FO.2001.0011

TA - FO.2001.0011 - 2004-10-29 - X._c/Service de l'agriculture

29 octobre 2004Français17 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. Par décision du 17

décembre 1999, le Service de l'agriculture a établi le décompte final des

paiements directs octroyés à l’exploitation agricole de A.________ pour l'année

1999, réduits d'un montant de fr. 44'167.- au motif que la fortune déterminante

de l'intéressé, calculée sur la base de la fortune imposable de fr. 1'474'000.-

retenue dans le cadre de sa taxation 1995-1996, était supérieure à un million

de francs. L'exploitant a déféré ce prononcé à la cheffe du Département de

l'économie le 27 décembre 1999: contestant la prise en compte de certaines

données de calcul, il remit en cause le principe même de la réduction des

prestations, tenue pour contraire à la Constitution fédérale du 18 avril 1999.

B. Le Service de

l'agriculture a entendu le recourant dans ses bureaux le 2 mars 2001, puis lui

a adressé, le 8 mars suivant, un nouveau calcul - cette fois fondé sur la

fortune imposable de fr. 1'362'000.- résultant de sa taxation 1997-1998 -, mais

confirmé le bien-fondé de la réduction litigieuse. L'intéressé a maintenu son

pourvoi, qui fut rejeté le 2 juillet 2001 par décision de la cheffe du

Département de l'économie, confirmant l'exactitude du décompte de l'autorité de

décision du 8 mars 2001 et le bien-fondé du prononcé du 17 décembre 1999 rendu

en application de l'Ordonnance fédérale du 7 décembre 1998 sur les paiements

directs versés dans l'agriculture (OPD).

C. Par acte du 12 juillet

2001, A.________ a recouru devant le Tribunal administratif contre la décision

du département et conclu à son annulation. Outre le fait que sa dernière taxation

n'aurait pas été prise en compte, il fit à nouveau valoir le caractère

anticonstitutionnel du principe de la réduction des paiements directs lorsque

les prestations de l'exploitant satisfont aux exigences légales.

Par réponse du 15 août

2001, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours, faisant en substance

valoir que la loi fédérale du 29 avril 1998 sur l'agriculture offrait une base

légale claire aux limites de revenu et de fortune prévues par l'OPD,

respectivement que, ressortant de la seule compétence de l'Assemblée fédérale,

le contrôle de la constitutionnalité d'une loi fédérale échappait au pouvoir

d'examen des autorités administratives cantonales de décision et de recours.

D. Les arguments des

parties seront repris ci-après dans la mesure utile.

Considérants

1.

Entré en vigueur le 9

juin 1996, l'art. 31 octies de la Constitution fédérale du 29 mai 1874 (aCst)

dispose qu'en complément des mesures d'entraide que l'on peut exiger de

l'agriculture et en dérogeant, s'il le faut, au principe de la liberté du

commerce et de l'industrie, la Confédération encourage les exploitations

paysannes cultivant le sol (al. 2); elle a notamment pour compétence et tâche

de compléter le revenu paysan par le versement de paiements directs aux fins de

rémunérer équitablement les prestations fournies, à la condition que la preuve

soit apportée qu'il est satisfait à des exigences de caractère écologique (al.

3.

lit. a). Le contenu de cette disposition est identique à celui de l'art. 104

al. 2 et 3 lit. a de la nouvelle Constitution fédérale du 14 avril 1999 (nCst),

entrée en vigueur le 1er janvier 2000.

Selon l'art. 70 al.

1er de la loi fédérale du 29 avril 1998 sur l'agriculture (LAgr; RS 910.1),

entré en vigueur le 1er janvier 1999, la Confédération octroie aux exploitants

d'entreprises paysannes cultivant le sol des paiements directs généraux et des

contributions écologiques, à condition qu'ils fournissent les prestations

écologiques requises. L'art. 70 al. 5 LAgr délègue au Conseil fédéral la

compétence de fixer diverses conditions d'octroi de ces paiements directs,

notamment celle de déterminer le revenu et la fortune imposables des

exploitants au-delà desquels les contributions sont réduites ou refusées (lit.

f). Ainsi, le Conseil fédéral a-t-il adopté, le 7 décembre 1998, l'Ordonnance

sur les paiements directs dans l'agriculture (OPD; RS 910.13), dont l'art. 23

al. 3 dispose que l'exploitant dont la fortune déterminante dépasse un million

de francs n'a pas droit aux paiements directs.

Le présent litige étant

circonscrit au cas d'application de cette dernière disposition, le recourant

fait valoir deux arguments, dont il convient d'examiner successivement le

bien-fondé.

2.

Le recourant reproche

tout d'abord à l'autorité de ne pas s'être fondé sur les éléments de sa

dernière taxation fiscale pour calculer la fortune déterminante.

L'art. 24 OPD dispose

que sont déterminantes les valeurs des deux dernières années fiscales ayant

fait l'objet d'une taxation définitive entrée en force au plus tard à la fin de

l'année de contributions, respectivement sur la taxation provisoire si ces

dernières remontent à plus de quatre ans, le montant des paiements directs

étant vérifié lorsque la taxation est entrée en force.

S'agissant en l'espèce

des contributions relatives à l'année 1999, c'est sur la base de la taxation

1997-1998 que la fortune déterminante devait être établie. L'autorité de

décision ayant revu le calcul fondé dans un premier temps sur la taxation

1995-1996 pour adresser à l'exploitant, le 8 mars 2001, un nouveau décompte

dûment fondé sur sa dernière taxation et confirmant le dépassement de la limite

de fortune, la décision dont est recours échappe dès lors à la critique sur ce

point.

3.

Le recourant conteste

ensuite le principe même de la réduction des paiements directs, laquelle serait

contraire à la nouvelle Constitution fédérale du 18 avril 1999. Il soutient en

particulier que, pour avoir fourni les prestations écologiques auxquelles la

constitution et la loi subordonnent le droit aux paiements directs, les

contributions litigieuses ne pouvaient lui être refusées sans que soient

enfreints les articles 27 (liberté économique), 41 al. 1er lit. d et 41 al. 4

(buts sociaux fixés à la Confédération, en particulier celui d'assurer que le

travail s'exerce dans des conditions équitables), 104 al. 3 lit. a et 104 al. 3

lit. b nCst (droit aux paiements directs).

3.1

D'entrée, on constate

cependant que la nouvelle constitution n'est pas applicable au cas d'espèce.

Celle-ci est en effet entrée en vigueur le 1er janvier 2000, après que

l'autorité a rendu, le 17 décembre 1999, la décision dont est recours. Or, dans

la mesure où cette dernière n'a pas pour objet de régler une situation durable,

mais seulement le sort des paiements directs pour l'année 1999, doctrine et jurisprudence

retiennent que le contrôle de la conformité au droit s'opère au regard des

normes en vigueur lorsque le prononcé a été rendu (ATF 121 V 336, et les

références citées; Moor, Droit administratif, vol. I, ch. 2.5.2.4).

3.2

Le grief du caractère anticonstitutionnel

de la décision entreprise devant être examiné au regard des dispositions de la

Constitution de 1874 - dont on a vu que les dispositions relatives aux

paiements directs ont un contenu identique à celles de la nouvelle Constitution

invoquée par le recourant - le principe même du contrôle de la conformité du

droit fédéral à la Constitution fédérale est en cause.

3.2.1

Dans la mesure où il

réclame l'annulation des dispositions de la LAgr relatives au plafonnement des

paiements directs, le recourant demande au juge d'effectuer un contrôle dit

abstrait de la constitutionnalité d'une loi fédérale, ce que notre ordre

juridique proscrit. L'art. 113 al. 3 aCst (dont la teneur est identique à celle

de l'art. 191 nCst) dispose en effet que le Tribunal fédéral est tenu

d'appliquer les lois votées par l'Assemblée fédérale, ce dont on déduit que le

pouvoir judiciaire n'a pas à s'élever au-dessus du pouvoir législatif, seul

gardien de la Constitution (Auer/ Malinverni/ Hottelier, Droit constitutionnel

suisse, vol I, p. 641 ss; Aubert/Mahon, Petit commentaire de la Constitution,

ad art 190 nCst, p. 1453 ss).

3.2.2

Les tribunaux peuvent par

contre opérer un contrôle dit concret ou préjudiciel de la conformité des actes

cantonaux avec le droit fédéral, contrôle qui s'effectue lors de l'application

des normes à un cas concret: l'autorité doit alors examiner si les règles

applicables sont conformes au droit qui leur est supérieur et, si tel n'est pas

le cas, refuser de les appliquer au cas d'espèce (Auer, La juridiction

constitutionnelle en Suisse, p. 268 ss; Auer/ Malinverni/ Hottelier, op. cit.,

p. 661 ss).

3.2.2.1

Cependant, lorsqu’il

s’agit d’une loi fédérale, l’art. 113 al. 3 aCst susmentionné contraint le juge

à l’appliquer, même s’il est habilité à en constater l’inconstitutionnalité. Ce

n’est que dans l’hypothèse où une loi fédérale se révèle contraire à un traité

international ou viole un droit fondamental consacré à la fois par un tel

traité et la Constitution que son application peut être refusée (Auer/Malinverni/Hottelier,

op cit., p. 663).

En l’espèce, le

plafonnement des paiements directs institué par la LAgr ne heurte ni une

convention internationale, ni un droit fondamental. Il a au surplus été adopté

par le législateur fédéral en vertu de l’art. 31 octies al. 3 lettre a aCst,

lequel prévoit seulement que la Confédération « complète le revenu paysan

par le versement de paiements directs aux fins de rémunérer équitablement les

prestations fournies… ». Une telle disposition est destinée au législateur

et ne crée pas de droit constitutionnel pour le particulier. Il n’existe dès

lors pas de règle constitutionnelle dont le recourant pourrait prétendre

qu’elle est directement contredite par la LAgr.

3.2.2.2

Subsiste la question de la

constitutionnalité de l'art. 23 OPD. Cette ordonnance étant fondée sur une

délégation législative claire (art. 70 al. 5 LAgr), le contrôle concret de sa

constitutionnalité n'est admis que pour autant que la règle litigieuse ne

reproduit pas les termes d'une loi qui échapperait déjà à ce contrôle (Auer/

Malinverni/ Hottelier, op. cit., p. 669 ss, ch. 1877 ss). La teneur de l'art.

23.

al. 3 OPD - en l'espèce seul litigieux - ne différant du texte clair de

l'art. 70 LAgr que par la fixation du plafonnement des contributions à un million

de francs, seul ce montant fera ici l'objet d'un contrôle préjudiciel de sa

conformité à la constitution, en fonction des quatre critères énoncés

ci-dessous (Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., p. 669, ch. 1878).

a) Il convient d'abord

de s'assurer que la délégation contenue dans la loi n'est pas interdite par la

constitution. En l'occurrence, l'art. 32 aCst dispose précisément que les

dispositions prévues à l'art. 31 octies al. 2 et 3 aCst - celles traitant des

mesures d'entraide propres à encourager les exploitations paysannes - ne

peuvent être établies que sous forme de lois ou d'arrêtés sujets au vote du

peuple. Mais cette règle impose seulement que la loi contienne les lignes

fondamentales ou la structure de base, l’adoption de prescriptions dont

l’importance ne dépasse pas un certain seuil pouvant se faire par voie

d’ordonnance (Rhinow, in Commentaire de la Constitution fédérale du 29 mai

1874, n. 23 ss ad art. 32). Tel est le cas en l’occurrence, où l’art. 70 LAgr

énonce la règle de base d’une prise en compte de la fortune pour l’octroi de

paiements directs, la fixation de la limite applicable pouvant être déléguée au

Conseil fédéral, censé être l’organe le plus adéquat en matière de politique

économique.

b) Il faut ensuite

contrôler la légalité de l'ordonnance, en s'assurant qu'elle reste dans le

cadre et les limites de la délégation. Lorsque celle-ci donne au Conseil

fédéral un large pouvoir d'appréciation, comme c'est en l'occurrence le cas

s'agissant de poser les règles de conduite d'une politique économique, le

Tribunal fédéral considère que le juge doit se borner à examiner si la

disposition incriminée sort manifestement du cadre de la délégation,

respectivement à vérifier si la disposition litigieuse est propre à réaliser

objectivement le but de la loi, sans se soucier de savoir si elle constitue le

moyen le mieux approprié pour atteindre ce but (ATF 124 II 241 ; 122 V

306). Or, le but en l'occurrence fixé par le législateur de plafonner les

paiements directs en fonction de la fortune de l'exploitant est manifestement

atteint.

c) Il faut encore

concentrer son attention sur la délégation elle-même, qui n'est réputée

régulière qu'en tant qu'elle définit, dans les grandes lignes au moins, le but,

l'objet et l'étendue des pouvoirs délégués. Le but - soit le plafonnement des

contributions - ainsi que l'objet - soit la fortune déterminante de

l'exploitant - de la délégation étant clairement posés, seule l'étendue de la

délégation pose en l'occurrence problème. Cette dernière condition, interprétée

strictement lorsque l'on touche gravement la situation juridique des

particuliers, commande d'user du pouvoir de déléguer, d'une part dans le

respect du but poursuivi par la loi - en l'espèce assurer aux exploitants une

rémunération équitable compte tenu des prestations fournies -, d'autre part

conformément au principe de la proportionnalité (ATF 122 II 411 ; 121 II

465).

L’on observe que,

s’agissant de la fixation de la limite d’âge à 65 ans évoquée ci-dessus, le

Tribunal fédéral a eu l’occasion de juger que, reposant sur une base légale

claire, cette règle était propre à atteindre le but fixé par le législateur,

sans contrevenir aux principes de l’égalité de traitement et de la prohibition

de l’arbitraire : cet âge correspond en effet à celui légal de la

retraite, dont la survenance donne droit à d’autres prestations de l’Etat (AVS)

ou de la prévoyance professionnelle, propres à compenser la perte des paiements

directs, lesquels n’ont pas pour vocation de rémunérer l’exploitant pour des

prestations concrètes (ATF 2A.292/2004 précité). La Haute Cour ne s’étant pas

encore prononcée au sujet de la conformité de la limite de fortune d’un million

avec les principes constitutionnels évoqués ci-dessus, l’on observe que, dans

le cadre de la révision de la LAgr du 20 juin 2003, le Conseil fédéral a

précisément proposé au législateur de renoncer à cette limite en invoquant en

substance trois problèmes : le risque de voir les exploitations trop

performantes se détourner de la politique agricole de la Confédération en

matière d’écologie, la discrimination indirecte des paysannes en raison du

principe de l’imposition du couple ainsi que les différences cantonales dans le

calcul de la fortune imposable (Message du 22 mai 2002 concernant l’évolution

future de la politique agricole 2007 – in FF 2002 p. 4497 ; Yves

Donzallaz, Traité de droit agraire suisse, tome 1, p. 284).

Le parlement n’a

toutefois suivi le Conseil fédéral qu’en ce qui concerne les exploitants

mariés, en le chargeant de fixer pour ceux-ci des valeurs limites plus élevées

(art. 70 al. 5 lit. F in fine LAgr, dans sa teneur au 1er janvier

2004). La loi n’ayant par contre pas été modifiée quant au principe d’une

limite de fortune ou au montant de celle-ci tel que déjà fixé dans l’OPD, l’on

en conclut que les Chambres fédérales s’en sont tenues au caractère de

politique économique de la restriction en question, lequel requiert une

certaine souplesse s’agissant de la fixation des montants, souplesse que la

délégation législative apparaît précisément propre à offrir. La conformité de

celle-ci au but fixé par le législateur échappe dès lors à la critique.

d) Il convient enfin

de s'assurer que l'ordonnance du Conseil fédéral ne porte pas directement

atteinte à la Constitution.

da) Soutenant que le

refus des paiements directs - dont il explique qu'ils constituent l'essentiel

de ses revenus - le condamnent à la faillite, le recourant se plaint d'une

entrave à sa liberté économique (art. 27 nCst, 31 aCst). Cet argument ne

saurait être reçu. Outre que les paiements directs ne sont réputés constituer

qu'un complément aux revenus de son exploitation, qu'il reste libre de gérer et

poursuivre (ATF 2A.292/2004 précité,2A.346/2002 du 3 décembre 2002 cons 2.5.5;

Aubert/Mahon, Petit Commentaire de la Constitution fédérale du 18 avril 1999,

ad art. 104, p. 799), l'art. 31 octies al. 2 aCst permet précisément, comme vu

plus haut, de déroger au principe de la liberté du commerce et de l'industrie,

en l'occurrence en soumettant l'octroi des contributions étatiques à certaines conditions.

De toute manière, l’argumentation du recourant se heurte au fait que la liberté

économique ne donne pas droit à une prestation positive de l’Etat (ATF 124 I

107, consid. 3c) ; elle ne permettrait donc pas de lui reconnaître un

droit à des paiements directs plus amples que ce que prévoit la LAgr.

db) Le recourant

soutient ensuite, à tort, qu'il a droit à une rémunération correspondant aux

prestations écologiques qu'il a fournies afin de satisfaire aux exigences

auxquelles la loi subordonne les contributions litigieuses. Les paiements

directs sont en effet des subventions, dont l'octroi est soumis à la

réalisation de certaines conditions, sans qu'il soit question d'une

rémunération due en contrepartie de prestations concrètes (ATF 2A.292/2004 précité ;

2A.539/1998 du 6 avril 1999 cons. 2a).

dc) Le recourant

invoque encore l'art. 41 nCst consacrant les buts sociaux que la Confédération

et les cantons s'engagent à poursuivre, en particulier en veillant à ce que

toute personne capable de travailler puisse assurer son entretien par un

travail qu'elle exerce dans des conditions équitable (al. 1er lit. d). La

nouvelle constitution n'étant pas, comme vu plus haut, applicable au cas

d'espèce, c'est en vain qu'il invoque cet article, qui ne correspond à aucune

disposition de la Constitution de 1874. Au demeurant, il y a lieu de relever

que, même s'il devait être fait application de la disposition invoquée, l'art.

41.

al. 4 nCst exclut expressément que le citoyen puisse déduire directement de

ces buts sociaux un quelconque droit subjectif à des prestations de l'Etat

(Message, FF 1997 I 203). C'est au législateur fédéral ou cantonal et non au

juge qu'il appartient de concrétiser ces buts pour accorder un droit subjectif

à des prestations (Aubert/Mahon, op.cit, ad art. 41 al. 4, p. 337).

dd) Evoquant enfin

l'adage "à travail égal, salaire égal", le recourant se plaint d'une

inégalité de traitement à l'égard d'autres exploitants qui, pour les mêmes

prestations ou des prestations inférieures aux siennes, auraient bénéficié des

contributions litigieuses. Comme vu plus haut, les paiements directs ne

constituent pas un salaire et il n'est pas contraire à la Constitution d'en

assortir l'octroi de conditions et de limites. Celles-ci étant applicables à

tous les exploitants, la réglementation incriminée ne traite donc pas de

manière dissemblable des situations identiques et échappe donc au grief

soulevé.

4.

Des considérants qui

précèdent, il ressort que le grief d'anticonstitutionnalité du principe du

plafonnement des paiements directs au regard de la fortune de l'exploitant doit

être écarté. Le calcul de la fortune déterminante de l'exploitant tel qu'opéré

par l'autorité de décision échappant par ailleurs à la critique, la décision

entreprise doit dès lors être confirmée et le recours rejeté en conséquence,

aux frais de son auteur et sans que celui-ci puisse prétendre à l'allocation de

dépens (art. 55 al. 1er LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

rejeté.

II. La décision

rendue le 2 juillet 2001 par le Département de l'économie est confirmée.

III. Les frais de

justice, par 500.- (cinq cents francs), sont mis à la charge de A.________.

IV. Il n'est pas

alloué de dépens.

Lausanne, le 29 octobre 2004

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral de

l'agriculture (art. 166 al. 3 LAgr).

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans

les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif auprès

de la Commission de recours du Département fédéral de l'économie (art. 166 al.

2 LAgr). Le recours s'exerce conformément aux art. 48 ss de la loi fédérale sur

la procédure administrative (RS 172.021)