FO.2005.0022

TA - FO.2005.0022 - 2006-10-03 - X.__________/Commission foncière rurale Section I, Département de l'économie Section juridique, COLLOMB, DELEVAUX, Service de l'agriculture

3 octobre 2006Français15 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

C.________, qui est maître boucher de formation, exerce

deux activités : l’exploitation tantôt en qualité de fermier, tantôt en

qualité de propriétaire, de différents domaines à F.________, ********, et ********,

ainsi que des vignes à ******** et ********. Il administre et il gère également

deux sociétés actives dans le commerce de produits carnés. Enfin, il est

également propriétaire d’un domaine agricole de 18 hectares à ********,

actuellement affermé à son frère D.________.

Par requête du 1er avril 1999, C.________ a demandé

l’autorisation d’acquérir de B.________, en sursis concordataire, les parcelles

1********, 2******** et 3******** du cadastre de la Commune de E.________ pour

le prix de 100'218.50 fr. Par décision du 9 avril 1999, notifiée le 22 avril

1999, la Commission foncière rurale, Section I, (ci-après : la commission

foncière), a refusé de délivrer l’autorisation requise, pour défaut de qualité

d’exploitant à titre personnel.

Par acte déposé à la poste le 20 avril 1999, X.________,

agriculteur à A.________, a adressé une requête à la commission foncière en vue

d’obtenir l’autorisation d’acquérir les parcelles précitées pour le prix de

89'494 fr. La commission foncière a délivré l’autorisation sollicitée par

décision du 23 avril 1999. D.________, frère de C.________, a également adressé

à la commission foncière par acte déposé à la poste le 21 avril 1999 une

requête en vue d’obtenir l’autorisation d’acquérir les parcelles 1******** et 3********

susmentionnées pour un prix d’acquisition de 79'430 fr. Cette requête a été

refusée par la commission foncière le 23 avril 1999, en raison du fait que

l’immeuble agricole en cause était situé en dehors du rayon d’exploitation de

l’entreprise de l’acquéreur. La commission foncière a également relevé qu’il

était hautement probable que la requête – identique à celle déposée le 1er

avril 1999 par C.________ et rejetée par décision notifiée le même jour que

celui du dépôt de la demande de D.________ – tendait en réalité à contourner la

loi dans la mesure où celle-ci autoriserait un transfert ultérieur des

parcelles audit frère, précédemment débouté pour défaut de qualité d’exploitant

à titre personnel. La commission foncière avait en effet constaté que C.________

avait eu connaissance du refus de cette dernière de lui accorder l’autorisation

requise lors d’un entretien téléphonique avec le secrétaire de la commission

foncière le 21 avril 1999. La requête adressée par D.________ ayant été déposée

à la poste ce même jour, la commission foncière en a déduit que ce dernier

entendait acquérir les parcelles en cause en lieu et place de son frère auquel il

pourrait les transférer ultérieurement. Le recours déposé contre cette décision

a été admis par le Tribunal administratif le 12 novembre 1999 pour défaut

d’instruction suffisante. D.________ a alors déposé une nouvelle requête

d’acquisition des parcelles 1********, 2******** et 3******** le 24 janvier

2000 pour un prix de 100'218.50 fr., qui a été admise par décision de la

commission foncière le 4 février 2000. Toutefois, les parcelles en cause sont

en définitive demeurées propriété de X.________.

Le Service de l’agriculture a informé la commission

foncière le 15 janvier 2004 que C.________ était considéré comme exploitant

personnel des parcelles 1******** et 3******** du cadastre de la Commune de E.________,

car il déclarait au fisc depuis 2001 la partie agricole de ces parcelles, X.________

n’ayant quant à lui pas déclaré ces surfaces. Le Service de l’agriculture a

encore ajouté que la manœuvre soupçonnée à l’époque dans le cadre du refus

d’autoriser D.________ à acquérir lesdites parcelles semblait s’être réalisée

mais cette fois avec X.________.

Sur mandat de la commission foncière confié à EstimaPro

Sàrl, l’expert Daniel Millioud a rendu son rapport le 31 août 2005. Il en

ressort en substance que X.________ n’a jamais exploité les parcelles 1********,

2******** et 3******** en cause. L’intéressé connaissait de longue date C.________,

leurs pères respectifs étant amis depuis fort longtemps. C’était ces conditions

qui auraient favorisé l’approche de C.________ au sujet de l’exploitation des

parcelles. L’expert mentionne notamment les éléments suivants :

« […]

Les prés-champs étaient occupés par des cultures fruitières

lors de l’achat. G.________ a un important domaine agricole, maraîcher et

arboricole (2 hectares). Toutefois, il n’était pas intéressé à conserver les

cultures fruitières des terrains de M. B.________, car elles étaient trop

éloignées de son exploitation pour pouvoir être normalement conduites et

régulièrement traitées. Comme il n’était pas équipé pour procéder à l’arrachage

d’une telle surface, il a demandé à M. C.________ de faire ce travail à sa

place, ce dernier disposant de tout le matériel nécessaire. En échange de ce

travail, G.________ lui a laissé la parcelle pour la première année (2000).

Cet état de fait a ensuite perduré, G.________ expliquant

cette situation principalement du fait qu’il exploite déjà un domaine important

(plus de 64 ha, relativement intensif) et que les deux intéressés sont en

relations professionnelles régulières : G.________ reprend un volume

important de fumier issu de l’exploitation de M. C.________ à F.________ et ce dernier

reprend des déchets de légumes de l’exploitation de G.________, pour les

affourager aux animaux de son domaine de ********.

Il n’y a pas de fermage en espèces versé ni de bail à ferme

selon M. X.________. M. C.________ n’a pas été interpellé par le soussigné au

sujet de l’éventuelle existence d’une relation de bail à ferme agricole.

[…] »

Il est également mentionné que les parcelles 1********

et 3******** figurent dans le plan directeur cantonal des carrières, ce qui

était déjà le cas en 1999. Pourtant, lors de l’acquisition des parcelles par X.________,

les terrains avaient été vendus comme terrains agricoles, sans tenir compte du

potentiel de graviers. Actuellement, une mise à l’enquête pour un permis

d’exploitation de la gravière était en cours et elle arrivait à échéance le 11

septembre 2006. L’exploitant pressenti pour la gravière était la société J.________,

dont C.________ était associé-gérant avec une part de 48'000 fr. sur un capital

nominal de 50'000 fr. entièrement libéré.

L’expert précise enfin que dans les limites de

l’instruction de ce dossier, il n’était pas possible de savoir si X.________

avait pensé les exploiter personnellement lorsqu’il en était devenu

propriétaire. Ce dernier s’était déclaré prêt à reprendre immédiatement ses

terrains si cette affaire devait devenir problématique. Il n’avait toutefois

pas encore approché C.________ pour obtenir son accord formel quant à une

restitution des terrains litigieux. L’expert ajoute encore que C.________ ne

pouvait ignorer la situation illégale de son exploitation de ces parcelles, au

vu des démarches infructueuses qu’il avait effectuées pour en acquérir la

propriété.

Par décision du 2 septembre 2005, la commission foncière a

révoqué sa décision du 23 avril 1999, selon laquelle elle avait autorisé X.________

à acquérir de B.________, en sursis concordataire, les parcelles 1********, 2********

et 3******** du cadastre de la Commune de E.________ pour le prix de 89'494 fr.

a) X.________ a recouru contre cette décision auprès du

Tribunal administratif le 24 octobre 2005 en concluant à son annulation. Il se

prévaut en substance des éléments suivants : au terme de la première année

d’exploitation, l’intéressé aurait discuté avec C.________ au sujet de ces

parcelles et il aurait constaté qu’il n’en avait pas un besoin immédiat pour

étendre son activité. Ils auraient alors convenu que les parcelles seraient

exploitées par C.________, en échange de livraisons de fumier sur d’autres

terrains. X.________ souhaiterait toutefois exploiter personnellement ces

parcelles, son domaine nécessitant d’être étendu, puisque son fils devrait le

rejoindre dans l’exploitation. L’intéressé invoque notamment la violation du

droit d’être entendu, ainsi que des principes de la bonne foi et de la

proportionnalité. Il soutient en outre que les conditions posées à la

révocation d’une autorisation ne seraient pas réalisées, car lors de l’octroi

de l’autorisation d’acquisition des parcelles en 1999, il aurait eu l’intention

de les exploiter personnellement. Il n’aurait donc pas trompé l’administration

par de fausses informations. Pour le surplus, un courrier de C.________ adressé

à X.________ le 28 septembre 2005 a été produit, selon lequel il désirait

maintenir les contrats de livraisons de fumier, mais qu’il l’invitait à

cultiver à nouveau les terrains en question pour éviter toute complication.

b) La commission foncière s’est déterminée sur le

recours le 14 novembre 2005 en concluant à son rejet. La Cheffe du Département

de l’économie et le Service de l’agriculture se sont remis à justice en commun le

22 novembre 2005. X.________ a encore déposé un mémoire complémentaire le 11

janvier 2006.

Considérants

1.

a) L'article 61 al. 1 de la loi fédérale du 4 octobre 1991

sur le droit foncier rural (ci-après : LDFR) pose le principe selon lequel

l'acquisition des entreprises ou immeubles agricoles est soumise à

autorisation. L'alinéa 2 précise que l'autorisation est accordée lorsqu'il

n'existe aucun motif de refus. Ceux-ci sont énumérés de manière exhaustive à

l'art. 63 LDFR qui prévoit notamment ce qui suit:

"L'acquisition d'une entreprise ou d'un

immeuble agricole est refusée lorsque:

a)l'acquéreur n'est pas exploitant à

titre personnel;

b)le prix convenu est surfait;

(...)"

b) La qualité d'exploitant à titre personnel est

définie à l'art. 9 LDFR dont la teneur est la suivante:

"1 Est exploitant à titre personnel quiconque

cultive lui-même les terres agricoles et, s’il s’agit d’une entreprise

agricole, dirige personnellement celle-ci.

2.

Est capable d'exploiter à titre personnel

quiconque a les aptitudes usuellement requises dans l'agriculture de notre pays

pour cultiver lui- même les terres agricoles et diriger personnellement une

entreprise agricole."

La LDFR a notamment pour but d'encourager la

propriété foncière rurale et en particulier de maintenir des entreprises

familiales comme fondement d’une population paysanne forte et d’une agriculture

productive, orientée vers une exploitation durable du sol ainsi que d’améliorer

les structures (art. 1 al. 1 let. a LDFR). La LDFR veut ensuite renforcer la

position de l’exploitant à titre personnel, y compris celle du fermier, en cas

d’acquisition d’entreprises et d’immeubles agricoles (art. 1 al. 1 let. b

LDFR). Elle cherche, dans cette mesure, à exclure du marché foncier tous ceux

qui cherchent à acquérir les entreprises et les immeubles agricoles principalement

à titre de placements de capitaux ou dans un but de spéculation (arrêt du

Tribunal fédéral du 2 novembre 2004 dans la cause 5A.20/2004 consid. 3.1 et

références citées).

2.

a) Selon l’art. 71 al. 1 LFDR, l’autorité compétente en

matière d’autorisation révoque sa décision lorsque l’acquéreur l’a obtenue en

fournissant de fausses indications. Les principes développés par le Tribunal

fédéral à propos de l’admissibilité de la révocation de décisions

administratives ne sont pas sans autre applicables lorsque les conditions en

sont, comme à l’art. 71 LDFR, expressément réglées par la loi. Dans de tels

cas, c’est bien davantage l’art. 71 LDFR, au titre de loi spéciale, qui prime

les principes généraux du droit administratif (Beat Stalder, in Le droit

foncier rural, Commentaire de la loi fédérale sur le droit foncier rural du 4

octobre 1991, ad art. 71, p. 673, Brugg, 1998 et références citées). Il importe

ainsi de déterminer si d’une part, l’acquéreur a effectivement donné de fausses

indications sur des faits juridiquement déterminants pour l’octroi de

l’autorisation (condition objective) et si, d’autre part, l’acquéreur

connaissait ou devait connaître l’inexactitude de ses indications mais qu’il

les fournit dans le dessein d’obtenir une autorisation qui lui serait sinon

refusée (condition subjective). L’autorisation ne peut toutefois pas être

révoquée lorsqu’après l’acquisition, les faits évoluent de manière différente

de celle que l’acquéreur et l’autorité compétente en matière d’autorisation pouvaient

supposer au moment de l’octroi de l’autorisation. Cela vaut de manière toute

particulière lorsque l’acquéreur cesse d’exploiter à titre personnel après

l’acquisition, pour des motifs non prémédités, de santé ou économiques par

exemple. Il en va bien sûr différemment lorsque l’acquéreur avait déjà

l’intention, lors de l’octroi de l’autorisation, de cesser l’exploitation

personnelle à bref délai ou même de ne jamais l’entreprendre et d’engager un

gérant par exemple. Dans ce cas, il y a captation de l’autorisation qui en

permet tout à fait sa révocation (Beat Stalder, op. cit., ad art. 71, p. 673-675,

Brugg, 1998).

b) En l’espèce, le tribunal constate que C.________ désirait

devenir propriétaire des parcelles litigieuses, puisqu’il a demandé

l’autorisation de les acquérir le 1er avril 1999, requête refusée

par décision de l’autorité intimée du 9 avril 1999 et notifiée le 22 avril 1999.

Or, le 21 avril 1999, c’est le frère de C.________, D.________, qui déposait

une requête en vue d’obtenir l’autorisation d’acquérir ces parcelles. Selon la

décision de refus notifiée à D.________, son frère aurait été renseigné sur le

sort de sa propre requête par entretien téléphonique du 21 avril 1999. Il

apparaît ainsi probable, comme il l’avait été soupçonné à l’époque des faits,

que la requête déposée par D.________ avait pour but de transférer ultérieurement

les parcelles à son frère ; cette question peut cependant rester ouverte. En

effet, le recourant a posté sa requête le 20 avril 1999, soit avant que C.________

ne soit fixé sur le sort de sa propre demande. En outre, il ressort du dossier

que D.________, malgré le fait qu’il ait obtenu en définitive l’autorisation

d’acquérir les parcelles en cause par décision de l’autorité intimée du 4

février 2000, ne les a finalement pas acquises. On peut dès lors se demander si

ce défaut d’acquisition n’est pas lié au fait que C.________ exploitait déjà les

terrains en question. Enfin, C.________ n’a déclaré au fisc les surfaces

agricoles des parcelles en cause dans son exploitation que depuis 2001, ce qui

semble peu compatible avec une volonté de tromper l’autorité lors du dépôt de

la requête en avril 1999. Les éléments ne sont pas suffisants pour établir

ainsi, en l’état du dossier, que le recourant a obtenu l’autorisation

litigieuse en fournissant de fausses indications au sens de l’art. 71 al. 1

LDFR. En effet, lors de la délivrance de l’autorisation, il est hautement

vraisemblable que le recourant entendait exploiter personnellement les

parcelles en cause et ce n’est qu’ultérieurement, après l’acquisition, que le

recourant a décidé de confier l’exploitation de ces parcelles à C.________. Il

n’y a ainsi pas motif à révocation. D’une part, le recourant n’a pas trompé

l’autorité sur les conditions objectives d’acquisition et d’autre part, il n’a

pas menti sciemment sur sa volonté d’exploiter personnellement dans le but

d’obtenir l’autorisation. Par ailleurs, il faut souligner que la révocation est

une décision susceptible d’avoir des conséquences importantes puisqu’elle porte

atteinte à l’intérêt à la sécurité des relations juridiques. Le tribunal

constate ainsi qu’il aurait été préférable de la part de l’autorité intimée de suivre

les recommandations proposées par l’expert Millioud, soit d’impartir un délai

au recourant pour régulariser la situation et le menacer de révocation en cas

de non respect de cette exigence. Cette manière de procéder est en effet

conforme au principe de la proportionnalité. Au vu de l’issue de la procédure,

il n’est pas nécessaire d’examiner les autres griefs soulevés dans le recours.

3.

Il résulte ainsi des considérants qui précèdent que le

recours doit être admis et la décision attaquée annulée. Au vu de ce résultat,

les frais seront laissés à la charge de l’Etat. Pour le surplus, une indemnité

arrêtée à 1’000 fr. sera allouée au recourant à titre de dépens (art. 55 al. 1

LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

Le recours est admis.

II.

La décision de la Commission foncière rurale, Section I,

du 2 septembre 2005, est annulée.

III.

Il n’est pas perçu de frais de justice.

IV.

Une indemnité arrêtée à 1’000 (mille) francs est allouée

au recourant à titre de dépens.

Lausanne, le 3 octobre 2006

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’au Département de justice et police (art. 88

al. 2 LDFR).

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente

jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal

fédéral (art. 89 LDFR). Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la

loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).

TA - FO.2005.0022 - 2006-10-03 - X.__________/Commission foncière rurale Section I, Département de l'économie Section juridique, COLLOMB, DELEVAUX, Service de l'agriculture

Composition

Objet

Faits

Considérants

1.

2.

2.

3.

Dispositif