Lexipedia

Décision

FO.2008.0001

CDAP - FO.2008.0001 - 2008-11-17 - OFFICE FÉDÉRAL DE L'AGRICULTURE/Département de l'économie, KLAY, Service de l'agriculture, Service de la consommation et des affaires vétérinaires

17 novembre 2008Français27 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

Début mai 2006, Jean-Béat Kläy,

qui exploite une entreprise agricole à Colombier, a retourné au Service

cantonal de l’agriculture (ci-après : le Service de l’agriculture) les

formulaires de recensement agricole et demandé le versement de diverses

contributions pour son exploitation. Il a annoncé 67 bovins dans le formulaire

B (Relevés des animaux 2006), sous la rubrique "Bovins estivés l’année

passée (sauf à l’étranger)".

Le 30 octobre 2006, après avoir

appris que Jean-Béat Kläy était amodiataire d’un alpage sur territoire

français, le Service de l’agriculture a invité l’exploitant à indiquer sur quel

alpage les 67 animaux avaient été estivés en 2005.

Le 7 novembre 2006, Jean-Béat Kläy

a fourni les attestations demandées, révélant que ses bovins avaient été

estivés en France durant l’année 2005.

Par courrier du 4 décembre 2006, le

Service de l’agriculture a dès lors invité Jean-Béat Kläy à fournir les

indications correspondantes pour les années 2002, 2003 et 2004.

Le 11 décembre 2006, le Service de

l’agriculture a corrigé les décomptes d’exploitation servant au calcul des

prestations 2001 à 2006, en tenant compte des bêtes estivées en France. Selon

ces décomptes rectifiés, les contributions dues à l’exploitant pour l’année

2004 sont de 72'593.10 fr. au lieu de 84'547.35 fr., soit 11'954.25 fr. de

moins que la somme allouée. Pour l’année 2005, elles sont de 71'387.80 fr. au

lieu de 82’658.50 fr., soit 11'270.70 fr. de moins que la somme allouée. Pour

l’année 2006, elles se montent à 71'175.90 fr. au lieu de 81'413.40, soit

10'237.50 fr. de moins que la contribution calculée selon les renseignements

donnés par Jean-Béat Kläy.

Entendu le 12 décembre 2006 dans

les bureaux du Service de l’agriculture, Jean-Béat Kläy a confirmé que ses

bovins estivaient en France depuis plusieurs années.

B.

Le 7 mars 2007, le Service de

l’agriculture a rendu une décision par laquelle il a sanctionné Jean-Béat Kläy

pour 2006 d’un montant équivalent à deux fois la différence entre les paiements

directs qui auraient été octroyés d’après les indications fausses et ceux dus

selon les indications correctes, soit 20'475.- fr. (2 x 10’237.50). Pour les

années antérieures, il a exigé le remboursement des contributions versées

indûment pour 2004 et 2005, soit un montant de 23'224.95 fr. (11'954.25 fr. +

11'270.70). Il a fondé sa décision sur la Directive de la Conférence des

directeurs cantonaux de l’agriculture du 27 janvier 2005 concernant la

réduction des paiements directs (ci-après : Directive sur la réduction des

PD).

C.

Le 17 avril 2007, Jean-Béat Kläy a

recouru contre cette décision auprès du chef du Département de l’économie

(ci-après : le département). Il a fait valoir que la réduction des

prestations et le remboursement requis le mettaient en grave situation

financière. Invoquant sa bonne foi, il a déclaré que toutes ses bêtes étaient

annoncées au Service de la consommation et des affaires vétérinaires (ci-après

Service vétérinaire). Il a relevé qu’aucune information n’avait jamais été

donnée au sujet desdites pénalités dans les assemblées du pacage franco-suisse

et qu’environ 10'000 bêtes dans le canton estivaient en France.

Dans ses déterminations du 5 juin

2007, le Service de l’agriculture a conclu au rejet du recours ainsi qu’au au

maintien de sa décision du 7 mars 2007. Il a invoqué l’art. 30 al. 2 de

l’ordonnance du 7 décembre 1998 sur les paiements directs (OPD ; RS

910.13) selon lequel lorsque des animaux sont estivés, l’effectif d’animaux

maximum donnant droit aux contributions est majoré du supplément d’estivage de

35% et que l’estivage à l’étranger n’est pas pris en compte. Il a relevé que le

Service de l’agriculture précise expressément depuis plusieurs années dans sa

fiche explicative accompagnant le formulaire B "relevé des animaux"

sous la rubrique "Animaux estivés" les indications suivantes : "Indiquer

ses propres animaux estivés l’année passée sur des alpages situés en Suisse.

Les animaux estivés sur territoire étranger (y compris dans la zone du pacage

Franco-Suisse) ne doivent pas être annoncés sous cette rubrique". Il a

précisé que depuis 2000, l’exploitant agricole a toujours annoncé son bétail

sur le relevé des animaux comme s’ils avaient été estivés en Suisse et ce n’est

qu’en été 2006, lors d’une visite d’alpage dans le cadre du pacage

franco-suisse, que le Service de l’agriculture a appris l’amodiation d’un

pâturage en France par Jean-Béat Kläy. Il s’est par ailleurs référé à la

Directive sur la réduction des PD (chapitre A, art. 1, lettre b).

D.

Par

décision du 7 février 2008, le département a partiellement admis le recours. Il a ramené la sanction pour annonce fausse en 2006 à

5000.- fr., puis a annulé pour le surplus l’obligation de restituer 23'224.95

fr., cette somme restant due à Jean-Béat Kläy. Il a notamment fondé sa décision

sur l’absence de réaction de la part du Service de l’agriculture pendant de

nombreuses années et sur le caractère lacunaire des contrôles effectués par ce

service qui ont pu conforter l’exploitant agricole dans sa pratique. Il a jugé

qu’en toute bonne foi Jean-Béat Kläy pouvait penser que le Service de

l’agriculture avait la possibilité de procéder à des recoupements avec les

informations données au Service vétérinaire.

E.

Le 4 mars 2008, l’Office fédéral

de l’agriculture ci-après (ci-après : OFAG ou le recourant) a recouru

contre la décision du département. Il a conclu à l’annulation de la décision du

département et à la confirmation de la décision du Service de l’agriculture

rendue le 7 mars 2007. Se fondant essentiellement sur les arguments dudit

service, il a fait valoir le caractère contraignant de la Directive sur la

réduction des PD qui n’aurait pas été respectée dans la décision attaquée. Il a

précisé que le Service de l’agriculture était l’interlocuteur du requérant des

paiements directs et que ce dernier ne pouvait se prévaloir d’informations

données au Service vétérinaire pour justifier sa bonne foi.

Invité à se déterminer, le Service

vétérinaire ne s’est pas prononcé sur le recours.

Par courrier du 3 avril 2008, le

Service de l’agriculture a transmis le dossier à la Cour de droit administratif

et public du Tribunal cantonal. Concernant la communication entre le Service de

l’agriculture et le Service vétérinaire, il a précisé que "si le

Vétérinaire cantonal procède au contrôle du transit et de l’estivage des

animaux à l’étranger, dans le cadre du pacage franco-suisse, ses données

concernent en fait uniquement la police des épizooties et n’ont donc rien à

voir avec les paiements directs, pour lesquels le requérant a l’obligation

d’annoncer son bétail de manière exacte et exhaustive sur le relevé des animaux

ad hoc (formualire "B"). Les données du Vétérinaire cantonal

concernant les animaux estivés à l’étranger ne sont en conséquence pas

communiquées au Service de l’agriculture…"

Le 5 avril 2008, Jean-Béat Kläy

s’est déterminé sur le recours en concluant au rejet du recours de l’OFAG et au

maintien de la décision du département rendue le 7 février 2008. Il a relevé

que l’exception des bovins estivés en France ne ressortait pas clairement des

dispositions légales. Il a fait valoir le caractère disproportionné de la

sanction.

Dans ses déterminations du 15 avril

2008, le département a également conclu au rejet du recours et à la

confirmation de sa décision rendue le 7 février 2008. Il a contesté le

caractère contraignant de la Directive sur la réduction des PD. Il s’est fondé

sur l’art. 30 de la loi fédérale du 5 octobre 1990 sur les aides financières et

les indemnités (loi sur les subventions, LSu ; RS 616.1) pour justifier

l’annulation de la révocation des prestations allouées en 2004 et 2005.

Relevant que l’exploitant agricole estive ses bêtes depuis 1978 en France sans

avoir jamais été interpelé par le Service d’agriculture, le département

considère qu’il est contraire au principe de la confiance de sanctionner aussi

lourdement un exploitant qui ferait en quelque sorte les frais d’une passivité

des autorités durant des années. Il a par ailleurs relevé la situation précaire

de Jean-Béat Kläy, au vu de ses revenus entre 2004 et 2006, qui pourrait

découler d’une restitution des sommes allouées en 2004 et 2005.

Le recourant a produit des

déterminations complémentaires le 7 mai 2008.

Le 29 mai 2008, le département

s’est prononcé sur les déterminations du recourant du 7 mai 2008.

F.

Le tribunal a statué par voie de

circulation.

Les arguments des parties sont

repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérants

1.

a) Interjeté dans le délai de 20

jours de l'art. 31 al. 1 de la loi cantonale du 18 décembre 1989 sur la

juridiction et la procédure administratives (LJPA; RSV 173.36), le recours est

recevable en la forme. Au surplus, selon l’art. 166 al. 3 de la loi fédérale

du 29 avril 1998 sur l’agriculture (ci-après : LAgr ; RS 910.1),

l’office compétent, soit ici l’Office fédéral de l’agriculture, a qualité pour

faire usage des voies de recours prévues par les législations cantonales contre

les décisions des autorités cantonales relatives à l’application de la LAgr et

de ses dispositions d’exécution. Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le

fond.

b) Selon l’art. 36 LJPA, le recours

devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal peut être

formé pour violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir

d’appréciation (let. a), et pour constatation inexacte ou incomplète de faits

pertinents (let. b). A défaut d’une loi spéciale le prévoyant, le tribunal ne

peut pas, dans le cas particulier, revoir l’opportunité de la décision

entreprise (let. c).

2.

a) L’art. 73

LAgr dispose :

"Afin d’encourager et de maintenir la compétitivité de la

production de lait et de viande à base de fourrages grossiers, ainsi que

l’exploitation de l’ensemble des surfaces agricoles, notamment sous forme

d’herbages, la Confédération octroie des contributions pour la garde d’animaux

consommant des fourrages grossiers".

Sur la base de l'art. 177 LAgr ainsi

que de plusieurs dispositions du titre 3 LAgr intitulé "Paiements

directs", le Conseil fédéral a édicté l’ordonnance

du 7 décembre 1998 sur les paiements directs versés dans l’agriculture

(OPD ; RS 910.13). Les art. 28 ss de cette ordonnance réglementent le

versement de contributions pour la garde d’animaux consommant des fourrages

grossiers qui sont gardés dans l’exploitation pendant la période

d’affouragement d’hiver. Aux termes de l’art. 30 OPD, dans sa version en

vigueur jusqu’au 31 décembre 2008, ces contributions sont plafonnées en

fonction des charges de bétail maximales variant suivant les zones. L’alinéa 2

prévoit toutefois:

"Lorsque des

animaux sont estivés, l’effectif d’animaux maximum donnant droit aux

contributions est majoré du supplément d’estivage. Le supplément d’estivage,

exprimé en pour-cent des animaux estivés convertis en UGBFG, est fixé comme

suit :

a. pour une

durée d’estivage de 60 à 90 jours 25%

b. pour une durée

d’estivage de 91 à 120 jours 30%

c. pour une durée

d’estivage de plus de 120 jours 35%".

Le commentaire et instructions de

l’OFAG du 31 janvier 2008 relatifs à l’OPD, prévoit ce qui suit à propos de

cet alinéa:

"Le

supplément d’estivage n’est accordé que pour les animaux donnant droit à des

contributions d’estivage. Il ne sera tenu compte que de l’estivage dans une

exploitation de pâturage, de pâturages communautaires ou d’estivage. L’estivage

à l’étranger n’est pas pris en compte. C’est l’effectif d’animaux estivés

l’année précédente qui est déterminant, même si aucun animal de la catégorie

correspondante n’est déclaré pour l’année de contributions…. ".

Cette ordonnance a fait l’objet de

modifications le 25 juin 2008 (RO 2008 3777) qui entreront en vigueur le 1er

janvier 2009 (sous réserve de l’art. 61 al. 1 nouveau qui est entré en vigueur

le 1er oct. 2008) et qui ne sont donc pas applicables dans la

présente cause. La nouvelle teneur de l’art. 30 al. 3 OPD introduit une

précision quant au lieu d’estivage :

"Lorsque des

animaux sont estivés dans le pays, l’effectif d’animaux maximum donnant droit

aux contributions est majoré du supplément d’estivage".

b) La loi fédérale sur les

subventions (LSu) qui s’applique à toutes les aides financières et indemnités

prévues par le droit fédéral (art. 2 LSu) dispose à l’art. 11:

" Les

aides et les indemnités ne sont allouées que sur demande.

Le requérant est

tenu de fournir à l’autorité compétente tous les renseignements

nécessaires…. "

c) Les données figurant dans les

documents établis pour le versement des paiements directs revêtent une grande

importance. Ce n’est que dans la mesure où les autorités cantonales peuvent s’y

fier que la mise en œuvre de la politique agricole est réalisable. En effet, au

vu du nombre d’exploitants concernés, les autorités sont dans l’impossibilité

de vérifier l’ensemble des déclarations qui leur sont soumises. L’exploitant se

doit dès lors de faire preuve d’un soin particulier lorsqu’il remplit ces

documents. Etant donné qu’il est celui qui connaît le mieux son entreprise et

qu’il s’agit d’une procédure dans laquelle il demande qu’une prestation –

portant parfois sur des sommes considérables – lui soit accordée, il est

responsable de fournir des données exactes. On peut exiger de sa part qu’il

vérifie que les données déclarées correspondent à la situation réelle (arrêt FO

2007.0010

du 3 décembre 2007, consid. 3 ; JAAC 68.108 consid. 6.2.2

et les références citées).

d) En l’espèce, l’exploitant a

rempli ses relevés d’animaux en mentionnant indûment

dans le formulaire B "Relevé

d’animaux" entre 67 et 77 bovins estivés en

France, sous la rubrique "bovins estivés l’année passée (sauf à

l’étranger)". Or la rubrique de ce formulaire

B était complétée d’une petite note en bas de page stipulant "seulement les animaux ayant donné droit aux contributions d’estivage". Les explications et informations complémentaires distribuées aux

agriculteurs mentionnaient :

"Animaux

estivés : Indiquer ses propres animaux estivés l’année passée sur des

alpages situés en Suisse. Les animaux estivés sur territoire étranger (y

compris dans la zone de pacage franco-suisse) ne doivent pas être annoncés sous

cette rubrique".

L’exploitant a donc effectivement

donné de fausses indications au Service de l’agriculture, ce qui lui a permis

d’obtenir des prestations indues pour les années 2004 et 2005. Se pose donc la

question des conséquences de telles indications sur de la restitution des

prestations indûment versées pour 2004 et 2005 (consid. 3) et de la sanction

concernant 2006 (consid. 4), année pour laquelle la contribution n’avait pas

encore été versée.

3.

a) S’agissant des contributions déjà

versées, l’art. 171 LAgr prévoit que les contributions versées indûment doivent

être restituées. L’art. 30 al. 1 LSU prévoit que l’autorité compétente révoque

la décision ouvrant le droit à l’aide ou à l’indemnité lorsque la prestation a

été allouée indûment en violation de dispositions légales ou sur la base d’un

état de fait inexact ou incomplet. L’alinéa 2 prévoit que l’autorité compétente doit renoncer à la révocation de la décision

ouvrant le droit à l’aide:

« a. si

l’allocataire a pris, au vu de la décision, des mesures qui ne sauraient être

annulées sans

entraîner des pertes financières difficilement supportables;

b. s’il apparaît

qu’il lui était difficile de déceler la violation du droit;

c. si la

présentation inexacte ou incomplète des faits n’est pas imputable à

l’allocataire. »

Les conditions exposées à l'art. 30 al. 2 let. a à c LSu doivent être remplies

cumulativement pour que l'allocataire puisse obtenir de l'autorité qu'elle

renonce à la révocation (ATAF A-3193/2006 du 12 septembre 2007 consid. 3.3,

JAAC 68.108 consid. 6.2 et les références citées).

Selon le message du Conseil fédéral

sur la LSu du 15 décembre 1986 (FF 1987 I 418), le régime d'annulation de

l'article 30

LSu

prend en compte l'intérêt des deux parties. L'annulation est envisagée en tant

que des aides financières ou des indemnités ont été indûment attribuées au

mépris des prescriptions juridiques ou sur la base de faits inexacts ou

incomplets. L'annulation est cependant exclue lorsque l'allocataire s'en est

remis à la décision et que sa bonne foi est digne de protection. De plus,

l'octroi de l'aide financière ou de l'indemnité doit avoir amené l'allocataire

à prendre des dispositions qu'il ne peut plus annuler ou alors seulement en

supportant de trop lourdes charges financières (ATAF A 7520/2006 du 20 mai

2008).

Pour savoir s’il y a lieu ou non

d’exiger de l’allocataire la restitution des contributions concernant les

années 2004 et 2005, il convient d’examiner si les trois conditions posées à

l’art. 30 LSu al. 2 let a, b et c sont cumulativement réalisées.

b) Concernant la condition posée à

la lettre a, il n’a pas été établi que l’agriculteur a pris, au vu de la

décision, des mesures qui ne sauraient être annulées, sans entraîner des pertes

financières difficilement supportables. L’allocataire a certes fait valoir les

difficultés financières que pourraient lui causer la restitution des

contributions versées pour 2004 et 2005. Toutefois dans un courrier du 22 janvier

2007.

adressé au service de l’agriculture, il a demandé d’échelonner la

restitution des ses prestations sur une durée de 4 ans, ce qui lui permettrait

« d’assurer sa trésorerie et de rester solvable dans ses activités

d’exploitation ». Il en ressort que le remboursement contesté ne

prétérite pas la poursuite des activités de l’agriculteur, à condition

toutefois qu’il puisse bénéficier d’un plan de paiement échelonné, ce qui lui

avait d’ailleurs été accordé par le Service de l’agriculture dans sa décision

du 7 mars 2007.

c) Concernant la condition posée à

l’art. 30 al. 2 let b LSu, il n’est pas exclu qu’il ait été difficile pour

l’exploitant de déceler la violation du droit. Ni la LAgr, ni l’OPD dans sa

version en vigueur jusqu’au 31 décembre 2008 ne prévoient expressément

l’exclusivité de la majoration du plafonnement des charges de bétail maximales

au seul cas où les animaux sont estivés en Suisse. Contrairement

à ce que prétend le Service cantonal de l’agriculture, l’art. 30 OPD dans sa

version actuelle en vigueur jusqu’au 31 décembre 2008 ne prévoit pas clairement

d’exception pour l’estivage à l’étranger, ni d’ailleurs une limitation expresse

de l’estivage "en Suisse" pour la majoration du supplément d’estivage

dans le calcul de l’effectif d’animaux maximum. Seul le commentaire et instructions de l’OFAG du 31 janvier 2008 relatifs à l’OPD et

édicté à l’intention des "instances chargées de l’exécution"

de l’ordonnance, précise cette interprétation qui dans son principe n’est pas

contestée. Une précision à ce sujet figure également à l’art. 1 al. 2 de

l’ordonnance du 29 mars 2000 sur les contributions d’estivage (OCest, RS

910.

) destinés à des exploitants d’exploitations d’estivage (art. 2

OCest) : cette dernière ordonnance exclut expressément le droit aux

contributions pour l’estivage dans des exploitations à l’étranger. L’OPD, dans

sa version modifiée le 25 juin 2008, et qui entrera en vigueur le 1er

janvier 2009 (sous réserve d’un alinéa qui entre en vigueur le 1er

oct. 2008) a d’ailleurs été modifiée sur ce point et prévoit clairement à

l’art. 30 al. 3 que

"lorsque des

animaux sont estivés dans le pays, l’effectif d’animaux maximum donnant

droit aux contributions est majoré du supplément d’estivage".

Cette modification tend d’ailleurs

à confirmer que ce point n’était pas clair et qu’il devait être précisé. Au

moment des faits, cette précision n’existait pas dans l’ordonnance.

Toutefois, dans le formulaire B

(Relevé des animaux), la rubrique des « bovins estivés l’année

passée », remplie par le contribuable contenait clairement la mention

« sauf à l’étranger». De plus, la notice explicative accompagnant

ce formulaire précise expressément, en soulignant les termes « en

Suisse », qu’il ne faut indiquer que les animaux estivés dans ce pays.

Dès lors, en indiquant dans cette rubrique, des bêtes estivées en France,

l’agriculteur a clairement présenté les faits de manière inexact, de sorte que

la 3ème condition (c) de l’art. 30 al. 2 LSu, selon laquelle la

présentation inexacte ou incomplète des faits ne doit pas être imputable à

l’allocataire n’est en tous cas pas réalisée.

d) Au vu de ces éléments, il

apparaît que les trois conditions qui doivent être cumulativement remplies pour

renoncer à la restitution des contributions ne sont pas réalisées. L’allocataire

doit donc restituer le montant de 23'224.95 fr. conformément à la décision du 7

mars 2007 rendue par le Service de l’agriculture.

4.

Reste à

examiner la sanction infligée pour l’année 2006 dont les contributions requises

par l’exploitant n’avaient pas encore été versées.

a) Selon l'art. 170 al. 1 LAgr, les

contributions peuvent être réduites ou refusées si le requérant viole la loi

sur l'agriculture, ses dispositions d'exécution ou les décisions qui en

découlent.

D'après l'art. 70 al. 1 lettre a OPD,

les cantons réduisent ou refusent les paiements directs conformément à la

Directive du 27 janvier 2005 sur la réduction des paiements directs, édictée

par la Conférence des directeurs cantonaux de l’agriculture, lorsque le

requérant donne, intentionnellement ou par négligence, des indications fausses.

En cas de violation intentionnelle ou répétée des dispositions, les cantons

peuvent refuser le versement des contributions pendant cinq ans au maximum

(art. 70 al. 3 OPD). A la demande de la Conférence des directeurs cantonaux de

l'agriculture, l’OFAG avait élaboré en 2001 des directives intitulées

"Mesures administratives, réduction des paiements directs généraux et

écologiques lorsque l'exploitant ne satisfait pas intégralement aux conditions

requises pour l'octroi des contributions (dispositif de sanctions)" qui

réglementent l'application de l'art. 70 al. 1 OPD. En 2005, ces directives ont

été remplacées par la Directive sur la réduction des PD édictée par la Conférence des directeurs cantonaux de l'agriculture.

Le chapitre A, art. 1 de cette

directive prévoit ce qui suit, sous le titre " Indications fausses

(art. 70, al.1, let.a, OPD) ":

"Mesures à

prendre :

a) réduction des

paiements directs en fonction des conditions effectives ;

b) en plus,

réduction selon la différence entre les paiements directs octroyés d’après les

indications fausses et ceux qui sont dus selon les indications correctes. Cette

différence est multipliée par les facteurs suivants :

- 0,5 pour une

différence allant de 200 à 1'000 francs ;

- 2,0 pour une

différence de 1'000 francs et plus ;

- 3,0 en cas de

première ou deuxième récidive en l’espace de trois ans, indépendamment du type

d’indication fausse.

Si le contrôle

révèle une surface supérieure ou un nombre d’arbres ou d’animaux supérieur aux

chiffres indiqués, ce nombre supplémentaire ne donne pas droit aux

contributions.

En plus de la

réduction, les paiements directs versés en trop peuvent faire l’objet d’une

demande de restitution portant sur une période de trois ans au

plus ".

Selon son préambule, cette

directive sert à assurer, dans les cantons, une pratique administrative

uniforme, garantissant l’égalité des droits lors de la réduction des paiements

directs conformément à l’ordonnance sur les paiements directs.

b) Les mesures administratives

citées ci-dessus, auxquelles on ne peut dénier une fonction répressive, ne sont

pas sans présenter quelque analogie avec le droit pénal. L'application du

principe de la proportionnalité (découlant de l’art. 5 al. 2 Cst.) permet de

tenir compte de leur double finalité – administrative et pénale (sur cette

question, cf. Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, 2e

éd., Berne 2002, p. 116 ss). En effet, comme l'art. 63 CP qui

prévoit que – en matière pénale – la peine est fixée d'après la culpabilité du

délinquant, en tenant compte des mobiles, des antécédents et de la situation

personnelle de ce dernier, le principe de la proportionnalité impose – en

matière administrative – une appréciation différenciée de chaque situation en

tenant compte des circonstances concrètes du cas d'espèce (cf. ATF 120 V 481

consid. 4 p. 488 [exclusion des prestations d'une assurance-maladie];

cf. aussi ATF du 6 mars 2002, en les causes 2P.37/2001 et 2A.55/2001,

consid. 6.1 à propos d'une amende pénale en raison d'une soustraction

d'impôt; Moor, op. cit., p. 117). Les critères suivants sont déterminants:

la gravité de l'infraction, les conséquences de la sanction pour l'intéressé,

le comportement antérieur de l'intéressé et, bien sûr, l'intérêt public en

cause (ATF 103 Ib 126 consid. 5 p. 130 [retrait du droit

d'importer]).

Le principe de la proportionnalité

implique aussi, sur le plan de la procédure, un avertissement préalable à la

sanction, dont on ne pourra se passer que s’il y a urgence ou si le

comportement répréhensible est à ce point grave qu’il mérite une mesure

immédiate (FO 2007.0010 du 3 décembre 2007, consid. 2 ; arrêt TA GE.2006.0179 du 2 mars

2007.

consid. 5; Moor, op. cit., p. 118; Ulrich Häfelin /Georg

Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4e éd., Zurich 2002,

p. 242 s.).

c) C'est à

juste titre que l'autorité intimée ne s'est pas considérée comme liée par la

Directive sur la réduction des PD. L'existence d'une directive ne dispense en

effet pas l'autorité de procéder à un examen des circonstances particulières

avant de sanctionner l'administré. Le tribunal de céans a déjà eu l'occasion de

considérer que des directives internes à l'administration fiscale cantonale

fixant le montant des amendes, tout en constituant une base adéquate qui

permettait d'assurer une certaine égalité de traitement entre les

contribuables, ne sauraient avoir force de loi et que, pour arrêter le montant

de l'amende, l'autorité fiscale ne pouvait se réfugier derrière ce document, en

faisant abstraction des circonstances du cas d'espèce (FO 2007.0010 du 3

décembre 2007 ; FI.1993.0075 du 17 juillet 2000 consid. 2c).

Il ne fait pas de doute que la

sanction doit avoir un effet dissuasif, de sorte que des amendes substantielles

doivent en principe être infligées en cas de fausses déclarations sous peine

d'ouvrir la porte aux abus. Le principe de proportionnalité reste néanmoins

applicable. Il faut éviter en particulier que la réduction des paiements

directs ne frappe plus durement celui qui est économiquement faible que celui

qui est économiquement fort.

D’ailleurs, la version précédente

de cette directive, établie par l’OFAG le 3 octobre 2001 et intitulée

"Mesures administratives, réduction des paiements directs généraux et

écologiques lorsque l’exploitant ne satisfait pas intégralement aux conditions

requises pour l’octroi des contributions (dispositif de sanctions)"

prévoyait:

"que

l’instance chargée des mesures administratives dispose d’une liberté

d’appréciation pour ce qui est de l’application. Les sanctions ne sauraient

cependant être arbitraires, et il doit être tenu compte du principe de la

proportionnalité selon lequel il faut prendre la meilleure décision qui

permette d’atteindre le but recherché. La décision doit donc être dictée par

l’objectif visé et ménager autant que possible les intérêts privés de

l’exploitant. Elle doit être adéquate et impérative et reposer sur une pesée

des intérêts publics et privés en jeu. Le dispositif ci-après fixe les

sanctions prévues pour la partie objective, c’est-à-dire qu’il règle le rapport

entre l’infraction et les paiements directs concernés. On veille ensuite à ce

que la mesure administrative concrète tienne compte de la situation personnelle

de l’exploitant ".

La directive établie en 2005 par la

Conférence des directeurs cantonaux de l’agriculture a supprimé ce paragraphe.

Néanmoins, ces principes fondamentaux restent applicables (cf. à titre

d’exemple, ATF 2C.697/2007 du 30 avril 2008 confirmant

l’arrêt du TAF B-803/2007 du 2 novembre 2007).

Dans la décision attaquée, le

département a effectué à juste titre une pesée d’intérêts entre l’importance de

la sanction et la situation financière de l’exploitant et il convient de

prendre en considération ces éléments, sous l’angle du principe de la

proportionnalité.

d) Concernant la gravité de la

faute, le tribunal de céans relève que l’exploitant remplissait depuis de

nombreuses années ses formulaires en mentionnant dans la rubrique "bovins

estivés l’année passée (sauf à l’étranger)" la totalité de ses bovins

estivés en France. Vu l’importance du devoir de collaboration incombant à la

personne requérant des paiements directs, laquelle doit fournir des données

exactes, il s’agit certes d’une déclaration fausse qu’il convient de

sanctionner. Toutefois, en application du principe de la proportionnalité, il faut

prendre en considération l’absence de réaction et de contrôle de la part de

l’autorité cantonale compétente, ce en violation de l’art. 66 al. 4 OPD (dans

sa teneur orginelle en vigueur jusqu’au 31 décembre 2007), selon lequel les

cantons font le nécessaire pour que chacune des mesures citées dans

l’ordonnance ainsi que les prestations écologiques requises soient contrôlées

durant l’année de contributions dans toutes les exploitations qui demandent des

contributions pour la première fois (ch. 1) ; toutes les exploitations

dans lesquelles des manquements ont été constatés lors de contrôles effectués

l’année précédente (ch. 2) ; et dans au moins 30% des autres exploitations

choisies au hasard (ch. 3). Cette passivité de l’autorité administrative amenuise

la gravité de l’infraction et la conscience que l’auteur pouvait avoir de son

erreur. L’exploitant avait par ailleurs avisé le Service vétérinaire que ses

bêtes estivaient à l’étanger ce qui a pu le conforter dans l’idée que ces

informations seraient communiquées au Service de l’agriculture.

Par ailleurs, l’obligation infligée

à l’exploitant de restituer les montants indus pour les années 2004 et 2005

risque de fragiliser sensiblement sa situation financière, ce dont il faut

tenir compte dans l’établissement de la sanction.

Au vu de ces éléments, il se

justifie de confirmer la sanction réduite à 5'000 fr. selon décision du

Département de l’économie.

5.

En conclusion , le recours de

l’OFAG est partiellement admis et la décision du chef du Département de

l’économie doit être réformée en ce sens que les allocations perçues indûment

pour les années 2004 et 2005, soit 23'224.95 fr., doivent être restituées. Elle

est confirmée pour le surplus.

6.

Le présent arrêt est rendu sans

frais.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est partiellement

admis.

II.

La décision du chef du chef du

Département de l’économie du 18 avril 2007 est réformée en ce sens que M.

Jean-Béat Kläy est tenu à restitution d’un montant de 23'224.95 francs,

correspondant à des contributions versées indûment en 2004 et 2005. Elle est

confirmée pour le surplus.

III.

Le présent arrêt est rendu sans

frais.

Lausanne, le 17 novembre 2008

La

présidente:

Le présent

arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire

l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au

Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions

des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les

motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les

pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour

autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision

attaquée.