il est d'ailleurs douteux que la règle de l'ordonnance, en tant

que telle, puisse être qualifiée de disproportionnée. Les objectifs décrits dans

le message relatif à l'art. 26 LSu montrent en effet qu'il s'agit d'éviter que

les effets d'activités - telles des constructions - difficiles à rapporter

après coup soient réalisés de manière anticipée, avant que l'aide ne soit

allouée (voir à ce propos FF 1987 I 416 s.) Par ailleurs, le même message

insiste sur une application restrictive des autorisations de mise en chantier

anticipées. Ces éléments sont assurément transposables à propos des crédits

d'investissement ici en cause, ce qui est de nature à confirmer l'absence de

caractère disproportionné de la règle de l'art. 31 al. 4 OAS.

Par ailleurs,

lorsqu'une telle règle est posée au niveau légal ou réglementaire, l'autorité

administrative ne saurait apprécier de cas en cas, dans une approche concrète du

principe de proportionnalité, s'il se justifie ou non de l'appliquer (voir, sur

ce type de questions, Fritz Gygi, Verwaltungsrecht, Berne 1986, p. 179 s.).

c) Les recourants font

par ailleurs valoir qu'ils n'ont pas été informés du risque de perdre le droit

aux prestations s'ils commençaient leurs travaux avant l'octroi de l'aide.

A cet égard, la

jurisprudence du Tribunal fédéral des assurances répète fermement que les

autorités administratives n'assument aucune obligation d'informer les

administrés, sauf lorsqu'une disposition légale le prévoit (voir par exemple

arrêt du TFA du 30 octobre 2001, en la cause SECO c/B. et TA VD PS

99/0177). Il n'est cependant pas nécessaire d'examiner plus avant si, en

l'occurrence, les autorités intimées devaient ou non informer les requérants;

il suffit en effet de constater que cette information leur a bel et bien été

fournie (voir le formulaire de demande, remarque figurant immédiatement après

le sous-titre "4. Mesures envisagées" du formulaire de demande citée

dans la partie faits ci-dessus).

3.

Il découle des

considérations qui précèdent que l'application des art. 26 al. 3 LSu, 56 et 31

OAS conduit à la perte du droit à l'aide financière du fait du démarrage des

travaux. Le recours doit ainsi être rejeté, la décision attaquée devant ainsi

être confirmée.

L'émolument d'arrêt

sera dès lors mis à la charge des recourants, qui succombent, ceux-ci n'ayant

en outre pas droit à l'allocation de dépens (art. 55 LJPA).

On relèvera encore

que, dans la mesure où la législation applicable ne paraît pas conférer un

droit à la subvention objet de la présente contestation, le présent jugement ne

devrait pas pouvoir être contesté par le biais d'un recours de droit

administratif au Tribunal fédéral (art. 99 lit. 4 OJ), mais plutôt un pourvoi

au Conseil fédéral.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

rejeté.

II. La décision

5 juin 2000 du Fonds d'investissements agricoles et de la Fondation

d'investissement rural refusant une aide financière relative à la transformation

et à l'agrandissement d'un rural est maintenue.

III. L'émolument

d'arrêt, fixé à 1'500 (mille cinq cents) francs, est mis à la charge des

recourants Pierre et Patrick Badoux, solidairement entre eux.

IV. Il n'est pas

alloué de dépens.

jc/Lausanne, le 16 janvier 2002

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans

les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au

Conseil fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 44 ss de la loi

fédérale sur la procédure administrative (RS 172.021)