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Décision

FO.2001.0005

TA - FO.2001.0005 - 2002-01-29 - LLOSAS Pere et HIROSE LLOSAS Naoko c/Service du logement

29 janvier 2002Français16 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. André Guigoz est

propriétaire d'un immeuble sis Chemin des Cerisiers 1, parcelle 1297 de la

Commune de Lausanne. Cet immeuble supporte un bâtiment locatif de cinq étages

comprenant quatre appartements de six pièces, un appartement de deux pièces et

un studio.

B. Par acte notarié de vente

et de constitution de droit d'emption du 31 octobre 2000, André

Guigoz a vendu une part de copropriété de 996 millièmes de la parcelle 1297 à

Claude Pahud, Olivier Maggioni, Marie-Louise Rey et Alain Clavien. L'acte

notarié prévoit la détention par Claude Pahud et Olivier Maggioni d'une part de

copropriété de 332 millièmes chacun et par Marie-Louise Rey et Alain Clavien

d'une part de 166 millièmes chacun. Le vendeur André Guigoz conservait une part

de copropriété de 4 millièmes lui donnant droit à la jouissance d'un box de

garage.

Dans un courrier du

15 janvier 2001, Alain Clavien, au nom d'un "groupe

d'acheteurs", a informé les locataires de l'achat de l'immeuble. A cette

occasion, il mentionnait notamment que les locataires intéressés avaient la

possibilité d'acheter l'appartement du premier étage. En annexe à un courrier

du 4 février 2001, Alain Clavien, répondant à une requête de certains

locataires, a adressé à ces derniers le règlement d'une future PPE en

mentionnant les coefficients retenus (1 pour les grands appartements et 0,5

pour l'appartement des combles). Par acte notarié du 30 mars 2001,

Claude Pahud, Olivier Maggioni, Marie‑Louise Rey et Alain Clavien ont,

d'une part, cédé une part de copropriété de 110 millièmes chacun à Donatella

Morigi Pahud, Sarah Perrin, Pierre Bavaud ainsi qu'à Frédéric et Laurence Meyer

De Stadelhofen et, d'autre part, requis du conservateur du registre foncier de

Lausanne le transfert de 996 millièmes de la parcelle 1297 d'André Guigoz aux

différents acheteurs.

C. Pere et Naoko Hirose

Llosas (ci-après : les recourants) sont locataires d'un appartement de six

pièces sis au deuxième étage de l'immeuble. Au mois de mars 2001, ils ont

interpellé le Service du logement en lui demandant de se déterminer

formellement sur l'assujettissement de la vente de l'immeuble à la loi du 11

décembre 1989 concernant l'aliénation d'appartements loués (LAAL) . Le

19 mars 2001, le Service du logement leur a notifié une décision les

informant que la vente d'un immeuble comportant plusieurs logements à un seul

ou plusieurs acquéreurs en copropriété n'était pas soumise à autorisation au

sens de la LAAL, ce dispositif ne visant que l'aliénation d'appartements

précédemment loués et juridiquement individualisés. La décision précisait

également que la constitution ultérieure du statut juridique de propriété par

étages sur un tel immeuble et l'échange de parties de lots entre

copropriétaires était également considérée comme échappant au champ

d'application de la LAAL.

Les recourants se sont

pourvus contre cette décision auprès du Tribunal administratif le

9 avril 2001. Le Service du logement a déposé sa réponse le

14 mai 2001, concluant au rejet du recours. André Guigoz et les

vendeurs Claude Pahud et consorts ont déposé des déterminations le

5 juin 2001, concluant au rejet du recours. Les recourants ont déposé

un mémoire complémentaire le 2 juillet 2001. André Guigoz et le

Service du logement se sont déterminés sur ce mémoire complémentaire les 20 et

25 juillet 2001.

Considérants

1.

Aux termes de l'art. 8

al. 1 LAAL, la qualité pour recourir appartient au propriétaire et aux

locataires de l'appartement concerné.

En l'espèce, les

recourants sont locataires de l'immeuble. Au surplus, le recours a été formé

dans les délais et formes prescrits et il y a lieu par conséquent d'entrer en

matière sur le fond.

2.

La LAAL et la loi du 4

mars 1985 concernant la démolition, la transformation et la rénovation de

maisons d'habitation ainsi que l'utilisation de logements à d'autre fins qu'à

l'habitation (LDTR) ont été édictées en vue de protéger le parc locatif du

canton, plus particulièrement les logements appartenant à une catégorie où

sévit la pénurie.

La LAAL a été adoptée

le 11 décembre 1989. Elle vise à conserver sur le marché locatif

certains types d'appartements répondant à un besoin de la population (art.

1er). L'aliénation est ainsi en principe prohibée (art. 5) à moins qu'un motif

d'autorisation ne soit réalisé (art. 4). Tel est le cas notamment si

l'appartement en cause n'appartient pas à une catégorie où sévit la pénurie de

logements (art. 4 al. 1er let. a).

La LDTR a été adoptée

le 4 mars 1985. Elle prévoit notamment que la rénovation partielle d'une maison

d'habitation est soumise à autorisation (art. 1 al. 1er), à moins qu'il ne

s'agisse de travaux d'entretien courant (art. 1er al.2). Cette autorisation est

en règle générale refusée lorsque l'immeuble en cause comprend des logements

d'une catégorie où sévit la pénurie (art.3). Elle est en revanche accordée

lorsque la rénovation apparaît indispensable pour des motifs de sécurité, de

salubrité ou d'intérêt général.

3.

Dans la décision attaquée,

l'autorité intimée s'est exclusivement prononcée sur l'assujettissement de

l'aliénation de l'immeuble litigieux au régime de l'autorisation au sens de l'art.

2.

LAAL. Le Service du logement ayant répondu négativement à cette question de

principe, il n'a pas examiné si une autorisation pourrait le cas échéant être

octroyée sur la base des motifs et conditions de l'art. 4 LAAL. Seule est par

conséquent litigieuse dans le cadre de la présente procédure la question de

l'assujettissement de la vente de l'immeuble à la LAAL; quant à la question de

savoir si cette vente pourrait être autorisée le cas échéant sur la base des

articles 4 et 5 LAAL, elle ne sera pas examinée ici dès lors qu'elle n'a pas

fait l'objet d'une décision de 1ère instance.

4.

S'agissant du champ

d'application de la loi , l'art. 2 al. 1 LAAL prévoit ce qui suit :

"L'aliénation à titre onéreux, sous

quelque forme ce soit, d'un appartement à usage d'habitation jusqu'alors loué,

est soumise à autorisation".

a) L'autorité est

tenue d'interpréter la loi selon le sens littéral de la norme à appliquer, sous

peine de tomber dans l'arbitraire. Toutefois, si le texte n'est pas absolument

clair, si plusieurs interprétations sont raisonnablement possibles, il faut

alors rechercher quel est le véritable sens de la norme, en le dégageant de

tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires, de la

relation avec d'autres dispositions légales ou constitutionnelles ainsi que du

but poursuivi par le législateur. Le sens retenu doit conforter la raison

d'être de la disposition légale et autoriser une pesée des intérêts à la fois

raisonnable et conforme aux valeurs sur lesquelles la loi repose (JAAC 1997, p.

59; ATF 119 Ia 248; ATF 116 Ia 359 et ss).

L'interprétation de

l'art. 2 LAAL ne soulève pas de difficulté lorsqu'on se trouve en présence de

la vente d'un appartement juridiquement individualisé (plus particulièrement en

PPE), opération qui entre manifestement dans le champ d'application de la loi;

à l'opposé, la vente d'un immeuble en bloc au titre de pur investissement

échappe manifestement à la loi. En revanche, lorsque comme en l'espèce on est

en présence de la vente d'un immeuble en bloc à un groupe d'acheteurs qui ont

l'intention de se partager les appartements - les parts de copropriété étant

d'emblée calquées sur la valeur des appartements - et de s'y installer après

avoir résilié les baux des locataires, la situation est plus délicate: si, sur

le plan strictement juridique, c'est l'immeuble qui est vendu et non pas les

appartements préalablement individualisés, il s'agit en fait d'une opération

visant à répartir les appartements entre les différents acheteurs qui, en

pratique, aboutit au même résultat que si les appartements avaient été vendus

après avoir été juridiquement individualisés. Dans cette hypothèse,

l'interprétation littérale de l'art. 2 LAAL n'apporte pas de réponse claire et

il convient par conséquent de recourir à d'autres méthodes d'interprétation.

b) Dans ses

déterminations, l'autorité intimée se réfère à une interprétation historique de

l'art. 2 LAAL. Dans ce cadre, elle mentionne plus particulièrement deux

interventions du président de la commission parlementaire lors des débats

devant le Grand Conseil qui relevait notamment ceci:

"Ne sont pas saisis par cette loi et ne

doivent pas faire l'objet d'une demande au département AIC, tous les immeubles

de plusieurs appartements qui ne sont ni en PPA ni en PPE. Il s'agit-là d'immeubles

qui ne sont pas concernés par cette loi puisqu'on ne pourra pas vendre un

appartement sur dix d'un immeuble qui n'est ni en PPE ni en PPA..." (BGC

novembre 1989, p. 943).

...

"En effet, une maison individuelle de deux

appartements, une maison individuelle de trois appartements, de quatre

appartements, de dix appartements... n'est pas saisie par la loi! Alors il fait

dire autre chose. Une maison individuelle n'est pas saisie par cette loi : je

peux vendre un immeuble de cinquante appartements, c'est seulement si je vends

" les" appartements de l'immeuble...".(BGC novembre 1989, p.

947).

L'interprétation

historique se fonde généralement sur les travaux préparatoires : avant-projet

et projet, rapport de commission, messages et exposés des motifs, discussions

au parlement (cf. Pierre Moor, Droit administratif, vol. I p. 143). Le recours

aux travaux préparatoires, notamment aux déclarations faites par un député lors

des débats parlementaires, implique cependant de démontrer que le législateur

en a finalement tenu compte. D'une manière ou d'une autre, cette intention doit

ainsi se retrouver dans le texte de la norme (ATF 75 I 207).

En l'espèce, l'examen

des travaux préparatoires montre que les remarques du président de la

commission parlementaire ont été faites à la suite d'amendements qui

concernaient des questions différentes de celle soumise au tribunal dans le

cadre de la présente procédure. La première intervention (BGC novembre 1989, p.

943) répondait à une proposition d'amendement visant à remplacer à l'art. 2 al.

1.

LAAL la formule "aliénation sous quelque forme que ce soit" par

"vente d'un appartement", ceci essentiellement afin d'éviter que des

opérations telles que la liquidation d'un régime matrimonial ou d'une masse en

faillite soient soumises au dispositif légal. Quant à la seconde intervention

(BGC novembre 1989, p. 947), elle faisait suite à une proposition d'amendement

visant à exclure de la procédure d'autorisation les immeubles d'habitation

comprenant jusqu'à deux appartements dont l'un est occupé par son propriétaire

(BGC novembre 1989, p. 946). Les interventions du président de la commission

parlementaire démontrent ainsi tout au plus la volonté du législateur de ne pas

retenir ces deux amendements, sans qu'il soit possible d'en déduire quoi que ce

soit de décisif s'agissant de la question soumise au tribunal.

c) Selon

l'interprétation dite téléologique, le sens d'une norme peut se dégager de son

but (Moor op. cit. p. 144).

Dans l'exposé des

motifs de la LAAL, le Conseil d'Etat relevait la progression d'une pratique,

consistant à aliéner des logements jusqu'alors offerts en location, qui

contribuait à appauvrir la substance déjà insuffisante de logements accessibles

au plus grand nombre en période de pénurie (BGC novembre 1989, p. 899). La LAAL

avait dès lors pour objectif de renforcer l'arsenal législatif existant, la

LDTR ne permettant pas à elle seule de garantir le but général de politique du

logement consistant à maintenir sur le marché locatif certains types

d'appartements répondant à un besoin de la population (voir à cet égard BGC

novembre 1989, p. 886).

Il résulte de ce qui

précède que, pour déterminer si une opération entre dans le champ d'application

de la LAAL, il convient d'examiner avant toute chose si celle-ci aurait pour

conséquence la soustraction de logements du marché locatif. On l'a vu, tel

n'est manifestement pas le cas d'une acquisition en bloc d'un immeuble à titre

de pur investissement. Il en va différemment lorsque, comme en l'espèce, un

immeuble est vendu à un groupe d'acheteurs non pas principalement à titre

d'investissement, mais pour que ces derniers puissent se répartir les

appartements après avoir résilié les baux des locataires en place: on se trouve

alors précisément dans l'hypothèse visée par la LAAL, à savoir que la vente de

l'immeuble aurait pour conséquence la soustraction du marché locatif

d'appartements jusqu'alors loués. Contrairement à ce que soutient le vendeur

dans le cadre de ses observations déposées en cours de procédure, l'art. 2

LAAL, interprété en fonction du but visé par le législateur, constitue ainsi

une base légale suffisante, sous l'angle de la garantie de la propriété, pour

soumettre l'opération litigieuse à autorisation.

d) On arrive au même

résultat si on recourt à une interprétation extensive fondée sur la réalité

économique. Ce mode d'interprétation, qui est généralement utilisé en droit

fiscal et en droit des assurances sociales, consiste à faire abstraction de la

forme juridique choisie par les parties pour ne retenir que le but économique

qu'elles ont recherché (cf. Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 4e ed.

p.92s). Bien que cette méthode doive être utilisée avec prudence dès lors que,

au moins formellement, elle revient à étendre le champ d'application de la loi,

il convient d'y recourir lorsqu'il s'agit d'éviter des abus et pour éviter des

fraudes à la loi (ibidem). Or, on l'a vu, la vente d'un immeuble à différents

acheteurs qui entendent se répartir les appartements, les parts de copropriété

étant d'emblée calquées sur la valeur des appartements, correspond

économiquement à la vente de ces derniers. Ceci justifie que l'on s'écarte de

la forme juridique choisie par les parties afin d'éviter un détournement de la

loi.

5.

En procédure, les

acheteurs ont soutenu qu'il est pratiquement impossible de soumettre la vente

d'un immeuble en bloc à la procédure prévue par la LAAL lorsque celui-ci, comme

cela semble être le cas en l'espèce, comprend à la fois des appartements

appartenant à la catégorie à pénurie et des appartements dont ce n'est pas le

cas.

L'observation faite

par les acheteurs a trait à certaines difficultés que pourrait rencontrer

l'autorité intimée dans l'application des articles 4 et 5 LAAL à des opérations

telle que celle qui est en cause ici. Or, on a vu ci-dessus qu'il appartient au

tribunal de se prononcer sur le principe même de l'assujettissement de cette

opération à la loi, sans qu'il soit nécessaire d'examiner si une autorisation

pourrait le cas échéant être délivrée en application des art. 4 et 5 LAAL. Tout

au plus peut-on souligner qu'il suffit à priori d'individualiser préalablement

les appartements, notamment en constituant une PPE, pour que l'on puisse

effectuer une distinction entre les différentes catégories de logements et

permettre l'aliénation des appartements n'appartenant pas à la catégorie à

pénurie. Les difficultés d'application de la loi évoquées par les acheteurs

n'apparaissent ainsi pas insurmontables.

6.

Les recourants s'en

prennent également à la décision attaquée dans la mesure où cette dernière

constate que, sur le principe, la constitution d'une PPE postérieure à

l'aliénation d'un immeuble en bloc à plusieurs acquéreurs en copropriété n'est

pas soumise à la LAAL.

Vu le sort du recours,

cette question peut rester indécise dès lors que, en l'état, aucune PPE n'a été

constituée.

7.

Les recourants

soutiennent que l'opération devrait également être soumise à la LDTR dès lors

que l'intention des acquéreurs de l'immeuble serait de procéder à des travaux

après avoir résilié les baux.

En l'état, aucun

travail de démolition, de transformation ou de rénovation de l'immeuble au sens

de l'art. 1er LDTR n'a encore été mis en oeuvre ou simplement mis à l'enquête.

Partant, le tribunal n'entrera pas en matière sur ce moyen, qui est prématuré.

8.

Il résulte des

considérants que le recours doit être admis. Lorsque la procédure met en

présence, outre un recourant et l'autorité intimée, une ou plusieurs parties

dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant, la jurisprudence du

Tribunal administratif impose à la partie adverse déboutée de supporter les

frais et dépens. Conformément à l'art. 55 al. 1 LJPA, il y a lieu par

conséquent de mettre une partie des frais de justice à la charge du vendeur

André Guigoz et des acheteurs Claude Pahud et consorts, le solde étant laissé à

la charge de l'Etat. André Guigoz et Claude Pahud et consorts devront en outre

verser à Pere Llosas et Naoko Hirose Llosas, qui obtiennent gain de cause avec

le concours d'un avocat, des dépens arrêtés globalement à 2'000 (deux mille)

francs.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

admis.

II. La décision du

Service du logement du 19 mars 2001 est annulée et le dossier lui est

retourné pour qu'il statue sur le fond.

III. a) Un

émolument de 750 (sept cent cinquante) francs est mis à la charge d'André

Guigoz.

b) Un

émolument de 750 (sept cent cinquante) francs est mis à la charge de Claude

Pahud et Donatella Morigi Pahud, Olivier Maggioni, Marie-Louise Rey, Alain

Clavien, Sarah Perrin, Pierre Bavaud, Frédéric et Laurence Meyer De

Stadelhofen, solidairement entre eux.

IV. a) André Guigoz

est débiteur de Pere Llosas et Naoko Hirose Llosas d'une indemnité de 1'000

(mille) francs à titre de dépens.

b) Claude

Pahud et Donatella Morigi Pahud, Olivier Maggioni, Marie-Louise Rey, Alain

Clavien, Sarah Perrin, Pierre Bavaud, Frédéric et Laurence Meyer De

Stadelhofen, solidairement entre eux, sont les débiteurs solidaires de Pere

Llosas et Naoko Hirose Llosas d'une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre

de dépens.

jc/Lausanne, le 29 janvier 2002

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.