FO.2003.0012

TA - FO.2003.0012 - 2004-04-14 - BALLY William c/Commission foncière rurale, Section I

14 avril 2004Français21 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. Le 25 juin 2002,

William Bally a sollicité de la Commission foncière rurale (section I) (ci

après: la commission foncière) l'autorisation d'acquérir de Roland Berlie et de

Chantal Martinez la parcelle 656 du cadastre de la Commune de La Rippe et

d'Olivier Rochaix la parcelle 54 du cadastre de la Commune de Trélex. La

parcelle no 656 de la Commune de La Rippe a une surface totale de 53'531 m² en

nature de prés-champs. La parcelle 54 de la commune de Trélex a une surface de

22'732 m² en nature de prés-champs.

Selon la requête du 25

juin 2002, le prix de vente de la parcelle 656 de La Rippe était fixé à 338'720

fr., soit 8 fr. le m² et le prix de vente de la parcelle 54 de Trélex à 136'392

fr., soit 6 fr. le m².

Par décision du 9 août 2002, la commission foncière a refusé les

autorisations en application de l'art. 63 de la loi fédérale du 4 octobre 1991

sur le droit foncier rural (LDFR) au motif que le prix fixé pour la vente des

deux parcelles était surfait. Dans sa décision, la commission se référait à un

rapport de l'office d'estimation de Prométerre du 12 juillet 2002 fixant le

prix non surfait des parcelles 656 de La Rippe et 54 de Trélex à 5 fr. 11 le

m². Ce rapport se fondait sur une liste indiquant les prix de vente de 19

prés-champs aliénés dans la région durant les cinq dernières années.

B. William Bally s'est

pourvu contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 17 septembre

2002. En substance, il faisait valoir que le prix de vente des terrains

correspondait à celui exigé par les vendeurs. Se référant à la liste des ventes

opérées dans la région durant les cinq dernières années, il relevait également

que certaines parcelles avaient été vendues à des prix plus élevés.

Dans un arrêt du 28

février 2003, le Tribunal administratif a admis le recours. Il a considéré que

la commission foncière n'avait pas effectué les investigations auxquelles elle

aurait dû procéder en application du principe inquisitorial. Le Tribunal

relevait notamment que l'office d'estimation de Prométerre s'était basé sur une

liste des prés-champs aliénés dans la région durant les cinq dernières années,

sans prendre en considération les caractéristiques de ces différents

biens-fonds, qu'il n'avait au surplus pas visité. En outre, la commission

n'avait pas investigué pour déterminer dans quelles circonstances les

aliénations s'étaient faites et notamment s'il s'agissait de mutations

intervenues au sein de la famille. Les investigations effectuées n'étaient

ainsi pas suffisantes pour déterminer si les immeubles agricoles pris en

considération étaient "comparables" au sens où l'exige l'art.

66 LDFR.

C. A la suite de l'arrêt du

Tribunal administratif du 28 février 2003, la commission foncière a mandaté la

société Estima Pro Sàrl (anciennement Office d'estimation de Prométerre), afin

de procéder à un nouvel examen du dossier. Estima Pro Sàrl a transmis son

rapport à la commission foncière le 10 juin 2003. Il résulte de ce document

que, dans un premier temps, son collaborateur a examiné les dossiers des 19

terrains qui avaient été pris en considération dans le cadre du premier rapport

du 12 juillet 2002 et qu'il a éliminé d'emblée 6 parcelles dont les

caractéristiques sont clairement différentes (zone intermédiaire, vente par

l'Office des poursuites et faillites, échanges dans le cadre d'une entreprise).

Le collaborateur d'Estima Pro Sàrl a ensuite visité les 13 parcelles restantes

et s'est entretenu avec les propriétaires. Cet examen l'a amené a éliminer 8

autres parcelles dont les caractéristiques se sont également avérées

différentes de celles des terrains litigieux (autres zones climatiques, zone de

protection des eaux, transaction avec l'office des poursuites). Finalement, 5

parcelles ont été prises en considération pour effectuer la comparaison exigée

par l'art. 66 LDFR. En page 4 de son rapport du 10 juin 2003, Estima Pro Sàrl

retenait finalement ce qui suit en ce qui concerne le prix licite des parcelles

litigieuses:

"5.2. Prix licite des parcelles

Moyenne

régionale des références

(voir le détail dans le tableau annexé n° 1) Fr. 4.84/m²

Prix

licite régional avec supplément

selon l'art. 66 LDFR + 5% Fr. 5.08/m²

Considérant

le pointage effectué pour chaque

parcelle et tenant compte de leurs particularités,

on obtient un prix licite suivant (voir annexe n° 2)

Parcelle RF n° 656 de La Rippe Fr. 5.45/m²

- Parcelle RF n° 54 de Trélex Fr. 4.75/m²"

D En date du 27 juin 2003,

la commission foncière a rendu une décision, dont la teneur est la suivante:

"Vu les requêtes présentées le 25 juin

2002 par le notaire Jean-Paul Dubois, à Nyon, en vue d'obtenir pour William

Bally, à Gingins, l'autorisation d'acquérir de Roland Berlie et Chantal

Martinez, à La Rippe, la parcelle 656 de cette même commune pour le prix de

338'720 fr., et d'Olivier Rochaix, à Gland, la parcelle 54 de Trélex pour le

prix de 132'392 fr.,

vu la décision rendue par la commission dans sa

séance du 9 août 2002,

vu l'arrêt rendu le 28 février 2003 par le

Tribunal administratif admettant le recours formé par le requérant à l'encontre

de cette décision, annulant celle-ci et renvoyant le dossier à la commission

pour nouvelle décision,

vu les pièces du dossier et les explications

reçues, notamment le second rapport d'Estima Pro Sàrl (ex-office d'estimation

de Prométerre) du 10 juin 2003,

considérant que, selon l'art. 61 LDFR, celui

qui entend acquérir une entreprise ou un immeuble agricole doit obtenir une

autorisation,

que cette autorisation est accordée lorsqu'il

n'existe aucun motif de refus,

que, selon l'art. 63 LDFR, l'acquisition d'une

entreprise ou d'un immeuble agricole doit être refusée lorsque:

a) l'acquéreur n'est pas exploitant à titre

personnel,

b) le prix convenu est surfait,

c) (abrogé)

d) l'immeuble à acquérir est situé en dehors du

rayon d'exploitation de l'entreprise de l'acquéreur, usuel dans la localité,

qu'en application de l'art. 66 LDFR, le prix

d'acquisition est surfait quand il dépasse de plus de 5% le prix payé en

moyenne pour des entreprises ou des immeubles agricoles comparables à la même

région au cours des cinq dernières années,

que, dans un arrêt du 28 février 2003, le

Tribunal administratif a estimé que la commission aurait dû procéder à un

examen des caractéristiques agricoles des terrains avec lesquels la comparaison

a été effectuée des circonstances dans lesquelles les différentes aliénations

sont intervenues,

que l'expert a procédé à cet examen

complémentaire en éliminant notamment de la liste des 19 parcelles retenues

dans le cadre du premier rapport celles qui ne correspondent pas aux critères relatifs

au contexte de l'acquisition usagée,

qu'il a fixé le prix non surfait de la parcelle

656 de La Rippe à 5 fr. 42 le m², soit à 230'753 fr.,

que la commission fait siennes les conclusions

de l'expert et constate que le prix proposé de 338'720 fr., soit 8 fr. le m²

(et non 6 fr. comme indiqué par erreur dans la décision du 9 août 2002), doit

en conséquence être considéré comme surfait au sens de l'art. 66 LDFR,

que l'autorisation d'acquérir la parcelle 656

de La Rippe pour le prix de 338'720 fr. doit dès lors être refusée en

application de l'art. 63 lit. b LDFR,

que l'expert a fixé le prix non surfait de la

parcelle 54 de Trélex à 4 fr. 75 le m², soit à 107'977 fr.,

que la commission fait siennes les conclusions

de l'expert et constate que le prix proposé de 136'392 fr, soit 6 fr. le m²,

doit en conséquence être considéré comme surfait au sens de l'art. 66 LDFR,

que l'autorisation d'acquérir la parcelle 54 de

Trélex pour le prix de 136'392 fr. doit dès lors être refusée en application de

l'art. 63 lit. b LDFR,

***

LA COMMISSION FONCIERE RURALE, SECTION I

prononce:

les requêtes présentées le 25 juin 2002 par le

notaire Jean-Paul Dubois, à Nyon, en vue d'obtenir pour William Bally, à

Gingins, l'autorisation d'acquérir de Roland Berlie et Chantal Martinez, à La

Rippe, la parcelle 656 de cette même commune pour le prix de 338'720 fr. et

d'Olivier Rochaix, à Gland, la parcelle 54 de Trélex pour le prix de 132'392

fr., sont rejetées.

Un émolument de 942 fr., débours et frais

d'expertise en sus, est mis à la charge du requérant, en application de l'art.

9 du règlement du 10 décembre 1993, modifié le 25 octobre 1995, concernant

l'exécution de la loi vaudoise du 13 septembre 1993 (LVDFR).

…"

La commission foncière

a notifié cette décision au notaire Jean-Paul Dubois le 14 juillet 2003. Au bas

de la lettre d'envoi, était mentionné ce qui suit:

"Emolument prononcé: Fr. 942.00

Frais d'expertise: Fr. 3'273.85

Port et frais: Fr. 5.00

Total Fr. 4'220.85"

William Bally s'est

pourvu contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 14 août 2003.

La commission a déposé sa réponse le 22 août 2003 en concluant au rejet du

recours.

Par la suite, chacune

des parties a pu déposer des observations finales.

Le Tribunal

administratif a tenu audience le 21 janvier 2004. A cette occasion, les parties

ont été entendues dans leurs explications.

Considérants

1.

Le recourant conteste

le montant de 3'273 fr. 85 qui a été mis à sa charge au titre de "Frais

d'expertise". Il relève à cet égard qu'il avait déjà dû s'acquitter, à

l'occasion de la première procédure d'autorisation, d'un montant de 1'670 fr.

70, pour un travail qu'il qualifie de "mal fait". Il soutient

également qu'il ne lui appartient pas de supporter des frais d'expertise qui

auraient déjà dû être engagés selon lui au moment des procédures

d'autorisation relatives à la vente des dix-neuf parcelles qui ont servi pour

la comparaison exigée par l'art. 66 LDFR. Il soutient en outre que l'expertise

dont on veut lui faire assumer le coût servira pour des prochaines ventes dans

la région.

a) Les prestations de

l'administration en faveur des administrés font généralement l'objet

d'émoluments. Un émolument constitue la contrepartie d'une prestation de

l'administration destinée à compenser le recours de l'administré au service

public et représente la valeur de l'accomplissement d'un acte étatique en

faveur de l'administré (Walter Ryser/ Bernard Rolli, Précis de droit fiscal

suisse, Berne 1994, p. 4). Cette contribution est due dès que l'activité

administrative s'est déroulée ou que la prestation publique est requise ou a

été fournie (Pierre Moor, Droit administratif III, Berne 1992, no 7.2.4.1, p.

364, références citées).

En l'espèce, la

commission a perçu un émolument de 942.00 fr. Ce dernier a été exigé sur la

base de l'art 15 de la loi d'application de la loi fédérale du 4 octobre 1991

sur le droit foncier rural (LVDFR), qui prévoit que la commission foncière

perçoit un émolument lors de toute décision, ce dernier étant destiné à couvrir

ses frais de fonctionnement, et de l'art. 6 du règlement d'application du 10

décembre 1993 de la LDFR dont il ressort que la commission peut percevoir un

émolument compris entre 1'00 fr. et 1'000 fr. pour toute décision relative à la

fixation du prix licite.

b) Selon l'art. 12 al.

2.

LVDFR, la commission ordonne d'office les mesures d'instruction qu'elle juge

utiles, notamment en faisant procéder aux expertises nécessaires. Les frais

d'expertise peuvent alors être ajoutés aux émoluments et mis à la charge des

requérants (art. 16 LVDFR). Dans le cas d'espèce, la décision attaquée met à la

charge du recourant un montant de 3'275 fr, réclamé au titre de "frais

d'expertise".

Apparemment, la

totalité du travail demandé à la commission suite au premier arrêt du Tribunal

administratif ont été effectuées par un "expert" mis en œuvre par

cette dernière. Or, force est de constater que le travail demandé n'exigeait

pas de connaissances particulièrement pointues puisqu'il suffisait de récolter

des renseignements relatifs aux caractéristiques de différentes parcelles

agricoles, notamment en les visitant et en s'entretenant avec leur

propriétaires, afin d'écarter les parcelles dont les caractéristiques

s'écartaient des bien-fonds objets de la procédure (autres zones climatiques,

zone de protection des eaux, transaction avec l'office des poursuites). Ce

travail, de nature essentiellement comparative, entre manifestement dans les

compétences d'une commission spécialisée en matière de droit foncier rural,

dont les membres sont nommés spécialement par le Conseil d'Etat, sans qu'il

soit nécessaire de recourir à un expert externe . On relèvera à cet égard que

le secrétaire de la commission, Daniel Millioud, a expliqué lors de l'audience

finale qu'il est lui-même ingénieur agronome de formation. Ce dernier aurait

dès lors parfaitement pu effectuer les investigations requises sans qu'il soit

nécessaire d'externaliser ce travail.

Vu ce qui précède, on

constate que l'on ne se trouve pas dans l'hypothèse d'une expertise

"nécessaire" au sens de l'art. 12 al. 3 LVDFR dont le coût serait

susceptible d'être mis à la charge du requérant en application de l'art. 16

LVDFR.

c) La décision de

l'autorité intimée de mettre en œuvre un expert a été prise sans que le

recourant n'en soit informé. Ce dernier n'a également pas été informé du coût

prévisible de l'expertise et n'a pas été invité à effectuer une avance de

frais. Quand bien même ce moyen n'a pas été soulevé par le recourant, il

convient d'examiner, dans le cadre de l'examen d'office du droit (art. 53

LJPA), si cette manière de procéder est compatible avec la garantie

constitutionnelle du droit d'être entendu.

aa) Le droit d'être

entendu est désormais expressément consacré par l'art. 29 al.2 Cst. Il s'agit

d'une des garanties générales de procédure énumérées à l'art. 29 Cst. L'idée de

base du droit d'être entendu est que la personne partie à une procédure doit

être mise en mesure de s'expliquer avant qu'une décision qui la touche ne soit

prise. Le droit d'être entendu poursuit dès lors une double fonction. Il est d'une

part un moyen d'instruire qui, à ce titre, sert à l'établissement des faits. Il

constitue, d'autre part, un droit, indissociable de la personnalité, permettant

aux particuliers de participer à la prise des décisions qui les touchent dans

leur situation juridique (FF 1997 I 184; Andreas Auer, Giorgio Malinverni,

Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Berne 2000, p.607, no 1274 et

suivant). Selon la jurisprudence, le justiciable a notamment le droit de

s'expliquer sur tous les points essentiels avant qu'une décision ne soit prise

à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à

influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, celui de

participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se

déterminer à leur propos, et de fournir lui-même des preuves (ATF 124 I 241;

124.

I 49, 114 Ia 14).

bb) En l'espèce, il

n'est guère contestable que la décision de mettre à la charge du recourant un

montant de 3'273.85 fr. au titre de frais d'expertise l'affecte directement et

de manière importante. En outre, la décision de mettre en œuvre une expertise

doit être considérée comme une décision incidente et les exigences en matière

de droit d'être entendu impliquaient par conséquent que le recourant fût

informé du principe même de la mise en œuvre de l'expert ainsi que du coût

prévisible de cette mesure d'instruction. On peut ainsi concevoir que le

recourant, informé du coût prévisible des investigations nécessaires pour

établir le montant du prix licite en application de l'art. 66 LDFR, décide de

renoncer à sa requête afin d'éviter d'engager des frais aussi importants pour

une démarche dont il savait- ou devait savoir- qu'elle était passablement

aléatoire.

cc) Il résulte de ce

qui précède que les exigences constitutionnelles en matière de droit d'être

entendu n'ont pas été respectées en ce qui concerne le principe même de mise en

œuvre de l'expert et la prise en charge du coût de son intervention par le

recourant. Partant, en ce qui concerne le frais d'expertise, le recours doit

également être admis pour ce motif

d) S'agissant des

montants mis à la charge du recourant par la commission foncière, on précisera

encore, à toutes fins utiles, que celle-ci ne saurait exiger le versement des

émoluments et frais divers liés aux décisions rendues le 9 août 2002, qui se

montent au total à 1'670 fr. 70, dès lors que ces deux décisions ont été

annulées par le Tribunal administratif dans son arrêt du 28 février 2003.

2.

Sur le fond, le

recourant soutient que la condition selon laquelle le prix de vente ne doit pas

être surfait (art. 63 al. 1 let. b LDFR) est remplie pour les deux parcelles

litigieuses, les prix correspondant selon lui aux critères fixés par l'art. 66

LDFR (prix ne dépassant pas de plus de 5 % le prix payé en moyenne pour des

entreprises ou des immeubles agricoles comparables de la même région au cours

des cinq dernières années). Le recourant fait notamment valoir que des offres

pour des terrains agricoles seraient publiées dans la FAO à des prix nettement

plus élevés. Il soutient également qu'il suffit à un vendeur de trouver un

acheteur non-exploitant pour aliéner un terrain agricole à des prix plus

élevés.

a) Dans le cadre de sa

première décision relative aux prix licites des deux parcelles litigieuses, la

commission foncière s'était fondée sur un rapport de l'office d'estimation de

Prométerre qui avait pris en considération le prix des prés-champs vendus dans

la région dans les cinq dernières années, soit dix-neuf biens-fonds. A cette

occasion, l'office d'estimation de Prométerre n'avait pas fait de distinction

suivant les caractéristiques de ces différents biens-fonds et les circonstances

de la vente, raison pour laquelle le Tribunal administratif avait admis le

recours formé par William Bally et annulé la décision de la commission foncière

dans un arrêt du 28 février 2003.

A la suite de cet

arrêt, ainsi que cela ressort du rapport d'Estima Pro Sàrl du 10 juin 2003,

cette dernière a réexaminé les dix-neuf ventes de biens-fonds retenues

initialement comme base de comparaison. Dans une première phase, elle a éliminé

six biens-fonds en raison de leur situation en zone intermédiaire ou du fait

qu'ils avaient été acquis dans le cadre d'une procédure d'exécution forcée ou

d'échange dans le cadre d'une même entreprise. Par la suite, le collaborateur

d'Estima Pro Sàrl a visité les treize biens-fonds restant et s'est entretenu

avec leur propriétaire. Huit parcelles ont alors été éliminées pour les motifs

suivants:

- autres zones climatiques;

- zone de protection des eaux,

- transactions avec l'Office des

poursuites, qui n'ont pas abouti.

Estima Pro Sàrl a

ensuite tenu compte du prix moyen au mètre carré des cinq transactions

restantes dont les caractéristiques étaient semblables aux ventes litigieuses.

b) Le tribunal estime

que la méthode utilisée par Estima Pro Sàrl est conforme à l'art. 66 LDFR et

qu'elle ne prête pas le flanc à la critique. On relève notamment que,

contrairement à ce que soutient le recourant, c'est à juste titre qu'ont été

écartées un certain nombre de transactions effectuées à prix plus élevé, dès

lors que celles-ci concernaient des terrains dont les caractéristiques étaient

différentes (ex: terrain en zone intermédiaire) ou des ventes intervenues dans

des circonstances particulières (ex: vente dans le cadre d'une procédure

d'exécution forcée).

c) L'argument du

recourant selon lequel des offres pour des terrains agricoles seraient publiées

dans la FAO à des prix nettement plus élevés que ceux ici litigieux n'est pas

pertinent. Lors de l'audience finale, le représentant de l'autorité intimée a

ainsi expliqué de manière convaincante que ces offres sont généralement

antérieures à la procédure d'autorisation devant la commission foncière et

n'empêchent pas celle-ci d'exiger le respect de l'art. 63 al. 2 lit. b LDFR. Au

surplus, le recourant ne saurait être suivi lorsqu'il soutient qu'il suffit à

un vendeur de trouver un non-exploitant pour aliéner un terrain agricole à un

prix plus élevé. La disposition à laquelle fait référence le recourant est

apparemment l'art. 64 al. 1 let. f LDFR qui prévoit que des immeubles agricoles

peuvent être aliénés à une personne qui n'est pas exploitante à titre personnel

lorsque, malgré une offre publique à un prix qui ne soit pas surfait, aucune

demande n'a été faite par un exploitant à titre personnel. Cette disposition

concerne en effet une question différente (soit une dérogation à l'exigence de

l'exploitation à titre personnel) et ne remet pas en cause l'exigence

fondamentale selon laquelle l'autorisation d'acquérir un immeuble agricole est

refusée lorsque le prix convenu est surfait.

3.

De manière générale, le

recourant semble invoquer, en tous les cas implicitement, une violation du

principe de l'égalité de traitement.

Ce principe interdit

notamment qu'une même autorité rende des décisions contradictoires (cf. arrêt

AC 2002/0080 du 28 février 2003; Grisel, Traité de droit administratif, vol. 1

p. 361). Deux décisions sont contradictoires lorsqu'elles règlent de façon

différente des situations dont la ressemblance exige un traitement identique,

ou encore, lorsqu'elles règlent de façon semblable des situations dont la

différence requiert un traitement distinct. Mais une mauvaise application ou la

fausse application de la loi dans un cas particulier n'attribue pas à

l'administré le droit d'être traité par la suite illégalement (ATF 115 Ia 81

consid. 2 p. 83). L'égalité devant la loi ne protège pas le particulier qui

requiert aussi le même traitement illégal que l'autorité a pu accorder à un

tiers; il n'y a en principe pas d'égalité dans l'illégalité, à défaut de quoi,

le principe constitutionnel aurait pour effet d'inviter l'autorité qui s'est

trompée à persévérer dans l'erreur (Grisel, op. cit. p. 362). Toutefois, la

jurisprudence déroge exceptionnellement à cette règle dans le cas où l'autorité

manifeste clairement son intention de poursuivre une pratique illégale (ATF 103

Ia 242 consid. 3a p. 244), et pour autant qu'aucun intérêt public ou privé

prépondérant ne s'oppose au maintien de cette pratique (ATF 123 II 248, consid.

3c p. 254). Lorsqu'un tel intérêt est touché, le droit à l'égalité n'est plus

susceptible d'être invoqué efficacement pour exiger la poursuite d'une pratique

illégale (Grisel, op. cit. p. 363 et les réf. citées).

Dans le cas d'espèce,

le recourant n'a pas mis en évidence des cas où, dans des circonstances

semblables, l'autorité intimée aurait délivré des autorisations requises. Au

surplus, il n'existe aucun indice qui tendrait à démontrer que cette autorité

aurait eu, dans d'autres cas, une pratique qui ne serait pas conforme aux

exigences légales relatives aux prix licites et encore moins qu'elle aurait

l'intention d'adopter à l'avenir une telle pratique. Partant, le grief relatif

à l'inégalité de traitement doit également être écarté.

4.

Il résulte des

considérants que le recours doit être partiellement admis. Vu le sort du

recours, il y a lieu de laisser les frais à la charge de l'Etat et il n'y a pas

lieu d'allouer de dépens.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

partiellement admis.

II. La décision

rendue le 27 juin 2003 par la Commission foncière rurale, section I, est

réformée en ce sens que les frais d'expertise, par 3'273 fr. 85, ne sont pas

mis à la charge de William Bally. La décision attaquée est confirmée pour le

surplus.

III. Les frais

sont laissés à la charge de l'Etat.

IV. Il n'est pas

alloué de dépens.

Lausanne, le 14 avril 2004

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans

les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au

Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi

fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)

Composition

Faits

Considérants

1.

2.

124.

2.

3.

4.

Dispositif