FO.2005.0013

TA - FO.2005.0013 - 2006-08-28 - VELAN/Département de l'économie Section juridique, Service de l'agriculture

28 août 2006Français15 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

En vue du recensement coordonné des données agricoles,

Serge Velan, qui exploite un domaine agricole à Bassins, a rempli le formulaire

B concernant le relevé des animaux 2004, dans lequel il a notamment indiqué

qu'il gardait dans son exploitation au 1er janvier 2004 et au jour

de référence du 4 mai 2004 trente-six génisses de plus de deux ans. Le prénommé

a signé ce formulaire le 4 mai 2004, au bas duquel il était mentionné que

"les indications fausses ou incomplètes peuvent entraîner une réduction ou

le refus des paiements directs" et que par sa signature l'intéressé

confirmait l'exactitude des données. Le 10 mai 2004, Serge Velan a présenté une

demande de contributions selon l'ordonnance sur la sécheresse 2003, en

précisant cette fois-ci qu'il gardait trente-quatre génisses de plus de deux

ans et dix génisses d'un an à deux ans.

Par décision du 23 février 2005, le Service de

l'agriculture du canton de Vaud a réduit de 24'390 fr. 45 (montant correspondant

aux contributions liées à son bétail bovin) les paiements directs à verser à

Serge Velan pour l'année 2004. En effet, lors d’un contrôle, il était apparu que

l'intéressé détenait au 1er janvier 2004 dix-sept génisses de plus

de deux ans ainsi que dix-neuf génisses de un à deux ans et qu’au jour de

référence du 4 mai 2004, il détenait trente-deux génisses de plus de deux et

quatre génisses de un à deux ans, si bien que Serge Velan avait fait de fausses

déclarations. Sur la base des chiffres annoncés dans le formulaire B, Serge

Velan aurait pu revendiquer pour 2004 des contributions liées à la garde des

bovins pour un total de 29'260 fr. 75 (correspondant à 21,6 unités de

gros-bétail consommant des fourrages grossiers (UGBFG) déterminants pour le

calcul des contributions). Or, selon les chiffres réels, il avait droit en

théorie à 24'390 fr. 45 au titre de contributions liés à la garde du gros

bétail (ce qui correspondait à 17,8 UGBFG déterminants). Comme il s'agissait

d'un écart de plus de 20% dans l'annonce des UGBFG déterminants, le Service de

l'agriculture a décidé de refuser les paiements directs en relation avec la

garde du bétail bovin, d'autant plus qu'il s'agissait d'un cas de récidive par

rapport à l'année 2003. Selon le décompte annexé à la décision 23 février 2005,

Serge Velan ne pouvait ainsi prétendre qu'à un montant total de 126'940 fr. 85

(151'331 fr. 30 moins la réduction de 24'390 fr. 45) au titre de paiements

directs nets. Par ailleurs, le Service de l'agriculture a décidé de refuser à

Serge Velan toute contribution pour la sécheresse en raison de cette réduction.

Statuant sur recours le 11 août 2005, la Cheffe du

Département de l'économie du canton de Vaud a confirmé cette décision du 23

février 2005.

Le 5 septembre 2005, Serge Velan a interjeté un recours

auprès du Tribunal administratif du canton de Vaud à l'encontre de la décision

de la Cheffe du Département de l'économie du 11 août 2005, dont il demande

principalement l'annulation.

Le 24 octobre 2005, l'autorité intimée a conclu

implicitement au rejet du recours et a joint un avis de l'Office fédéral de l'agriculture

du 19 octobre 2005 précisant que la décision rendue le 11 août 2005 était

exacte sur le fond et conforme aux dispositions tant de l'ordonnance sur les

paiements directs que de l'ordonnance sur la sécheresse.

Considérants

1.

a) Selon l'art. 1er de l'Ordonnance du Conseil fédéral du

7.

décembre 1998 sur les paiements directs versés dans l'agriculture (Ordonnance

sur les paiements directs, OPD; RS 910.13), les paiements directs se

subdivisent en trois types : les paiements directs généraux (dont les

contributions pour la garde d'animaux consommant des fourrages grossiers), les

contributions écologiques et, enfin, les contributions éthologiques. L'art. 28

OPD prévoit qu'a droit aux contributions pour la garde d'animaux consommant des

fourrages grossiers l'exploitant dont l'entreprise compte au moins une unité de

gros-bétail fourrage grossier (UGBFG ; al. 1); les contributions sont versées

pour les animaux consommant des fourrages grossiers qui sont gardés dans

l'exploitation pendant la période d'affourrement d'hiver (al. 2). D'après

l'art. 29 OPD, le détenteur d'animaux de rente a droit aux contributions pour

les animaux de rente consommant des fourrages grossiers (UGBFG), recensés dans

son exploitation le jour de référence, et qu'il garde sans interruption depuis

au moins le 1er janvier de l'année de contributions (al. 1). L'art.

32.

al. 2 OPD précise que pour le calcul des contributions en question, il est

d'abord tenu compte du nombre de UGBFG. Selon l'art. 63 OPD, les paiements

directs ne sont octroyés que sur demande écrite adressée à l'autorité cantonale

compétente. L'art. 64 al. 1 OPD dispose qu'en complément aux données portant

sur les structures des exploitations, prévues dans l'ordonnance du 7 décembre

1998.

sur les données agricoles, l'exploitant communique ou transmet notamment à

l'autorité cantonale compétente la confirmation de l'exactitude des données

(lettre e).

Aux termes de l'art. 70 OPD concernant la

réduction et le refus des contributions:

" 1 Les cantons

réduisent ou refusent les paiements directs lorsque le requérant:

a. donne, intentionnellement ou

par négligence, des indications fausses;

b. entrave le bon déroulement des

contrôles;

c. omet

d'annoncer à temps les mesures qu'il entend appliquer;

d. ne respecte pas les

conditions et les charges de la présente ordonnance ni d'autres qui lui sont

imposées;

e. ne respecte pas les

dispositions applicables à l'agriculture de la législation sur la protection

des eaux, de l'environnement, de la nature et du paysage.

(…)

3.

En cas de violation

intentionnelle ou répétée des dispositions, les cantons peuvent refuser le

versement des contributions pendant cinq ans au maximum".

b) L'Ordonnance du Conseil

fédéral du 5 novembre 2003 instituant des mesures dans l'agriculture par suite

de la sécheresse en 2003 (Ordonnance sur la sécheresse; RS 914.12) contient une

disposition d’exception relative aux paiements directs pour animaux de rente

consommant des fourrages grossiers. L’art. 1er de ladite ordonnance

prévoit une dérogation au mode de calcul ordinaire en ce sens que les cantons

se fondent, pour le calcul des contributions 2004 et à la demande des

exploitants, sur le nombre de UGBFG de l'année 2003 pour lequel ont été versées

les contributions (et non sur le nombre de UGBFG de l’année 2004).

L'art. 2 de l'Ordonnance

sur la sécheresse est ainsi libellé:

"1 Le calcul au

sens de l'art. 1er s'applique aux exploitants qui gardent des animaux

de rente consommant des fourrages grossiers (UGBFG) si:

a. en raison de la sécheresse

survenue en 2003 et de la pénurie de fourrages grossiers qui en est résultée,

ils ont droit en 2004, par rapport à 2003, le nombre total déterminant d'UGBFG

de 10% ou plus, mais au moins de deux UGBFG;

b. en 2003 et 2004, ils ont géré

la même exploitation ou repris l'exploitation au sein de la famille après le

jour de référence de l'année 2003.

(…)

3.

En outre, le mode de

calcul ordinaire n'est pas modifié si en 2004, pour l'exploitant concerné, les

paiements directs:

a. font l'objet d'une réduction ou

d'un refus conformément aux art. 22 ou 23 OPD, ou

b. font l'objet d'une réduction de

plus de 3000 francs, conformément à l'art. 70 OPD".

L'art. 3 de l'Ordonnance sur la sécheresse précise

que, concernant les exploitants pour lesquels il est dérogé en 2004 au mode de

calcul ordinaire, il convient de déduire 10% (franchise), mais au maximum 2'000

fr., de la différence obtenue dans le montant des contributions calculé selon

le mode ordinaire et selon la disposition énoncée à l'art. 1er de

ladite ordonnance.

2.

a) En l'espèce, le recourant reconnaît que le formulaire B

concernant le relevé des animaux 2004 qu’il a signé le 4 mai 2004 contient de

fausses indications au sujet du nombre de génisses de plus de deux ans et de

génisses d'un an à deux ans. Le recourant ne conteste pas - du moins pas de

manière claire – le principe même de la réduction des paiements directs fondée sur

l'art. 70 al. 1 lettre a OPD, ni le calcul du montant de la réduction effectué

sur la base de la Directive de la Conférence des directeurs cantonaux de

l'agriculture du 27 janvier 2005 concernant la réduction des paiements

directs. Dans ces conditions, c'est à juste titre que le Service de l'agriculture

a réduit les paiements directs octroyés au recourant pour l'année 2004 en

raison des fausses déclarations, qui portaient sur des éléments déterminants

pour le calcul des paiements directs.

b) Le recourant s'en prend en revanche au refus de

l’avoir mis au bénéfice de l'Ordonnance sur la sécheresse. Se référant au texte

littéral de l'art. 2 al. 3 de l'Ordonnance sur la sécheresse, il prétend qu’il n'était

possible de lui refuser l'application de ladite ordonnance que si les autres

paiements directs - et non ceux pour la détention d'animaux - devaient être

réduits ou refusés; selon lui, seule cette interprétation serait compatible

avec le texte légal. En outre, l'Ordonnance sur la sécheresse ne permettrait de

refuser la dérogation qu'elle prévoit que si les paiements directs dus à

l'exploitant sont effectivement réduits et non s'ils auraient pu ou dû l'être. Il

ajoute que « l'utilisation de l'indicatif a pour conséquence qu'à

réception d'une demande de contributions extraordinaires fondées sur l'Ordonnance,

le Service de l'agriculture ne pouvait absolument pas prendre en compte

le formulaire B, calculer les conséquences que son application aurait,

estimer, en cas d'inexactitude, le montant de la réduction hypothétique

des paiements directs puis en déduire que les paiements directs sont

réduits, ce qui devrait exclure l'application de l'Ordonnance. »

Le tribunal de céans a de la peine à saisir cette

argumentation qui est pour le moins alambiquée.

Quoi qu'il en soit, la loi s'interprète en premier

lieu selon sa lettre. Selon la jurisprudence, il n'y a lieu de déroger au sens

littéral d'un texte clair par voie d'interprétation que lorsque des raisons

objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable

de la disposition en cause. De tels motifs peuvent découler des travaux

préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que de la

systématique de la loi. Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs

interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de rechercher quelle

est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à

considérer, soit notamment les travaux préparatoires, des buts de la règle, de

son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose ou encore de sa

relation avec d'autres dispositions légales (ATF 131 II 217, consid. 2.3, 361

consid. 4.2, 562 consid, 4.5 et les arrêts cités).

c) Il ressort du texte clair de l'art. 2 al. 3 let.

b de l'Ordonnance sur la sécheresse que la dérogation au mode de calcul

ordinaire relative aux paiements directs pour animaux de rente consommant des

fourrages grossiers n'est pas possible lorsque les paiements directs (quel que

soit le type de paiements directs) ont fait l'objet d'une réduction de plus de

3'000 fr. conformément à l'art. 70 OPD. Force est de constater qu'en l'espèce le

recourant s'est vu réduire les paiements directs pour 2004 de 24'390 fr. 45,

parce qu’il avait donné, intentionnellement ou par négligence, des indications

fausses au sujet du nombre de génisses de plus de deux ans. Contrairement à

l’avis du recourant, il n'y a pas lieu de distinguer selon que la réduction

porte sur les contributions pour la garde d'animaux ou sur d'autres

contributions telles que prévues à l'art. 1er de l'OPD. En tout cas,

l’art. 2 al. 3 lettre b de l’Ordonnance sur la sécheresse ne fait pas de

distinction entre les différentes sortes de paiements directs et il n’y a aucun

motif sérieux de s’écarter d’une interprétation littérale de cette disposition.

Et contrairement à ce que laisse entendre le recourant, il ne s'agit pas ici d'un

hypothétique calcul en vue d'une réduction potentielle, mais bel et bien d'une

réduction – effective - des paiements directs pour 2004 pour avoir donné des

indications fausses. Comme le relève à juste titre l'Office fédéral de

l'agriculture dans son avis du 19 octobre 2005, la simple possibilité de

déposer une requête séparée portant sur l'application des dispositions

d'exception selon l'Ordonnance sur la sécheresse ne dispensait pas l'exploitant

de remplir le formulaire B conformément à la vérité. En l'absence de données

correctes, il serait impossible de constater par exemple, si l'effectif de

bétail a réellement baissé de 10% ou plus ou au moins de 2 UGBFG, donnant droit

à une dérogation due au mode de calcul ordinaire. De plus, l'Ordonnance sur la

sécheresse ne prévoit pas le versement de nouvelles contributions mais précise

que, dans les cas où les conditions sont remplies et pour le calcul des

paiements directs, on prend en considération le nombre des UGBFG de l'année 2003

au lieu de celui de 2004. Une telle formulation implique à l'évidence le

respect préalable des obligations des agriculteurs (par exemple celle de

remplir correctement le formulaire B "relevé des animaux") et un

calcul préalable des paiements direct 2004 avant dérogation. Une telle

interprétation est confirmée par l'art. 3 de l'Ordonnance sur la sécheresse qui

instaure une franchise sur la différence entre le calcul ordinaire et le calcul

extraordinaire, ce qui implique de procéder à un calcul ordinaire préalable.

En résumé, selon le décompte des paiements directs

2004, une réduction de 24'395 fr. 45 pour fausses déclarations au sens de

l'art. 70 OPD a été opérée. Les conditions posées par l'Ordonnance sur la

sécheresse ne sont donc pas remplies et c'est à juste titre que le Service de

l'agriculture a rejeté la demande du recourant tendant à bénéficier d'une

dérogation au mode de calcul ordinaire.

3.

Le recourant relève qu'il a dû remplir, le 10 mai 2004, une

requête séparée pour bénéficier du mode de calcul exceptionnel prévu par l'Ordonnance

sur la sécheresse. Il soutient que, dans la mesure où seul un formulaire séparé

était proposé aux exploitants agricoles, ceux-ci pouvaient exiger du Service de

l'agriculture de ne pas tenir compte des annonces faites dans le formulaire de

recensement ordinaire (formulaire B). Si, dans son formulaire B du 4 mai 2005,

il avait annoncé des chiffres inexacts, tel n'était pas le cas dans sa demande du

10.

mai 2004 qui était parfaitement correcte. Selon le recourant, le Service de

l'agriculture avait tous les éléments pour se rendre compte que le formulaire B

contenait une erreur. En constatant cette incohérence entre ces deux

déclarations, le Service de l'agriculture aurait dû soit solliciter des

éclaircissements de la part du recourant, soit retenir que la seconde

déclaration avait rectifié la première. Il reproche au Service de l'agriculture

d'avoir agi contrairement au principe de la bonne foi.

Encré à l'art. 9 Cst, et valant pour l'ensemble de

l'activité étatique, le principe de la bonne foi commande en particulier à

l'administration de s'abstenir de tout comportement propre à tromper

l'administré, si bien qu'elle ne saurait tirer aucun avantage des conséquences

d'une incorrection ou insuffisance de sa part (ATF 124 II 265 consid. 2a, p.

269/270).

En l'espèce, le Service de l'agriculture, qui n’a

commis aucune erreur, n'a manifestement pas violé le principe de la protection

de la bonne foi. Il incombait au recourant de remplir le formulaire B du 4 mai

2004.

de manière correcte. Il avait été dûment averti que les indications

fausses ou incomplètes pouvaient entraîner une réduction ou le refus des

paiements directs. Il n’appartenait pas aux autorités de collationner les deux

formulaires (celui du 4 mai et celui du 10 mai 2005) pour en déceler les

éventuelles contradictions et, le cas échéant, d’inviter le recourant à s’en

expliquer. Au contraire, le Service de l’agriculture pouvait partir de l’idée

que chaque formulaire contenait des renseignements exacts. Le recourant doit ainsi

supporter les conséquences financières de sa négligence.

4.

Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté et la

décision attaquée doit être maintenue. Succombant, le recourant doit prendre en

charge les frais judiciaires.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

Le recours est rejeté et la décision de la Cheffe du

Département de l'économie du 11 août 2005 est maintenue.

II.

Un émolument judiciaire de 1'000 (mille cinq cents) francs

est mis à la charge du recourant, montant compensé par l'avance de frais déjà effectuée.

III.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 28 août 2006

président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente

jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal

fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale

d'organisation judiciaire (RS 173.110).