FO.2007.0010

TA - FO.2007.0010 - 2007-12-03 - X.________ c/Département de l'économie, Service de l'agriculture

3 décembre 2007Français18 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

Dans le cadre du recensement des données agricoles et des

demandes de contributions de mai 2006, A.________, exploitant agricole à 1.********,

a retourné au Service de l’agriculture (ci-après: le service) les documents

usuels et a complété le formulaire C (indications générales) en annonçant avoir

commercialisé 116'200 kg de lait durant l’année laitière écoulée.

Le 14 novembre 2006, le service a écrit à A.________ que

la vérification des données laitières annoncées dans le cadre du recensement

agricole de mai 2006 (période du 1er mai 2005 au 30 avril 2006)

avait révélé que la quantité de lait déclarée ne représentait en réalité que

53,77% de la quantité de lait livrée (116'200 kg annoncés contre 216'075 kg

livrés, soit une différence de 99'875 kg).

Par décision du 4 décembre 2006, le service a sanctionné A.________

d’un montant équivalent à deux fois la différence entre les paiements directs qui

auraient été octroyés d’après les indications fausses et ceux dus selon les indications

correctes, soit 40'857 fr. 90.

Le 14 décembre 2006, A.________ a déposé un recours contre

cette décision auprès du Département de l’économie (ci-après: le département).

Il démentait toute volonté de tromperie et estimait qu’une retenue de plus de

40'000 fr. sur ses paiements directs constituait une sanction totalement

disproportionnée par rapport à la faute d’écriture commise.

Par décision du 1er juin 2007, le département a

partiellement admis le recours, ramenant la sanction à 20'428 fr. 95. Se

référant à l’importance du devoir de collaboration incombant à la personne

requérant des paiements directs, laquelle doit fournir des données exactes, il

a confirmé que la sanction attaquée était justifiée. Relevant toutefois qu'il

n'était pas d'intérêt public de mettre en péril les exploitations agricoles et

considérant que l’intéressé n’avait selon toute vraisemblance fait preuve que

de négligence, le département a renoncé au doublement de la différence entre

les paiements directs qui auraient été octroyés d’après les indications fausses

et ceux dus selon les indications correctes.

Par acte du 22 juin 2007, A.________ (ci-après: le

recourant) a déposé devant le Tribunal administratif un recours contre la

décision précitée. Il conclut à ce que la sanction prononcée à son égard soit

raisonnable et proportionnée à la négligence commise, qu’elle tienne compte du

fait que ses précédentes demandes de paiements directs n’avaient donné lieu à

aucun reproche et, enfin, qu’elle ne mette pas en péril son exploitation et

qu’elle ne dépasse donc pas le montant de 1000 fr.

Le recourant a effectué en temps utile l'avance de

frais requise.

Par réponse du 13 juillet 2007, le département a conclu au

rejet du recours avec suite de frais. Il estime avoir tenu compte du principe

de proportionnalité en réduisant la sanction infligée en première instance. Il

soutient qu'on ne saurait toutefois aller plus loin sans dénuer les sanctions

de toute valeur préventive.

En date du 19 juillet 2007, le juge instructeur a prié le

département de se prononcer sur les points suivants:

"1.

L’art. 170 de la loi fédérale sur l’agriculture (LAgr) prévoit une

sanction pécuniaire sous la forme d’une réduction des contributions versées. En

quoi cette sanction se distingue-t-elle de l’amende disciplinaire prévue à

l’art. 169 let. h LAgr ?

2. La sanction

pécuniaire basée sur l’art. 170 LAgr peut-elle être supérieure au plafond

fixé par l’art. 169 let. h LAgr pour l’amende disciplinaire ?

Dans l’affirmative, en vertu de quels principes ?

3. Alors que l’art. 170 LAgr

prévoit que la réduction des contributions « peut » être ordonnée (Kann-Vorschrift),

l’art. 70 de l’ordonnance sur les paiements directs en fait une sanction

obligatoire. Comment s’explique cette différence ?".

Le département a déposé sa réponse en date du 24 juillet

2007 et s'est déterminé comme suit:

"1. (…)

l'article 169 lettre h LAgr concerne des sanctions administratives qui

pourraient être prises par des organisations laitières privées dans le cadre

d'un régime d'accompagnement transitoire faisant suite à la suppression du

contingentement laitier de droit public.

2. Le département

déduit des explications ci-dessus que les sanctions basées sur l'article 170 LAgr,

qui sont totalement indépendantes de celles basées sur l'article 169 LAgr, ne

sont pas soumises au même plafond.

3. L'article 170 LAgr doit être

compris comme une délégation générale de compétence attribuée au Conseil

fédéral, lequel a la faculté de réduire ou de refuser des contributions. Dans

l'ordonnance sur les paiements directs, le Conseil fédéral a choisi d'user de

cette faculté dans les cas énumérés à l'article 70 OPD. Il ne nous paraît pas y

avoir de contradiction entre ces deux articles".

Interpellé par le juge instructeur sur les mêmes points,

l'Office fédéral de l'agriculture a répondu de manière suivante par courrier du

29 août 2007:

"1. De manière

générale, l'art. 170 de la loi sur l'agriculture (LAgr) s'applique lorsque

la personne directement concernée a droit à des contributions, telles, qu'en

premier lieu, les paiements directs. Ce n'est que dans ce cas que l'on peut

envisager une réduction ou un refus des contributions. Or, ce n'est pas toujours

possible car il arrive quelquefois que le contrevenant qui a enfreint de

manière avérée la législation n'a de toute façon pas droit à des contributions.

Une amende disciplinaire au sens de l'art. 169, let. h, LAgr, appliquée à

titre de mesure administrative, est alors inévitable et suivie d'effets. Il est

en principe possible d'infliger une amende disciplinaire en sus d'un réduction

ou d'un refus de contributions

2. Le montant de la

réduction ou de la suppression de contributions est fixé sur la base de la

directive de réduction des paiements directs. En cas de récidive, il est tout à

fait possible que le montant retenu en vertu de l'art. 170 LAgr soit plus

élevé que celui qui le serait aux termes de l'art. 169, let. h, LAgr, vu

qu'en l'occurrence, les contributions indûment perçues dépassent la limite de

l'amende disciplinaire infligeable.

3. A notre avis, il n'y a pas de

divergence entre l'art. 170 LAgr et l'art. 70 de l'ordonnance sur les

paiements directs (OPD). La loi donne à l'autorité compétente le pouvoir

d'édicter des dispositions d'exécution, conformément à la disposition générale

d'exécution, art. 177, al. 1, LAgr. Le Conseil fédéral a fait usage

de ce droit avec la réglementation de l'art. 70 OPD qui prescrit

formellement dans quels cas le canton doit procéder une réduction ou un refus

de contribution".

Egalement interpellé par le juge instructeur, le

département a expliqué, dans un courrier du 18 septembre 2007, que, s'agissant

de la situation financière du recourant, la décision rendue par le service

faisait état de données financières qui ne laissaient pas apparaître de péril

pour l'exploitation.

Le 29 septembre 2007, le recourant a indiqué qu'à

l'annonce de l'amende il avait puisé dans ses réserves afin d'honorer les

factures de fin d'année. Il a encore répété qu'il considérait la sanction comme

disproportionnée.

Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Les arguments respectifs des parties seront repris

ci-dessous dans la mesure utile.

Considérants

1.

a) D'après l'art. 31 al. 1 de la loi cantonale du 18

décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administrative (LJPA; RSV

173.

), le recours s'exerce par écrit dans les 20 jours dès la communication

de la décision attaquée. En l'espèce, le recours a été déposé en temps utile et

satisfait aux conditions formelles énoncées à l'art. 31 al. 2 et 3 LJPA. Au

surplus, le recourant, en tant que destinataire de la décision attaquée, a

manifestement qualité pour recourir au sens de l'art. 37 al. 1 LJPA, de sorte

qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

b) Selon l’art. 36 LJPA, le recours devant le

Tribunal administratif peut être formé pour violation du droit, y compris

l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (lit. a), et pour constatation

inexacte ou incomplète de faits pertinents (lit. b). A défaut d’une loi

spéciale le prévoyant, le Tribunal administratif ne peut pas, dans le cas

particulier, revoir l’opportunité de la décision entreprise (lit. c).

2.

a) Aux termes de l’art. 70 de la loi fédérale du 29 avril

1998.

sur l’agriculture (LAgr; RS 910.1), la Confédération octroie aux

exploitants d’entreprises paysannes cultivant le sol des paiements directs

généraux, des contributions écologiques et des contributions éthologiques, à

condition qu’ils fournissent les prestations écologiques requises (PER). Font

partie des paiements directs généraux les contributions pour la garde d’animaux

consommant des fourrages grossiers, versés afin d’encourager et de maintenir la

compétitivité de la production de lait et de viande à base de fourrages

grossiers, ainsi que l’exploitation de l’ensemble des surfaces agricoles,

notamment sous forme d’herbages (art. 73 LAgr). Selon l’art. 31 de

l’ordonnance du Conseil fédéral du 7 décembre 1998 sur les paiements directs

(OPD; RS 910.13), ces contributions sont réduites en fonction des kilos de lait

commercialisé.

b) Les paiements directs sont octroyés sur demande

écrite (art. 63 OPD). L’exploitant communique à l’autorité compétente les

données nécessaires (art. 64 OPD).

L’art. 169 LAgr prévoit, à titre de mesure

administrative, que la violation de la loi, de ses dispositions d’exécution et

des décisions qui en découlent peut donner lieu aux mesures administratives

suivantes: a) l’avertissement; b) le retrait de la reconnaissance, de

l’autorisation ou d’un contingent, notamment; c) la privation de droits; d) l’interdiction

de la vente directe; e) la suspension de la livraison, de la prise en charge ou

de la mise en valeur; f) l’exécution par substitution aux frais du contrevenant

ou de l’organisation responsable; g) le séquestre; et h) l’amende disciplinaire

à concurrence d’un montant équivalant aux recettes tirées des produits

commercialisés illégalement ou aux contributions indûment perçues ou aux bases

de calcul annoncées incorrectement.

En outre, selon l’art. 170 al. 1 LAgr, les

contributions peuvent être réduites ou refusées si le requérant viole la loi,

ses dispositions d’exécution ou les décisions qui en découlent. Cet article est

concrétisé par l’art. 70 OPD, selon lequel les cantons réduisent ou

refusent les paiements directs notamment lorsque le requérant donne,

intentionnellement ou par négligence, des indications fausses (let. a).

Enfin, sous l'angle des dispositions pénales,

l'art. 173 al. 1 let. d LAgr dispose que, si l'acte n'est pas

punissable plus sévèrement en vertu d'une autre disposition, sera puni des

arrêts ou d'une amende de 40 000 francs au plus celui qui, intentionnellement,

donne des indications fausses ou fallacieuses lors d'une procédure d'octroi de

contributions ou de contingents. Si l'auteur agit par négligence, la peine est

une amende de 10 000 francs au plus (art. 173 al. 2 LAgr).

c) Selon la directive de la Conférence des

directeurs cantonaux de l’agriculture du 27 janvier 2005 concernant la

réduction des paiements directs (ci-après : la Directive), il y a lieu, en cas

de déclarations fausses au sens de l’art. 70 OPD, de prendre les mesures

suivantes:

"a) réduction des paiements

directs en fonction des conditions effectives;

b) en plus, réduction selon la

différence entre les paiements directs octroyés d’après les indications fausses

et ceux qui sont dus selon les indications correctes. Cette différence est

multipliée par les facteurs suivants:

0,5 pour une différence allant de 200 à 1000 francs;

2,0 pour une différence de 1'000 francs et plus;

3,0 en cas de première ou deuxième récidive en l’espace de trois ans,

indépendamment du type d'indication fausse.".

Selon son préambule, cette directive sert à assurer,

dans les cantons, une pratique administrative uniforme, garantissant l’égalité

des droits lors de la réduction des paiements directs conformément à

l’ordonnance sur les paiements directs.

d) Les mesures administratives citées ci-dessus,

auxquelles on ne peut dénier une fonction répressive, ne sont pas sans

présenter quelque analogie avec le droit pénal. L'application du principe de la

proportionnalité (découlant de l’art. 5 al. 2 Cst.) permet de ternir compte de

leur double finalité – administrative et pénale (sur cette question, cf. Pierre

Moor, Droit administratif, vol. II, 2e éd., Berne 2002, p. 116 ss).

En effet, comme l'art. 63 CP qui prévoit que – en matière pénale – la

peine est fixée d'après la culpabilité du délinquant, en tenant compte des

mobiles, des antécédents et de la situation personnelle de ce dernier, le

principe de la proportionnalité impose – en matière administrative – une appréciation

différenciée de chaque situation en tenant compte des circonstances concrètes du

cas d'espèce (cf. ATF 120 V 481 consid. 4 p. 488 [exclusion des

prestations d'une assurance-maladie]; cf. aussi ATF du 6 mars 2002, en les

causes 2P.37/2001 et 2A.55/2001, consid. 6.1 à propos d'une amende pénale

en raison d'une soustraction d'impôt; Moor, op. cit., p. 117). Les

critères suivants sont déterminants: la gravité de l'infraction, les conséquences

de la sanction pour l'intéressé, le comportement antérieur de l'intéressé et,

bien sûr, l'intérêt public en cause (ATF 103 Ib 126 consid. 5 p. 130

[retrait du droit d'importer]).

Le principe de la proportionnalité implique aussi,

sur le plan de la procédure, un avertissement préalable à la sanction, dont on

ne pourra se passer que s’il y a urgence ou si le comportement répréhensible

est à ce point grave qu’il mérite une mesure immédiate (arrêt TA GE.2006.0179

du 2 mars 2007 consid. 5; Moor, op. cit., p. 118;

Ulrich Häfelin /Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4e

éd., Zurich 2002, p. 242 s.).

3.

Les données figurant dans les documents établis pour le

versement des paiements directs revêtent une grande importance. Ce n’est que

dans la mesure où les autorités cantonales peuvent s’y fier que la mise en

œuvre de la politique agricole est réalisable. En effet, au vu du nombre

d’exploitants concernés, les autorités sont dans l’impossibilité de vérifier l’ensemble

des déclarations qui leur sont soumises. L’exploitant se doit dès lors de faire

preuve d’un soin particulier lorsqu’il remplit ces documents. Etant donné qu’il

est celui qui connaît le mieux son entreprise et qu’il s’agit d’une procédure

dans laquelle il demande qu’une prestation – portant parfois sur des sommes

considérables – lui soit accordée, il est responsable de fournir des données

exactes. On peut exiger de sa part qu’il vérifie que les données déclarées

correspondent à la situation réelle (cf. JAAC 68.108 consid. 6.2.2 et les

références citées).

4.

a) En l'espèce, à la suite à de fausses déclarations, le

recourant a vu les paiements directs auxquels il avait légalement droit réduits

d'un montant de 40'857 fr. 90 (montant défini de manière schématique sur la

base de la Directive, équivalent à deux fois la différence entre les paiements

directs qui auraient été octroyés d’après les indications fausses et ceux dus selon

les indications correctes). L'autorité intimée a réduit la sanction de moitié,

la ramenant à 20'428 fr. 95.

b) Il faut en premier lieu relever que c'est à juste

titre que l'autorité intimée ne s'est pas considérée comme liée par la Directive.

L'existence d'une directive ne dispense pas l'autorité de procéder à un examen

des circonstances particulières avant de sanctionner l'administré. Le Tribunal

administratif a ainsi déjà eu l'occasion de considérer que des directives,

internes à l'administration fiscale cantonale, fixant le montant des amendes,

tout en constituant une base adéquate qui permettait d'assurer une certaine

égalité de traitement entre les contribuables, ne sauraient avoir force de loi

et que, pour arrêter le montant de l'amende, l'autorité fiscale ne pouvait se

réfugier derrière ce document, en faisant abstraction des circonstances du cas

d'espèce (FI.1993.0075 du 17 juillet 2000 consid. 2c).

En second lieu, le Tribunal administratif relève

que, au vu de l’importance du devoir de collaboration incombant à la personne

requérant des paiements directs, laquelle doit fournir des données exactes, c'est

avec raison que l'autorité intimée a sanctionné le recourant pour ses fausses

déclarations, d'autant plus que celui-ci, en tant préposé agricole, se devait

de faire preuve d'une attention particulière. Vu la gravité de l'erreur, un

simple avertissement n'entrait manifestement pas en ligne de compte.

Il ne fait pas de doute que la sanction doit avoir

un effet dissuasif, de sorte que des amendes substantielles doivent en principe

être infligées en cas de fausses déclarations sous peine d'ouvrir la porte aux

abus. Le principe de proportionnalité reste néanmoins applicable. Il faut

éviter en particulier que la réduction des paiements directs ne frappe plus

durement celui qui est économiquement faible que celui qui est économiquement

fort. En l'occurrence, l'autorité intimée a certes procédé à une réduction de

la sanction infligée pour tenir compte, selon ses termes, du principe de la

proportionnalité. Elle semble toutefois avoir procédé à une réduction

schématique, complètement détachée des particularités du cas d'espèce. Le seul

élément propre à ce dernier qui a été retenu par la décision attaquée est celui

de l'absence vraisemblable d'intention dolosive de la part du recourant. Dans ce

contexte, il y a lieu de rappeler que le droit d'être entendu découlant de

l'art. 29 al. 2 Cst. implique pour l'autorité l'obligation de motiver sa

décision de manière suffisante; tel est le cas lorsque l'autorité mentionne, au

moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa

décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée

de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (ATF 130 II 530 consid. 4.3

p. 540 [traduit et résumé in RDAF 2005 I 710 ss], 473 consid. 4.1 p. 477 [traduit

et résumé in RDAF 2005 I 557 ss]; 129 I 232 consid. 3.2 p. 236 et les

arrêts cités [traduit et résumé in RDAF 2004 I 573 ss]). Dans le cas

présent, il apparaît que la décision attaquée n'est pas suffisamment motivée, en

particulier sous l'angle économique. L'autorité intimée relève uniquement, de

manière abstraite, qu'il n'est pas de l'intérêt de la communauté de mettre en

péril les exploitations agricoles et qu'il est de notoriété publique que les

paiements directs sont de plus en plus nécessaires pour assurer la viabilité

des exploitations. Indépendamment de ces affirmations, elle ne procède cependant

en aucune manière à une appréciation concrète des conséquences financières de

la sanction pour l'exploitation du recourant. Elle n'indique aucun élément sur

la base duquel la sanction infligée au recourant peut être considérée comme

conforme au principe de proportionnalité. L'autorité intimée a par la suite expliqué

que, s'agissant de la situation financière du recourant, la décision rendue par

le service faisait état de données financières (revenu et fortune déterminants)

qui ne laissaient pas apparaître de péril pour l'exploitation (cf. courrier du

18.

septembre 2007). Or, aucune donnée financière ne figure dans la décision du

service. Il en résulte qu'à défaut de se prononcer sur les conséquences

financières de la sanction pour l'exploitation du recourant, la décision

attaquée n'est pas suffisamment motivée.

5.

Vu ce qui précède, le recours doit être admis et la

décision attaquée annulée, la cause étant renvoyée à l’autorité pour nouvelle

décision. Vu l'issue du pourvoi, les frais de justice sont laissés à la charge

de l’Etat. Il n'est pas alloué de dépens au recourant, qui n'est pas assisté

d'un mandataire professionnel (art. 55 al. 1 LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

Le recours est admis.

II.

La décision rendue le 1er juin 2007 par le

Département de l'économie est annulée, la cause étant renvoyée à l’autorité

pour nouvelle décision.

III.

Il n’est pas prélevé d’émolument judiciaire, ni alloué de

dépens.

Lausanne, le 3 décembre 2007

La présidente: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente

jours dès sa notification, peut faire l’objet d’un recours devant le Tribunal

administratif fédéral, case postale, 3000 Berne 14 (art. 166 al. 2 LAgr). Le

mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs

doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces

invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant

qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision

attaquée.