FO.2005.0023

TA - FO.2005.0023 - 2006-04-20 - MINDER/Département de l'économie Section juridique, Service de l'agriculture

20 avril 2006Français18 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

En date du 30 août 2002, Fritz Minder, qui exploite un

domaine agricole à Avenches, a rempli le formulaire d’inscription pour les

paiements directs 2003 relatif aux programmes « systèmes de stabulation

respectueux des animaux » (programme SST) et « contributions pour les

sorties régulières en plein air » (programme SRPA). Ce formulaire

mentionne différentes catégories d'animaux et il appartient à l'exploitant d'indiquer

les catégories pour lesquelles il s'inscrit. A cette occasion, Fritz Minder a inscrit

les catégorie « Génisses d'un an et plus » (code 1102), « Taureaux

d’un an et plus » (code 1103), « Jeune bétail d'élevage, de 4 à 12

mois, femelles » (code 1104), « Jeune bétail d'élevage, de 4 à 12

mois, mâles » (code 1105), « Vaches mères et nourrices avec les veaux

de moins d'un an et vaches à l'engrais » (code 1201). Il n' a en revanche

pas inscrit la catégorie « génisses, taureaux et bœufs de plus de quatre

mois » (code 1301). En 2003, Fritz Minder détenait huit bêtes de la

catégorie 1301, ce qui a été constaté dans le document « relevé des

animaux 2003 », suite à une correction apportée par le Service de

l’agriculture (ci après: Sagr), ceci avec l’accord de l’exploitant.

Un contrôle des programmes SST et SRPA de l'exploitation

de Fritz Minder a été effectué le 22 janvier 2003. A cette occasion, les

catégories 1102, 1103, 1104, 1105 et 1201 ont été contrôlées et validées (cf.

Protocole de constat du contrôle SST et SRPA- campagne 2002-2003).

Lorsqu’il a rempli le formulaire pour les paiements

directs 2004 relatif aux programmes SST et SRPA le 29 août 2003, Fritz Minder a

inscrit les catégories « vaches mères et nourrices avec les veaux de moins

d’un an » (code 1201) et « génisses d’un an et plus » (code

1102). Il a en revanche à nouveau omis d’inscrire la catégorie 1301 (génisses,

taureaux et bœufs de plus de quatre mois), alors qu’il détenait toujours du

bétail de cette catégorie. Ce bétail figure dans le document « relevé des

animaux 2004 », ceci après une nouvelle correction apportée par le Sagr.

Par décision du 2 décembre 2004, le Sagr a versé à Fritz

Minder des paiements directs pour l'année 2004 à hauteur de 81'913 fr. 75, dont

27'954 fr. de contributions pour la garde d’animaux consommant des fourrages

grossiers, 1'557 fr. 90 de contributions pour les systèmes de stabulation

respectueux des animaux (SST) et 3'115 fr. 80 de contributions pour les sorties

régulières en plein air (SRPA).

Le 15 décembre 2004, Fritz Minder a adressé au Sagr le

courrier suivant :

« Le décompte final des paiements directs pour l’année

2004 m’est bien parvenu et je vous en remercie.

Après vérification de celui-ci, j’ai constaté une erreur à la

position n° 2 « garde d’animaux consommant des fourrages grossiers

UGB ». Lors du remplissage du questionnaire en août 2004, j’ai omis de

mettre une croix dans la case « engraissement de gros bétail génisses,

taureaux et bœufs de plus de quatre mois ». Ma langue maternelle n’étant

pas le français, je n’ai pas bien interprété correctement la phrase et cette

erreur me coûte à présent quelques milliers de francs.

Suite à nos différents conversations téléphoniques du 10 ct

et 13 ct, je vous prie de faire un rectificatif pour cette erreur et de

mentionner sous la rubrique 1301 un OUI. D’après les données BDTA, je peux vous

prouver que j’engraisse du bétail de plus de quatre mois.

Je vous prie d’ores et déjà de mentionner pour l’année 2005

un OUI pour la rubrique 1301 ».

Le du 20 décembre 2004, la Cheffe du Département de

l’économie a accusé réception de la lettre de Fritz Minder du 14 décembre 2004

en l'informant que cette lettre avait été transmise au Sagr afin que celui-ci

rende cas échéant une nouvelle décision. Il était précisé, qu’en cas de confirmation

de la première décision ou de nouvelle décision également contestée, une

procédure de recours serait engagée.

Le 15 janvier 2005, le Sagr a transmis au secrétariat

général du Département de l'économie les déterminations suivantes :

« En date du 15 décembre 2004, M. Minder a recouru

contre la décision du Sagr du 2 décembre 2004 concernant les paiements directs.

Le motif invoqué est le non paiement des contributions en faveur des sorties

régulières en plein air (SRPA) et du système de stabulation respectueux des

animaux (SST) pour la catégorie « engraissement de gros bétail ».

L’exploitant prétend à des contributions pour l’entier de son

troupeau (63.46 UGB bovins) alors que sur le formulaire d’inscription pour

l’année 2004, seules les génisses d’élevage de plus d’un an et les vaches mères

et nourrices avec leurs veaux étaient inscrites en SRPA et SST. Nous avons

ainsi payé un montant total de 4'673 fr. 70 (SRPA : 17.31 UGB à Fr.

180.-- ; SST : 17.31 UGB é Fr. 90.--) représentant l’intégralité des

contributions pour les catégories de bétail inscrites.

L’effectif des animaux destinés à l’engraissement de plus de

quatre mois, soit 46,15 UGB, n’ayant pas été inscrit ni contrôlé dans les

programmes SRPA et SST pour l‘exercice 2004, celui-ci ne peut pas être pris en

compte. En conséquence le Service de l’agriculture ne peut que maintenir sa

décision du 2 décembre 2004 et conclut au rejet du recours ».

Un contrôle des programmes SST et SRPA de l'exploitation

de Fritz Minder a été effectué le 19 janvier 2005. A cette occasion, les

catégories 1102, 1201 et 1301 ont été contrôlées et validées. Le protocole de

constat du contrôle mentionne que Fritz Minder dispose d’un effectif de 70 animaux

des catégories 1201 et 1301.

En date du 7 avril 2005, Fritz Minder a adressé à la Cheffe

du Département de l'économie un courrier dans lequel il déclarait former un

recours contre la décision rendue le 15 janvier 2005 par le Sagr. Ce courrier

mentionnait notamment ce qui suit :

« Je ne peux pas accepter la décision rendue par le

Service de l’agriculture. Dans mon courrier du 15 décembre 2004, j’ai admis mon

erreur en omettant de mettre une croix dans la case « engraissement de

gros bétail génisses, taureaux et bœufs de plus de quatre mois » et

également donner une explication.

Le bétail de plus de quatre mois qu j’ai engraissé en 2004

a été inscrit auprès de la Banque de données sur le trafic des animaux. Pour

confirmation, je vous transmets en annexe l’extrait BDTA du 01.01. au

31.12.2004. L’affirmation du Service de l’agriculture comme quoi l’effectif des

animaux destinés à l’engraissement de plus de quatre mois n’a pas été inscrit

et contrôlé n’est donc pas correcte. ».

J. Par décision

du 28 octobre 2005, la Cheffe du Département de l’économie a rejeté le recours

formé le 15 décembre 2004 par Fritz Minder contre la décision du Sagr du 2

décembre 2004 relative aux paiements directs 2004.

Fritz Minder s’est pourvu contre cette décision

auprès du Tribunal administratif le 23 novembre 2005 en concluant à son

annulation et au renvoi de la cause devant le Sagr pour nouvelle instruction et

décision. Le Département de l’économie et le Sagr ont déposé une réponse

commune le 19 décembre 2005 dans laquelle ils concluent au rejet du recours. Le

recourant et le Département de l’économie ont déposé des observations

complémentaires les 16 février et 6 mars 2006.

Considérants

1.

Aux termes de l’art. 70 de la loi fédérale du 29 avril

1998.

sur l’agriculture (LAgr), la Confédération octroie aux exploitants

d’entreprises paysannes cultivant le sol des paiements directs généraux, des

contributions écologiques et des contributions éthologiques, à condition qu’ils

fournissent les prestations écologiques requises. Selon l’art. 1er de l’Ordonnance

du Conseil fédéral du 7 décembre 1998 sur les paiements directs (OPD), les

paiements directs comprennent les paiements directs généraux, les contributions

écologiques et les contribution éthologiques. Par contributions éthologiques,

on entend les contributions pour les systèmes de stabulation particulièrement

respectueux des animaux (art. 1 al. 4 let. a OPD) et les contributions pour les

sorties régulières en plein air (art. 1 al. 4 let. b OPD). L'art. 1er

de l'ordonnances du DFE sur les systèmes de stabulation particulièrement

respectueux des animaux (ordonnance SST) et de l'ordonnances du DFE sur les

sorties régulières en plein air d’animaux de rang (ordonnance SRPA) mentionne

les catégories d’animaux qui peuvent bénéficier de contributions. Parmi celles-ci

figure la catégorie des génisses, taureaux et bœufs destinés à l’engraissement,

de plus de quatre mois (art. 1er al. 1 let. a ch. 8 de l’ordonnance

SST et de l’ordonnance SRPA).

Selon l’art. 16 al. 1 OPD, l’exploitant qui demande

l’octroi de paiements directs doit fournir à l’autorité cantonale la preuve

qu’il exploite l’ensemble de son exploitation conformément aux exigences des

prestations écologiques requises ou à d’autres règles reconnues par l’office.

Selon l’art. 63 OPD, les paiements directs ne sont octroyés que sur demande

écrite. Celle-ci doit être adressée à l’autorité désignée par le canton de

domicile. Selon l’art. 65 al. 1 OPD, la demande doit être adressée à l’autorité

compétente entre le 15 avril et le 15 mai. L’inscription aux programmes de la

culture extensive, de la culture biologique, de la garde d’animaux de rang

particulièrement respectueuse de l’espèce et des prestations écologiques

requises doit être remise avant le 31 août de l’année précédant l’année de

contributions (art. 65 al. 3 OPD). Les contrôles sont régis par l’art. 66 OPD.

L’art. 66 al. 4 OPD a la teneur suivante :

Les cantons font le nécessaire pour que :

a) chacune des mesures citées dans la présente ordonnance

ainsi que les prestations écologiques requises visées au chapitre 3 soient

contrôlées durant l’année de contributions dans :

1) toutes les exploitations qui demandent des contributions

pour la première fois,

2) toutes les exploitations dans lesquelles des manquements

ont été constatés lors de contrôles effectués l’année précédente, et dans

3) au moins 30% des autres exploitations choisies au

hasard ;

Selon les explications fournies par l'autorité

intimée, lorsque les exploitants inscrivent les diverses catégories de leur

bétail aux programmes SST et SRPA en août précédant l'année de contributions,

le Sagr enregistre ces informations sur une base de données informatique. L'Office

Eco'prest, responsable des contrôles, reprend ces données et prépare les

documents qui sont remis au contrôleur. Par la suite, l'exploitant remplit le

document « Relevé des animaux » correspondant à l'année de versement

des contributions, qui mentionne le nombre d'animaux à une date de référence

(fixée au début du mois de mai par l'Office fédéral de l'agriculture en

application de l'art. 5 al. 1 de l'Ordonnance du conseil fédéral du 7 décembre

1998.

sur les données agricoles). Le Sagr se fonde sur ce document pour

déterminer le montant des paiements directs (art. 67 OPD)

2.

Dans le cas d’espèce, sont litigieuses les contributions

SST et SRPA pour l’année 2004 concernant les génisses, taureaux et bœufs

destinés à l’engraissement, de plus de quatre mois (ci-après : le bétail

de la catégorie 1301).

a) aa) S'agissant du bétail de la

catégorie 1301, le recourant ne conteste pas n’avoir pas respecté la procédure

prévue à l’art. 65 al. 3 OPD, qui implique que l’inscription aux programmes SRT

et SRPA soit remise à l’autorité compétente avant le 31 août de l’année précédant

l’année de contributions. Il ne conteste également pas n’avoir pas été contrôlé

en 2004 en ce qui concerne le respect des exigences fixées dans les ordonnances

SST et SRPA. Il soutient toutefois qu’il existe un faisceau d’indices

suffisant démontrant que, matériellement, il remplissait les exigences pour

l’octroi en 2004 des contributions en faveur du bétail de la catégorie 1301. Il

se réfère à cet égard au protocole de constat du contrôle SST et SRPA établi le

22.

janvier 2003 dont il ressort qu’il avait à ce moment-là des génisses et des

taureaux d’un an et plus ainsi que du jeune bétail d’élevage de quatre à douze

mois et qu’il respectait les exigences pour ces différentes catégories. Il se

réfère également, et surtout, au protocole de constat du contrôle SST et SRPA établi

le 19 janvier 2005 dont il ressort qu’il avait à ce moment-là du bétail de la

catégorie 1301 et qu’il respectait les exigences des programmes SST et SRPA. Le

recourant relève également que le Sagr a toujours su qu’il possédait des

animaux de cette catégorie puisqu'il a corrigé lui-même les formulaires

« relevé des animaux » pour les années 2003 et 2004 en inscrivant les

animaux de cette catégorie. Il relève enfin que le nombre d'animaux de la

catégorie 1301 qu'il engraissait en 2004 ressort des données de la banque de

données sur le trafic des animaux (données BDTA).

bb) Le Département et le Sagr s’en tiennent pour

leur part au constat selon lequel le bétail de la catégorie 1301 n’a été

contrôlé ni en 2003 ni en 2004 puisqu’il n’avait pas été inscrit dans les

formulaire d’inscription des programmes SST et SRPA établis en août 2002 et

août 2003. Ils relèvent ainsi que le bétail de cette catégorie ne figurait pas

sur les documents remis à la personne chargée de contrôler l'exploitation.

Implicitement, l’autorité intimée conteste ainsi que les contrôles effectués en

2003.

et 2005 puissent pallier l’absence de contrôles effectués durant l’année

déterminante. L’autorité intimée ne se prononce en revanche pas véritablement

sur l’argument du recourant selon lequel, nonobstant l’absence formelle

d’inscription et de contrôle, l’existence du bétail de la catégorie 1301 et le

respect des exigences du programme SST et SRPA peuvent être démontrés par

d’autres moyens.

b) Il convient d'examiner si, en s'en tenant au respect

strict des exigences formelles de la procédure d'annonce et de contrôle prévue

par l'OPD, l’autorité intimée a fait preuve de formalisme excessif.

aa) Le principe de la prohibition du formalisme

excessif est déduit de l’art. 29 Cst. Il y a formalisme excessif lorsqu’une

règle de procédure impose un comportement aux conséquences graves sans

justification raisonnable ou lorsqu’une règle de forme de peu d’importance est

violée et que cette violation entraîne une sanction grave et disproportionnée,

telle par exemple une décision d’irrecevabilité (Pierre Moor, droit

administratif, vol. II p. 231 et réf.). Pour qu’une sanction telle que l’irrecevabilité

puisse être prononcée, la règle violée doit se justifier par un intérêt digne

de protection et ne pas compliquer inutilement l’application du droit au fond.

Ces deux conditions, qui reviennent pratiquement au même, renvoient à la double

fonction de la procédure : organiser le déroulement ordonné de la

procédure, notamment du point de vue de la sécurité du droit et de l’égalité

entre parties, et assurer l’application régulière du droit matériel (Pierre

Moor, ibidem). En principe, les principes de la légalité et de l’égalité

de traitement devraient interdire de privilégier les administrés négligents

(Blaise Knapp, précis de droit administratif, 4ème éd., p. 136 no.

642). L’application des règles de procédure devra toutefois respecter le

principe de la proportionnalité. Lorsqu’une autorité s’aperçoit ou doit

s’apercevoir, en raison de son caractère manifeste, qu’une erreur de procédure

a été commise par l’administré, elle doit, conformément au principe de la bonne

foi, lui donner un court délai pour qu’il rectifie son erreur (Blaise Knapp,

op. cit. no. 643 ; ATF 111 IA 175).

bb) Dès lors qu’on se trouve dans le cadre d’une

procédure tendant au versement de prestations à un administré (par opposition

par exemple à une procédure dans laquelle l’administré est entraîné contre son

gré et où un droit constitutionnel est en jeu tel que la liberté personnelle,

cf. Pierre Moor, op. cit. p. 223), l’administration peut, d’une part, prévoir

une procédure relativement formelle et, d’autre part, exiger de l’administré

qu’il s’y conforme strictement. En l’occurrence, on constate que le versement

des paiements directs porte sur des montants importants, ce qui implique que

des contrôles adéquats soient effectués auprès des exploitants. On peut ainsi

comprendre que l’autorité se montre ferme s’agissant du respect des exigences

formelles pour l‘inscription aux différents programmes permettant le versement

de paiements directs, le respect de ces exigences étant notamment nécessaire

pour que les procédures de contrôle puissent être mises en œuvre correctement.

Le respect des exigences procédurales figurant à l’art. 65 et 66 OPD se

justifie ainsi par un intérêt digne de protection. En l’occurrence, on l’a vu,

le recourant s’est montré particulièrement négligeant à cet égard, puisque,

s’agissant du bétail de la catégorie 1301, il n’a procédé aux inscriptions

requises ni en 2002 (contributions 2003) ni en 2003 (contributions 2004). On

relève au surplus qu’on se trouve en présence d’une omission pure et simple

d’inscrire le bétail de la catégorie concernée et non pas d’un simple

dépassement du délai d’inscription.

cc) Vu ce qui précède, on ne saurait faire grief à

l’autorité intimée d’avoir, en ce qui concerne le bétail de la catégorie 1301,

refusé d’entrer en matière s’agissant des contributions SST et SRPA pour

l’année 2004. Certes, le recourant fournit des éléments qui tendent à démontrer

qu'il devrait être possible d’établir a posteriori les données pertinentes pour

le versement des contributions litigieuses. Cette manière de procéder, qui alourdit

considérablement le travail administratif, ne saurait toutefois entrer en

considération s’agissant d’une procédure tendant au versement de prestations

telles que les paiements directs prévus par l'OPD. Comme on l’a vu ci-dessus,

on peut en effet attendre de l’administré qui prétend au versement de prestations

de cette importance qu’il se conforme à la procédure mise en place afin de

permettre notamment la mise en œuvre des contrôles.

3.

convient encore d’examiner si l’erreur commise par le recourant dans le

formulaire d’inscription rempli en août 2003 aurait dû être corrigée d’office

par le Sagr, ce qui aurait permis de procéder aux contrôles nécessaires en

2004.

On relève

qu’une correction de ce type est intervenue en 2003 et en 2004 dans les

formulaires « relevé des animaux », sur la base desquels les

paiements directs sont effectués. A cet égard, l’autorité intimée explique de

manière convaincante (cf. observations complémentaires du 6 mars 2006 de la

cheffe du Département de l’économie) que les procédures d’inscription aux

programmes et d’annonce (soit le relevé du bétail retourné en mai de chaque

année qui est pris en compte pour fixer le montant des paiements directs) sont

relativement indépendantes l'une de l'autre, l’office chargé des contrôles se

fondant uniquement sur les catégories inscrites par les exploitants au mois

d'août de l'année précédente pour effectuer les contrôles au début de l'année

suivante. Ceci confirme qu’il appartient aux exploitants qui requièrent le

versement de paiements directs de remplir correctement les formulaires

d’inscription et le recourant ne saurait tirer argument du fait que des

corrections aient pu être apportées ultérieurement par le Sagr au moment du

calcul des paiements directs. On ne saurait ainsi exiger du Sagr qu’il corrige

d’office les formulaires d'inscription remplis de manière inexacte ou

incomplète.

4.

Il résulte des considérants qui précèdent

que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Vu le sort

du recours, les frais de la procédure sont mis à la charge du recourant et il

n’y a pas lieu de lui allouer les dépens requis.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

Le recours est rejeté.

II.

La décision du Département de l’économie du 28 octobre

2005 est confirmée.

III.

Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la

charge de Fritz Minder.

IV.

Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 20 avril 2006

président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint

Le présent

arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un

recours de droit administratif à la commission de recours du Département

fédéral de l'économie publique, 3202 Frauenkappelen (art. 166 al. 2 LAgr).

TA - FO.2005.0023 - 2006-04-20 - MINDER/Département de l'économie Section juridique, Service de l'agriculture

Composition

Objet

Faits

Considérants

1.

1998.

1998.

2.

22.

2003.

3.

2004.

4.

Dispositif