FO.2006.0014

TA - FO.2006.0014 - 2007-11-30 - RATHGEB/Commission foncière rurale Section I, Bellefleur SA, Département de l'économie

30 novembre 2007Français20 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

Les parcelles n° 46 et n° 235 de la Commune de

Chavannes-de-Bogis sont sises en zone dite intermédiaire au sens l’art. 46 du

règlement communal sur le plan d’extension et la police des constructions (RC),

dont la teneur est la suivante : « Les zones intermédiaires

s’étendent aux terrains dont l’affectation sera définie ultérieurement. Dans

cette zone, il sera possible de construire dès que des plans d’affectation ou

des plans de quartier auront été établis et approuvés, dans les limites de l’art.

51 LATC».

La société Bellefleur SA, non exploitante agricole, s’est

portée acquéreur de ces deux parcelles. Par publication dans la Feuille des

avis officiels (FAO) du 18 juillet 2006, le notaire Pierre-André Visinand, mandataire

des propriétaires des deux fonds, a effectué un « Appel d’offres

destiné exclusivement à des exploitants agricoles à titre personnel » libellé

comme suit :

« Les parcelles 46 et

235 de Chavannes-de-Bogis, au lieu dit « La Tire », d’une surface

respective de 32'977 m2 et 7'701 m2, toutes deux cadastrées en

« place-jardin », ont trouvé un acquéreur qui n’est pas exploitant

agricole pour un montant de fr. 10'000'000.-. La présente publication a lieu

dans le cadre de l’art. 64 al. 1er lettre f LDFR. Tout exploitant agricole à

titre personnel au sens de l’art. 9 LDFR peut présenter, dans le délai imparti

de quinze jours dès la présente publication, une offre égale ou supérieure au

prix de fr. 10'000'000.-. Dans le même délai, tout candidat devra justifier,

par l’indication de son numéro d’exploitation ou la production de tout autre

élément probant, de sa qualité d’exploitant agricole à titre personnel, sous

peine de rejet de son offre (…) ».

Par acte du 24 juillet 2006, Werner Rathgeb s’est

annoncé auprès du notaire précité « comme candidat d’acquéreur de ces

deux parcelles aux conditions du droit foncier rural ». Par lettre du

26 juillet 206, il s’est adressé au même notaire en ces termes : « je

maintiens mon droit d’acheter d’après le tarif selon le droit foncier rural ».

Par lettre du 4 août suivant, il a maintenu son intention d’acquérir les deux

parcelles « sur la base de la LDFR ».

Par demande formulée le 12 septembre 2006, le notaire

Visinand a requis de la Commission foncière rurale section I (ci-après :

la commission) qu’elle autorise la vente des deux parcelles, requête à laquelle

la commission a fait droit par décision du 29 septembre 2006.

Par acte de son mandataire du 1er

novembre 2006, Werner Rathgeb a recouru devant le Tribunal administratif contre

cette décision et conclu à son annulation. Il fit en résumé valoir que les deux

parcelles, à qualifier d’immeubles agricoles dès lors qu’elles sont appropriées

à un usage agricole, ne pouvaient être cédées à un acquéreur qui ne soit pas

exploitant à titre personnel, de surcroît à un prix manifestement surfait. Faisant

valoir sa qualité d’exploitant agricole, il a manifesté à nouveau l’intention

de se porter acquéreur des deux fonds au prix du terrain agricole dans la

région, dont la valeur était selon lui de cinq francs le mètre carré tout au

plus, produisant sur ce point une estimation effectuée par la société EstimaPro

sàrl (Prometerre) le 30 octobre 2006.

L’autorité intimée a conclu au rejet du pourvoi par

réponse du 13 novembre 2006. Mettant en cause la qualité d’exploitant à titre

personnel du recourant, elle fit valoir que l’offre de ce dernier devait de

toute manière être écartée dans la mesure où elle n’avait pas été faite au prix

fixé de dix millions de francs. Elle a précisé que ce prix ne pouvait être

celui du terrain agricole dès lors que les parcelles en question se trouvaient

en zone intermédiaire à l’intérieur de laquelle, de pratique constante dans le

canton, les immeubles échappent à la fixation d’un prix licite faute de

comparaison possible avec des terrains de même nature dans la même région.

Par acte de son mandataire du 29 novembre 2006,

Bellefleur SA a également conclu au rejet du recours. Déniant au recourant la

qualité pour agir dès lors qu’il ne serait plus exploitant à titre personnel,

elle fit en résumé valoir que la vente devait être autorisée faute d’offre concurrente

égale ou supérieure au prix de vente annoncé, le montant élevé de ce dernier (soit

245 fr./m2) se justifiant par le fait qu’il ne s’agissait plus à proprement

parler d’une zone vouée à l’agriculture, mais d’une zone intermédiaire d’ores

et déjà réservée à la construction. Pour les mêmes motifs, la Cheffe du Département

de l’économie a conclu au rejet du recours dans ses déterminations produites le

1er décembre 2006.

Le recourant a confirmé ses conclusions par réplique

du 27 décembre 2006, Bellefleur SA les siennes par duplique du 16 janvier 2007.

Le Tribunal a statué sans audience. Auparavant, la

question de savoir s'il est possible de s'abstenir de fixer un prix licite en

cas de vente à un non exploitant d'une parcelle sise en zone intermédiaire a

été soumise aux juges de la chambre foncière et agricole conformément à l'art.

21 du règlement organique du Tribunal administratif (ROTA; RSV 173.36.1).

Considérants

1.

La loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier

rural (LDFR ; RS 211.412.11) a pour but d’encourager la propriété foncière

rurale, de renforcer la position de l’exploitant à titre personnel en cas

d’acquisition d’entreprises et d’immeubles agricoles et de lutter contre les

prix surfaits des terrains agricoles (art. 1 al. 1er LDFR). A cet

effet, elle contient notamment des dispositions sur l’acquisition des terrains

appropriés à un usage agricole ou horticole en soumettant la transaction au

régime de l’autorisation (art. 61 al. 1er LDFR), celle-ci n’étant

accordée que si les motifs de refus prévus par la loi ne sont pas réalisés (art.

62.

LDFR). A teneur de l'art. 63 al. 1 LDFR, l'acquisition d'une entreprise ou

d'un immeuble agricole est refusée lorsque l'acquéreur n'est pas exploitant à

titre personnel (let. a), ou lorsque le prix convenu est surfait (let. b).

L'art. 64 LDFR prévoit cependant un régime d'exception permettant d'octroyer

l'autorisation bien que l'acquéreur ne soit pas personnellement exploitant. Tel

est notamment le cas lorsque "malgré une

offre publique à un prix qui ne soit pas surfait (art. 66), aucune demande n'a

été faite par un exploitant à titre personnel" (art. 64 al. 1 lit.

f LDFR).

2.

Le recourant s'en prend à l'autorisation d'acquérir des

immeubles agricoles octroyée par l'autorité intimée à la société Bellefleur SA.

Celles-ci lui nient à la fois la qualité pour recourir et celle d’exploitant à

titre personnel.

Selon l’art. 83 al. 3 LDFR, les parties à un acte

d’aliénation d’un immeuble agricole peuvent recourir contre le refus

d’autorisation, tandis que l’autorité cantonale de surveillance, le fermier et

les titulaires du droit d’emption, du droit de préemption ou du droit à

l’attribution peuvent recourir contre l’octroi de l’autorisation. Selon la

jurisprudence, cette disposition ne contient cependant pas, malgré sa

formulation restrictive, une énumération exhaustive des personnes ayant qualité

pour recourir contre l’octroi de l’autorisation. Elle doit être interprétée

conformément à l’intention du législateur, lequel voulait avant tout assurer un

droit de recours au fermier ainsi qu’aux titulaires du droit d’emption, du

droit de préemption ou du droit d’attribution en les mentionnant expressément,

tout en excluant du cercle des personnes ayant qualité pour recourir les

voisins, les organisations de protection de la nature et de l’environnement

ainsi que les organisations professionnelles, telles les associations paysannes

(ATF 126 III 274 consid. 1c p. 276).

De l'arrêt du Tribunal fédéral 5A.3/2006 du 28 avril

2006, il ressort que la qualité pour contester une autorisation d'acquérir

fondée sur l'art. 64 al. 1 let. f LDFR doit être reconnue à toute personne qui

a répondu à l'offre publique et allègue être exploitant à titre personnel. Dans

cette affaire en effet, le Tribunal fédéral s'est saisi du recours formé par le

tiers qui se disait candidat à l'acquisition, sans élucider sa qualité d'exploitant

à titre personnel alors que celle-ci était litigieuse. On peut douter que cela

corresponde à l'esprit restrictif de l'art. 83 al. 3 LDFR mais, dans la

présente cause, il importe de suivre la jurisprudence du Tribunal fédéral. Le

recourant, qui a présenté une offre et prétend être exploitant, jouit donc de

la qualité pour recourir.

3.

L'autorisation litigieuse a été délivrée pour des

parcelles qui, bien que cadastrées en place-jardin et sises en zone

intermédiaire, sont assujetties au droit foncier rural. Selon l’art. 2 al. 1er

LDFR, qui circonscrit le champ d’application général de la loi, celle-ci

s’applique en effet aux immeubles agricoles isolés ou aux immeubles agricoles

faisant partie d’une entreprise agricole qui sont situés en dehors d’une zone à

bâtir au sens de l’art. 15 LAT et dont l’utilisation agricole est licite. Or,

il est constant que les deux terrains sont appropriés à un usage agricole et

répondent de ce fait à la notion d’immeuble agricole telle que définie à l’art.

6.

al. 1er LDFR. Classés en zone intermédiaire, ils sont certes

destinés à être affectés à la construction (art. 46 RC), mais sans pour autant

présenter un caractère constructible au sens de l’art. 15 LAT. Selon cette

disposition, les zones à bâtir comprennent les terrains propres à la construction

qui sont déjà ou seront probablement nécessaires à la construction dans les

quinze ans à venir et seront équipés dans ce laps de temps. Les zones

intermédiaires font en revanche partie des territoires non affectés ou de ceux

dont l'affectation est différée au sens de l'art. 18 LAT et ne peuvent être

assimilés à des zones à bâtir. L'art. 51 al. 2 de la loi vaudoise sur

l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC) indique

expressément que les zones intermédiaires sont inconstructibles et comprennent

les terrains dont la destination sera définie ultérieurement par des plans

d'affectation ou de quartier. Ainsi, que la zone à laquelle les deux parcelles

en cause appartiennent soit en attente d'une décision quant à sa

constructibilité ne suffit pas pour les qualifier de terrain à bâtir au sens de

l'art. 15 LAT. Elles restent donc soumises à la LDFR, tant qu'un plan

d'affectation ne modifie pas la destination de la zone intermédiaire pour en

faire une zone constructible (Tribunal administratif, arrêts FO.1995.0008 du 28

février 1996, FO.1996.0006 du 26 mars 1997). On examinera ci-dessous l'effet de

cet assujettissement en cas d'aliénation.

4.

a) L’exception de l’art. 64 al. 1er let. f LDFR,

qui permet la vente à un acquéreur qui n'est pas exploitant, a pour but de

sauvegarder, sous l’angle de la garantie de la propriété (art. 26 Cst.), les

intérêts du propriétaire de biens agricoles désireux de vendre et dont l’offre

n’est suivie d’aucune demande de la part d’un exploitant à titre personnel

(Bandli/Stalder, in Le droit foncier rural, Commentaire de la loi fédérale sur

le droit foncier rural ci-après commentaire LDFR, n. 36 ad art. 64 LDFR). Si,

en procédure d’autorisation, le propriétaire désireux de vendre fournit la preuve

qu’à la suite d’un appel d’offres public, aucune offre ou seulement des offres

insuffisantes ont été présentées par des exploitants à titre personnel,

l’acquéreur qui n’est pas exploitant à titre personnel obtiendra l’autorisation

d’acquérir, pour autant toutefois que le prix convenu ne soit pas surfait (art.

63.

al. 1er let. b et 66 LDFR ; Bandli/Stalder, op. cit., n. 38

ad art. 64 LDFR). Selon l’art. 66 LDFR, le prix d’acquisition est surfait quand

il dépasse de plus de 5% le prix payé en moyenne pour des entreprises ou des

immeubles comparables de la même région au cours des cinq dernières années.

b) Pour le recourant, le refus de délivrer

l’autorisation de vendre s’imposait à la commission dès lors que le prix d’acquisition

des terrains d’un montant de 245 fr. /m2 était manifestement surfait.

Produisant un rapport d’expertise estimant la valeur marchande des terres

agricoles sur le territoire communal à un prix situé entre 4.20 et 5 fr. /m2,

il considère que l’autorité intimée a violé la loi en renonçant à procéder

d’office à la détermination d’un prix de vente qui soit licite au sens de

l’art. 66 LDFR. L’autorité intimée et le département de l’économie opposent à

cet argument une pratique constante dans le canton de Vaud selon laquelle aucun

prix licite n’est fixé pour les terrains en zone intermédiaire. Selon eux, outre

que la valeur de ces terrains, compte tenu de leur caractère potentiellement

constructible, est par nature plus élevée que celle de terres vouées à

l’agriculture (l’estimation fiscale des parcelles en cause est de l’ordre de

100.

fr./m2), il n’est pas possible de procéder à leur estimation faute de

terrains comparables dans la même région (voir à ce sujet Roland Niklaus, Le

prix licite en droit foncier rural, plus particulièrement dans le canton de

Vaud, in Mélanges publiés par l’Association des notaires vaudois à l’occasion

de son centenaire, 2005, p. 305 ss).

c) La détermination du prix licite doit être effectuée

par comparaison avec des transactions portant sur des immeubles présentant des

caractéristiques semblables, eu égard notamment à la déclivité du terrain, la

qualité du sol, le motif de l'aliénation et les possibilités d'utilisation

future (ATF 5A.11/1995 du 21 décembre 1995, consid. 2, in CDA 1996, p. 49; HOTZ,

commentaire LDFR, n.8 ss ad art. 66). Il y a lieu d'écarter de cette

comparaison notamment les transactions effectuées à bas prix dans le cadre de

la famille (HOTZ, op. cit., n. 9 ad. art. 66; CDA 2001, p. 55) ou à prix élevé

dans un but spéculatif lorsque le terrain en cause est susceptible d'être

transféré en zone à bâtir ou affecté à l'usage de carrière (ATF 5 A.11 précité;

TA FO.2003.0012 du 14 avril 2004 consid. 2b; HOTZ, op. cit., n. 11 ad. art 66; Donzallaz,

Traité de droit agraire suisse: droit public et droit privé , tome II, 2006, n.

3509). Il faut en définitive que seuls soient comparés des objets comparables

(HOTZ, op. cit., n. 9 ad art. 66).

Dans ces conditions, on ne conçoit pas que, comme le

préconise le recourant, le prix licite des parcelles litigieuses situées en

zone intermédiaire soit déterminé par comparaison avec le prix de parcelles

situées en zone agricole. Même si elle ne supprime pas l'assujettissement à la

LDFR, l'affectation en zone intermédiaire confère aux immeubles en cause une valeur

intrinsèque liée aux possibilités de leur utilisation future pour la

construction. Or, conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral citée

plus haut, de telles possibilités doivent être prises en considération au

moment d'effectuer une comparaison, tout comme les motifs de l'aliénation. Il

s'ensuit qu'on ne saurait en faire abstraction en opérant une comparaison avec

des terrains qui ne présentent pas la perspective de devenir constructibles.

Rien ne justifierait d'ailleurs d'attribuer aux seuls exploitants agricoles la

faculté d'acquérir des terrains en zone intermédiaire au prix du terrain

agricole, cela même si ces exploitants peuvent éprouver le besoin d'augmenter

leur surface de production: l'affectation en zone intermédiaire a apporté à

l'exploitant actuel une plus-value dont il n'a pas à être dépouillé en cas d'aliénation.

Ce point de vue est corroboré par l'exemple de statistique des aliénations de

terres agricoles donné par HOTZ (op. cit., n.12 ad art. 66), dans lequel il

fait figurer distinctement les parcelles situées en zone agricole, dont le prix

varie en fonction de leur déclivité, et les parcelles situées en zone

intermédiaire ("Reservezone"), dont le prix est nettement plus élevé.

d) Au vu de ce qui précède, c'est avec raison que

l'autorité intimée a exclu, pour déterminer le prix licite, de se référer à des

transactions portant sur des terrains sis en zone agricole. En revanche, elle

ne pouvait pas s'abstenir de fixer un tel prix, motif pris de ce qu'il serait

"pratiquement impossible de trouver des terrains comparables au sens de

l'art. 66 LDFR" (réponse du 13 novembre 2006). Le caractère impératif de

cette disposition (HOTZ, op. cit., n. 9 ad art. 66) exclut en effet que l'on

s'en remette au vendeur pour décider quel est le prix licite. Dans le cadre de

sa marge d'appréciation, l'autorité intimée était tenue de rechercher des

éléments de comparaison, quitte à ce qu'elle doive élargir ses investigations à

d'autres cantons ou à procéder à une expertise (ATF 5A.11/1995 précité, consid.

2b; Donzallaz, op. cit., n. 3547 ss).

5.

A cela s’ajoute que le contenu de l’appel d’offres public

publié dans la FAO du 18 juillet 2006 ne satisfaisait pas aux conditions de

l’art. 64 al. 1er let. f LDFR telles que précisées par le Tribunal

fédéral (ATF 5A.3/2006 du 28 avril 2006). Mentionnant la vente en bloc de deux

parcelles, cette offre devait préciser si la transaction portait sur des

immeubles agricoles isolés au sens de l’art. 6 LDFR ou sur une entreprise

agricole au sens des articles 7 et 8 LDFR. Constituant le fondement même du

champ d’application du droit foncier rural (art. 2 LDFR), cette distinction est

déterminante pour la fixation du prix et ce n’est que dans l’hypothèse où la

transaction aurait porté sur une entreprise agricole que l’on aurait pu

envisager une vente en bloc des parcelles à un prix global, qui ne soit de

surcroît pas surfait. En d’autres termes, portant sur deux immeubles agricoles

isolés, l’appel d’offres devait, pour être conforme au but poursuivi par le

législateur, distinguer les deux biens afin de permettre le cas échéant à un

exploitant à titre personnel de ne se porter acquéreur que de l’un ou de

l’autre de ces biens.

6.

Les considérants qui précèdent suffisent à conclure que

l’autorisation litigieuse ne pouvait être délivrée, sans qu’il soit besoin de

trancher la question de la qualité d’exploitant à titre personnel du recourant.

Il reviendra le cas échéant à l’autorité intimée de la résoudre, pour autant

qu’une nouvelle demande d’autorisation lui soit adressée, après publication

d’un nouvel appel d’offres public conforme aux conditions de l’art. 61 al. 1er

let. f LDFR.

Déboutée de ses conclusions, la société Bellefleur

SA supportera un émolument de justice. Elle versera en outre au recourant, qui

obtient gain de cause avec le concours d’un mandataire professionnel, une

indemnité à titre de dépens fixée à 1'500 francs (art. 55 LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

Le recours est admis.

II.

La décision rendue le 29 septembre 2006 par la Commission

foncière rurale Section I est annulée.

III.

Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est

mis à la charge de la société Bellefleur SA.

IV.

La société Bellefleur SA versera à Werner Rathgeb une

indemnité de 1'500 (mille cinq cent) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 30 novembre 2007

Le président: le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.

Opinion dissidente

(art. 134 de la Commission du canton de Vaud

du juge assesseur Antoine Rochat)

La présente opinion dissidente, au sens de l'article

134 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003, concerne

exclusivement les considérants 4 d) et 5 de l'arrêt qui précède.

1. Considérant 4

La question litigieuse est celle de la détermination

du prix licite de terrains sis en zone intermédiaire, en l'occurrence les

parcelles 46 et 235 de la commune de Chavannes-de-Bogis.

L'autorité intimée a raison de dire qu'il est très

difficile, voire impossible, de trouver des transactions portant sur des

"immeubles comparables", au sens de l'article 66 LDFR, le marché des

terrains sis en zone intermédiaire étant pratiquement inexistant.

Toutefois, dans le cas d'espèce, la Commission foncière rurale pouvait à bon droit estimer licite le prix de fr. 245.–/m2,

en se fondant sur l'estimation fiscale des parcelles.

Selon l'article 2 alinéa 1er de la loi

vaudoise du 18 novembre 1935 sur l'estimation fiscale des immeubles (LEFI), l'estimation

fiscale est faite par biens-fonds en prenant

la moyenne entre sa valeur de rendement et sa valeur vénale. Pour les

terrains nus, la valeur de rendement étant de zéro, l'estimation fiscale

correspond à la moitié de la valeur vénale.

Les estimations fiscales sont fixées par une commission officielle dans chaque

district (art. 5 LEFI).

En l'espèce, la parcelle 46 de Chavannes-de-Bogis,

d'une surface de 32'977 m2,

est estimée fiscalement fr. 3'291'000.–, et la parcelle 235, d'une surface de 7'701 m2,

fr. 769'000.–. Ces estimations correspondent, en chiffres ronds, à une valeur

fiscale de

fr. 100.–/m2 et donc à une valeur vénale de fr. 200.–/m2.

Elles sont entrées en force en 1990 et n'ont pas été révisées depuis lors.

Les propriétaires actuels des deux parcelles ont

payé l'impôt sur la fortune et l'impôt foncier sur la base d'une estimation

totale supérieure à quatre millions de francs (fr. 4'000'000.–), pendant

plus de quinze ans, alors que le recourant voudrait les leur acheter

fr. 200'000.– environ !

On nous rétorquera que la LDFR et la LEFI sont deux lois différentes, régies par des mécanismes distincts et visant

d'autres objectifs. Mais pourquoi l'Etat ou ses services seraient-ils capables

de fixer une valeur vénale à fr. 200.–/m2 en 1990 et incapables de

le faire à fr. 245.–/m2 en 2007 ?

Quant au caractère éventuellement spéculatif de

l'opération, il vaut dans les deux sens : l'acheteuse peut gagner si les

terrains deviennent constructibles, mais elle peut perdre s'ils redeviennent

agricoles; et spéculatif ne veut pas dire illicite.

Compte tenu de ce qui précède, il apparaît dès lors

évident que la Commission foncière rurale, mais aussi le Tribunal

administratif, pouvaient, et même devaient juger que le prix de fr. 245.–/m2

était en l'occurrence parfaitement licite.

2. Considérant 5

Dans le cas présent, l'argument obligeant d'indiquer

des prix distincts pour chacune des deux parcelles nous paraît tenir du

formalisme excessif. L'appel d'offres indiquait les surfaces de chacune des

deux parcelles et un prix global. Une simple règle de trois aurait permis au

recourant, ou à tout autre tiers intéressé, de formuler une offre pour une

seule des deux parcelles. Les critères fixés par le Tribunal fédéral dans

l'arrêt du 28 avril 2006 sont donc bel et bien remplis ici.

D'après la présente opinion dissidente, le recours,

dans la mesure où il était recevable, aurait dû être rejeté.

Lausanne, le 26 novembre 2007

Antoine

Rochat,

juge

assesseur