FO.2008.0014

CDAP - FO.2008.0014 - 2009-09-17 - A.X._ et B.X. c/Commission foncière rurale Section I, Département de l'économie et Y.___

17 septembre 2009Français39 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

Y.________, domiciliée à Paris, est propriétaire

des parcelles suivantes sur la commune de 1********:

N° d'immeuble

Surface

Nature

RF 2********

50'953 m²

Pré-champ (10'038 m²)

Forêt (40'915 m²)

RF 3********

71'727 m²

Pré-champ (2034 m²)

Forêt (69'693 m²)

RF 4********

17'022 m²

Pré-champ (7127 m²)

Forêt (9895 m²)

RF 5********

85'114 m²

Pré-champ (34'663 m²)

Forêt (50'399 m²)

Revêtement dur (42 m²)

Bâtiment N° ECA B10

(10 m²)

RF 6********

69'997 m²

Forêt

RF 7********

5023 m²

Forêt

Toutes les parcelles, à l'exception

de celle RF 7********, sont soumises à une servitude de canalisation en faveur

des parcelles RF 8********, 9********, 10********, 11********, 12********, 13********,

14********, 15********, 16********, 17********, 18******** à 1******** qui

appartiennent à Y.________. La servitude de canalisation comprend le maintien

de fouilles, de captage, de regard, de prises et de canalisation d'eau ainsi

que de réservoirs.

Le 30 mai 2002, Daniel

Millioud de l'office d'estimation de Prométerre a réalisé à l'adresse d'Y.________

l'estimation suivante:

"Concerne:

avis sur la valeur de prés et forêts aux "19********"

Madame,

Je me réfère à

nos divers entretiens téléphoniques relatifs à l'objet cité en marge.

Tout en

regrettant que les responsables forestiers locaux ne puissent s'exprimer sur la

valeur des 15 ha de forêts incriminées, alors qu'ils les connaissent

certainement bien de par leurs activités, je m'exprimerai comme suit.

Je tiens à

préciser ici que mon avis repose sur les indications que vous m'avez fournies

par téléphone et sur notre connaissance générale de la région et de son marché

immobilier agricole, et que je dois donc formuler les réserves d'usage.

Prairies: La

valeur vénale peut être estimée entre sfr. 2.- et sfr. 2.50 / m²

Forêts: Leur

valeur peut être estimée entre sfr. 1.- et sfr. 1.50 / m²"

Le 11 juin 2002, A.________

SA, à Epalinges, a réalisé à l'adresse d'Y.________ une estimation de la valeur

des forêts situées sur les parcelles n° 805, 2********,

3********, 4********, 5******** et 6********. Cette estimation a pour

l'essentiel la teneur suivante:

"Cette

taxation, faite à la demande du propriétaire dans un délai particulièrement

court, reste sommaire, dans le sens qu'elle ne s'appuie pas sur une analyse

détaillée des surfaces. Une bonne connaissance des lieux en tant qu'ingénieur

forestier mandaté par le syndicat forestier de 20******** dont le périmètre comprend

ces forêts ainsi qu'une large expérience de la taxation acquise dans d'autres

syndicats forestiers d'amélioration foncière ainsi que dans le cadre de la

construction des autoroutes me permettent d'assurer malgré tout la qualité de

cette taxation.

Résultat de la

taxation

Estimation de la

valeur du m² de forêt

Valeur sol 1) 0.80

Fr./m²

Valeur des bois

2) 0.80 Fr./m²

Infrastructures

(routes forestières) 3) 0.50 Fr./m²

Total 2.10

Fr./m²

1) Valeur tirée

des "Directives pour

l'estimation des valeurs des forêts" Edition 1999

2) Considérant

que le volume moyen à l'hectare s'élève à 500 m3/ha en raison de l'interdiction

d'exploiter les bois durant le remaniement parcellaire (l'accroissement peut

être estimé à 120 m3/ha durant cette période) et que le rendement

prévisible varie entre 10.- et 20.- Fr./m3, la valeur des bois varie entre 0.50

et 1.00 Fr./m². Au vu de la qualité des bois et du mélange des essences, j'ai

estimé judicieux de prendre en compte une valeur supérieure à la moyenne de

0.75 Fr./m².

3) Le montant de

Considérants

0.50

Fr./m² correspond aux frais engendrés par les travaux du syndicat

forestier d'amélioration foncière, subventions fédérales et cantonales

déduites.

En conclusion, la

valeur de la forêt est estimée à 2.10 Fr./m²."

Le 23 février 2004, la société B.________

SA au Mont-sur-Lausanne a réalisé sur mandat d'Y.________

une évaluation financière des ressources en eau existante du lieu dit

"Les 19********" pour les parcelles n° 21********

et 22******** de l'état avant le remaniement

parcellaire, qui selon l'expertise de A.________ sont devenues les

parcelles n° 805, 2********, 3********, 4********, 5******** et 6********

après remaniement. La valeur financière des sources a été établie selon le

montant nécessaire pour financer l'achat de l'eau correspondant au débit

d'étiage des sources pendant 25 ans. Cette valeur brute de 883'000 fr. est

réduite de 30% par l'expert en raison de la qualité microbiologique d'une

source lors d'une analyse le 26 août 2003. En fonction d'une estimation des

coûts d'une remise en état des ouvrages, l'expertise a ramené la valeur

financière des sources entre 568'000 et 468'000 fr.

Le 16 janvier 2008, Y.________ a conclu un

contrat de vente à terme conditionnelle des parcelles RF 2********, 3********, 4********,

5********, 6******** et 7********, pour la somme de 800'000 francs avec Y.________,

domiciliée à 1********. Cette vente arrivait à terme le 31 mai 2008 et était

soumise à la condition de l'obtention par l'acheteuse d'une décision entrée en

force de la Commission foncière, section 1, lui permettant d'acquérir les

parcelles susmentionnées.

Le 12 février 2008, le notaire

Patrick de Preux a fait publier l'appel d'offres suivant dans la feuille des

avis officiels:

"Appel

d'offres destiné exclusivement à des exploitants agricoles à titre personnel

Les parcelles

suivantes:

- 2******** de la

commune de 1********, lieu dit "23********", d'une surface totale de

50'953 m², comprenant une forêt de 40'915 m² et un pré-champ de

10'038 m² pour le prix de Fr. 135'949.-

- 3******** de la

commune de 1********, lieu dit "24********" d'une surface totale de

71'727 m², comprenant une forêt de 69'693 m² et un pré-champ de

2'034 m² pour le prix de Fr. 191'376.60

- 4******** de la

commune de 1********, lieu dit "24********" d'une surface totale de

17'022 m², comprenant une forêt de 9'865 m² et un pré-champ de

7'127 m² pour le prix de Fr. 45'416.85

- 5******** de la

commune de 1********, lieu dit "25********", d'une surface totale de

85'114 m², comprenant le bâtiment N° B 10 d'assurance incendie, de

10.

m², un revêtement dur de 42 m², une forêt de 50'399 m² et un

pré-champ de 34'663 m² pour le prix de Fr. 227'094.80

- 6******** de la

commune de 1********, lieu dit "26********", en nature de forêt d'une

surface de 69'997 m² pour le prix de Fr. 186'760.75

- 7******** de la

commune de 1********, lieu dit "27********", en nature de forêt d'une

surface de 5'023 m² pour le prix de Fr. 13'402

ont trouvé

acquéreur qui n'est pas exploitant agricole.

La présente

publication est faite dans le cadre de l'article 64, al. 1 lettre f, LDFR.

Tout exploitant

agricole à titre personnel au sens de l'article 9 LDFR peut présenter dans le

délai imparti de 15 jours dès la présente publication, une

offre égale ou supérieure aux prix susmentionnés.

Dans le même

délai, tout candidat devra justifier par l'indication de son numéro

d'exploitation ou la production de tout autre élément probant, de sa qualité

d'exploitant agricole à titre personnel, sous peine de rejet de son offre.

[…]"

Un appel d’offres similaire a été

publié le même jour dans le journal 24 heures. Il contient la précision

supplémentaire que les parcelles ne constituent pas une entreprise agricole.

Par courrier du 13 février 2008, C.________,

exploitant agricole à 28********, a déclaré à l'adresse du notaire désirer

acquérir les parcelles pour 135% de la valeur de rendement. Par courrier du 14

février 2008, B.X.________ et A.X.________, domiciliés à 1******** et 29********,

ont fait une offre similaire à celle de C.________.

Par courrier du 5 mars 2008, le notaire

a demandé à la Commission foncière, section I, (CFR), de se déterminer sur la

qualité des offres faites et, en cas de rejet de celles-ci, d'autoriser Y.________

à faire l'acquisition projetée.

Le 16 mars 2008, le syndicat

d'améliorations foncières des forêts de 20******** a adressé à Y.________ le

décompte final des frais. Le montant à charge d'Y.________ selon le tableau

d'enquête s'élève à 128'478 francs.

Par courrier du 8 avril 2008, la

CFR a informé le notaire avoir décidé d'ordonner une expertise afin de visiter

et décrire les biens-fonds RF 2********, 3********, 4******** et 5******** de 1********

ainsi que de déterminer leur prix licite compte tenu de leurs caractéristiques

propres et des références régionales comparables.

Par courrier du 10 avril 2008, le

notaire a détaillé comme suit le prix de vente des parcelles:

"Pré-champ: 53'7********

m² x CHF 2.50 = CHF 134'655.-

Forêt-bois: 245'922

m² x CHF 2.10 = CHF 516'436

Ressources en

eau: CHF 468'000 / 2 = CHF 234'000

Total: CHF

885'091

Ramené

à CHF 800'000"

Le prix de vente

des prairies et des forêts est fondé sur l'estimation de Prométerre dont vous trouverez copie en annexe, soit CHF 2.50 pour les

prairies et CHF 1.50 pour les forêts, majoré de CHF 0.60 pour les

infrastructures.

Je joins en

annexe le décompte des frais engendrés par les travaux du syndicat forestier

d'améliorations foncières des forêts de 20********, d'un montant total de CHF

198'867.--, soit CHF 0.81 par mètre carré, ainsi que l'estimation de A.________

SA.

Les sources ont

été estimées entre CHF 468'000.-- et CHF 568'000.-- par A.________ SA, selon

rapport ci-joint. Elles ont été prises en compte pour la moitié de CHF

468'000.--.

J'espère que ces

informations permettront d'éviter de procéder à une nouvelle expertise."

Lors de sa séance du 11 avril 2008, la

Dispositif

Commission foncière a décidé d'autoriser l'acquisition des

"parcelles concernées" par Y.________. Cette décision a été

communiquée aux parties le 15 avril 2008.

Par courrier du 23 avril 2008, le

Service de l'agriculture informa la Commission foncière que le Département de

l'économie ne ferait pas usage de son droit de recours contre la décision du 11

avril 2008.

Par acte du 6 mai 2008, A.X.________ et B.X.________

Delévaux ont déposé recours devant le Tribunal cantonal contre la décision de

la Commission foncière. Ils concluent à son annulation et au renvoi de la cause

pour nouvelle décision au motif d'une part que le prix de l'appel d'offres

était surfait et d'autre part qu'ils avaient fait une offre à un prix licite.

Dans sa réponse du 23 mai 2008, la

Commission foncière conclut au rejet du recours au motif d'une part qu'aucune

offre n'a été faite aux conditions de l'offre publique et d'autre part que le

prix ne saurait être surfait au regard des explications convaincantes,

justifiées par des documents, apportées par le mandataire des parties.

Les recourants ont adressé en date

du 5 novembre 2008 un mémoire complémentaire où ils maintiennent leurs

conclusions. Ils y ont annexé une estimation de la valeur de rendement des

parcelles qui a été faite à leur demande par USP Fiduciaire et Estimations.

La Commission foncière a adressé en

date du 6 février 2009 ses observations complémentaires dans lesquelles elle

maintient également ses conclusions.

Par correspondance du 25 février

2009, le Service de l'agriculture du canton de Vaud a confirmé à l'adresse du

Tribunal cantonal la qualité d'exploitant agricole à A.X.________.

Par courrier du 27 avril 2009, les

recourants ont déposé de nouvelles observations complémentaires.

Les arguments respectifs des parties

seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Le tribunal a statué par voie de

circulation.

a) Le Tribunal cantonal est compétent pour

statuer sur le présent recours en vertu de l’art. 4 al. 1 de la loi

sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA, RSV 173.36) en

relation avec les art. 9 et 13 de la loi d'application de la loi fédérale

du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LVLDFR, RSV 911.11). Sa

compétence est inchangée par la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure

administrative (LPA-VD, RSV 173.36), applicable dès le 1er janvier

2009 aux recours pendants (art. 117 al. 1 LPA-VD). D’après les

art. 88 al. 1 LDFR et 13 al. 1 LVLDFR, le recours s’exerce par écrit

dans les 30 jours dès la communication de la décision attaquée. En l’espèce, le

recours a été déposé en temps utile. Il satisfait aux conditions formelles

énoncées aux art. 13 al. 2 LVLDFR et 31 al. 2 et 3 LJPA.

b) Aux termes de l'art. 83

al. 3 LDFR, les parties contractantes peuvent interjeter un recours devant

l'autorité cantonale de recours (art. 88 LDFR) contre le refus

d'autorisation, l'autorité cantonale de surveillance, le fermier et les

titulaires du droit d'emption, du droit de préemption ou du droit à l'attribution,

contre l'octroi de l'autorisation.

Selon la jurisprudence,

l'art. 83 al. 3 LDFR ne contient pas, malgré sa formulation

restrictive, une énumération exhaustive des personnes ayant qualité pour

recourir contre l'octroi de l'autorisation. Il doit être interprété

conformément à l'intention du législateur, lequel voulait avant tout assurer un

droit de recours au fermier ainsi qu'aux titulaires du droit d'emption, du

droit de préemption ou du droit à l'attribution en les mentionnant

expressément, tout en excluant du cercle des personnes ayant qualité pour

recourir les voisins, les organisations de protection de la nature et de

l'environnement ainsi que les organisations professionnelles comme les

associations paysannes (ATF 126 III 274, consid. 1c p. 276).

La jurisprudence a admis que

l'exploitant à titre personnel qui a fait une offre à la suite de l'appel

d'offres public publié en application de l'art. 64 al. 1 let. f LDFR

a qualité pour recourir (ATF 5A.3/2006 du 28 avril 2006 dans la cause,

consid. 1.2; Tribunal administratif, ci-après: TA, FO.2005.0019 du

20 novembre 2006, consid. 1.b). En revanche, l'art. 64 al. 1 let. f LDFR ne confère pas à

l'acquéreur potentiel non exploitant un intérêt digne de protection pour

contester la décision d'octroi de l'autorisation d'acquérir un domaine à un

exploitant agricole (ATF 5A_228/2008 du 9 juin 2008, consid. 2.2). En l'espèce, B.X.________ avait été reconnu exploitant agricole à

titre personnel par le Tribunal administratif dans l'arrêt FO.1999.0013 du 12

novembre 1999, consid. 4b. Quant à A.X.________, qui est maître-boucher, il

s'était vu dénier le statut d'exploitant agricole à titre personnel par le

Tribunal fédéral le 23 juin 1998 en raison de son absence de formation

professionnelle agricole (ATF 5A.2/1998 consid. 3.c). Or la jurisprudence plus

récente du Tribunal fédéral considère que l'absence de formation

professionnelle agricole peut être compensée par des connaissances pratiques

suffisantes acquises en ayant exploité dans les règles de l'art un immeuble ou

une entreprise comparable à celui ou celle qu'il entend acquérir (ATF

2C_747/2008 du 5 mars 2009 et la jurisprudence citée). Par décision du 3

juillet 2001, le Département de l'économie a reconnu à l'entreprise de A.X.________

Delévaux le statut d'exploitation au sens de l'art. 6 de l'ordonnance du 7

décembre 1998 sur la terminologie agricole et la reconnaissance des formes

d’exploitation (RS 910.91). Dans son arrêt du 27 novembre 2006, le Tribunal

administratif n'a pas mis en question la qualité d'exploitant à titre personnel

de A.X.________, qualité qui était admise par la Commission foncière

(FO.2006.0023). Point n'est besoin de trancher au niveau de la qualité pour

recourir si les recourants peuvent être considérés comme exploitants à titre

personnel au sens de l'art. 9 LDFR, car cette question relève du fond

— pour autant que cette question soit déterminante pour l’issue du

recours — et non de la recevabilité du recours (Tribunal cantonal, arrêt

FO.2008.0002 du 28 août 2008, consid. 1; TA, FO.2005.0019 du 20 novembre

2006, consid. 1.b).

c) Le recours est donc recevable,

de sorte qu'il faut entrer en matière.

Lors de l'adoption de la décision attaquée,

l'autorité intimée était composée de Daniel Millioud, vice-président, Philippe

Emery, André Joehr, A.X.________ Zeller, membres, et Maurice Neyroud, membre

suppléant. Daniel Millioud a signé la décision attaquée. Or, c'est lui qui

avait rendu le 30 mai 2002 pour le compte de l'office

d'estimation de Prométerre à l'intention d'Y.________ l'estimation qui a

servi de base pour la fixation par les vendeurs du prix des prairies.

a) Le droit à une composition

correcte de l'autorité fait partie des garanties générales de procédure

consacrées par l'art. 29 Cst. Il doit y avoir récusation "dès que,

objectivement, pour une raison ou une autre, il est plausible que l'agent

compétent puisse avoir, de par une confusion d'intérêts, une opinion préconçue

- il n'est pas nécessaire de prouver qu'il en a effectivement une" (Pierre

Moor, Droit administratif vol. II p. 240). Les règles sur la récusation ont

pour but de prévenir toute apparence de suspicion et d'éviter toute confusion

d'intérêts (Kolz/Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des

Bundes, Zurich, 1993, p. 74).

b) Selon l'art. 9 al. 1 let. b

LPA-VD, qui est entré en vigueur le 1er janvier 2009 mais qui

codifie en matière de motifs de récusation la pratique antérieure, toute

personne appelée à rendre ou à préparer une décision ou un jugement doit se

récuser si elle a agi dans la même cause à un autre titre, notamment comme

membre d'une autorité, comme conseil d'une partie, comme expert ou comme

témoin. Le membre d'une autorité qui se trouve dans un cas de récusation doit

se récuser sans retard (art. 10 al. 1 LPA-VD).

c) Dans la cause FO.2007.0003 du 10

janvier 2008, un membre de la Commission foncière ayant participé à la décision

attaquée s'était avéré être le père de la personne qui a rendu l'expertise sur

laquelle l'autorité s'est fondée. Ce lien de parenté a été considéré comme un

motif suffisant de récusation. Il donne à l'évidence une apparence

de partialité et il est de nature à faire naître un doute sur l'objectivité de

ce membre.

d) Dans sa réponse au recours,

l'autorité intimée a motivé le caractère non surfait du prix demandé par les

explications convaincantes du notaire, justifiées par les documents annexés à

la réponse de celui-ci. Ce faisant, l'autorité intimée a admis avoir fondé sa

décision sur ces documents annexés, y compris donc sur l'estimation faite en

2002 par un membre de l'autorité intimée à titre de conseil ou d'expert privé

de la venderesse. Certes, la venderesse n'était pas formellement partie à la

procédure d'autorisation devant l'autorité intimée, car c'est l'acheteur qui

requiert l'autorisation d'acquisition (art. 64 al. 1 LDFR). Dans le cas de

l'art. 64 al. 1 let. f LDFR, la procédure devant l'autorité intimée oppose

d'une part l'acheteur et d'autre part les exploitants qui ont fait une offre

d'acquisition. Dans ce contexte, l'expert qui a fourni les bases pour

déterminer le prix de vente à l'acquéreur qui n'est pas exploitant agricole

peut être assimilé à un conseil ou un expert de cet acquéreur. Il a donc agi

dans la cause à un titre qui crée une apparence de partialité et met en doute

son objectivité. Il y a donc motif à récusation.

e) Les recourants n'ont pas demandé

la récusation de Daniel Millioud bien que l'estimation de Prométerre du

30 mai 2002 leur ait été communiquée dans le cadre de l'instruction de

leur recours. Dans la mesure où la décision attaquée porte uniquement la signature

de Daniel Millioud sans l'indication de son nom, on ne sait si les recourants

savaient que celui-ci avait participé à la décision attaquée, auquel cas ils

seraient réputés avoir renoncé à faire valoir la récusation de Daniel Millioud.

Point n'est toutefois besoin de trancher cette question dans la mesure où la

décision doit être annulée pour un autre motif.

La LDFR a pour but

d'encourager la propriété foncière rurale et, en particulier, de maintenir

des entreprises familiales comme fondement d'une population rurale forte et

d'une agriculture productive orientée vers une exploitation durable du sol

(art. 1 let. f LDFR; Donzallaz, Pratique et jurisprudence du droit foncier

rural 1994-1998, p. 192, n° 497 et les références citées). L’acquisition

d’une entreprise ou d’un immeuble agricole est soumise à autorisation

(art. 61 al. 1 LDFR). L’autorisation est refusée si l’acquéreur n’est

pas exploitant à titre personnel (art. 63 al. 1 let. a LDFR), à moins

qu’il ne prouve qu’il y a un juste motif pour lui accorder l’autorisation

(art. 64 al. 1 LDFR). L'art. 64 al. 1

LDFR contient, d'une part, aux lettres a à g un catalogue non exhaustif

d'exceptions au principe de l'exploitation à titre personnel et, d'autre part,

une clause générale de "juste motif" fondant l'octroi d'une

autorisation.

La décision attaquée donne l'autorisation

d'acquisition "pour la (les) parcelle(s) concernée(s)", soit, selon

la requête à la commission foncière rurale du 5 mars 2008, les parcelles 2********,

3********, 4********, 5********, 6******** et 7******** de la commune de 1********.

Une autorisation fondée sur l'art. 64 al. 1 LDFR présuppose que l'immeuble en

cause soit soumis à la LDFR.

a) Selon son art. 2 al. 1, la LDFR

s'applique aux immeubles agricoles isolés ou aux immeubles agricoles faisant

partie d'une entreprise agricole qui sont situés en dehors d'une zone à bâtir

au sens de l'art. 15 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du

territoire (LAT; RS 700) et dont l'utilisation agricole est licite (champ

d'application local; ATF 128 III 229 consid. 2; ATF 125 III 175 consid. 2a et

2b; Bandli, in Le droit foncier rural, Commentaire de la loi fédérale sur le

droit foncier rural du 4 octobre 1991, Brugg 1998 [ci-après: Commentaire LDFR],

n° 6 ad art. 2).

Selon l'art. 6 al. 1 LDFR, est

agricole l'immeuble approprié à un usage agricole ou horticole (champ

d'application matériel; ATF 128 III 229 consid. 2; ATF 125 III 175 consid. 2b;

Bandli, Commentaire LDFR, art. 2, n° 4). La LDFR se rattache ainsi à l'art. 16

al. 1 let. a LAT, selon lequel les zones agricoles comprennent les terrains qui

se prêtent à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice; la notion

de terrain qui se prête à l'exploitation agricole ou horticole ou qui est

approprié à un usage agricole ou horticole doit être comprise de la même

manière dans l'application de l'une et l'autre loi (ATF 132 III 515 consid. 3.2

p. 518; 125 III 175 consid. 2b et les références citées). L'art. 3 al. 1 de loi

fédérale du 29 avril 1998 sur l’agriculture (RS 910.1) définit l'agriculture en

ces termes :

"L’agriculture

comprend:

a. la production

de denrées se prêtant à la consommation et à la transformation et provenant de

la culture de végétaux et de la garde d’animaux de rente;

b. le traitement,

le stockage et la vente des produits dans l’exploitation de production;

c. l’exploitation

de surfaces proches de leur état naturel."

L'exploitation de la forêt n'est

pas un usage agricole ou horticole. La forêt est définie à l'art. 2 de la loi

fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts (LFo, RS 921.1) comme suit:

1 Par forêt on entend toutes les surfaces couvertes d’arbres ou

d’arbustes forestiers à même d’exercer des fonctions forestières. Leur origine,

leur mode d’exploitation et la mention au registre foncier ne sont pas pertinents.

2 Sont assimilés aux forêts:

a. les forêts

pâturées, les pâturages boisés, les peuplements de noyers et de châtaigniers;

b. les surfaces

non boisées ou improductives d’un bien-fonds forestier, telles que les vides ou

les surfaces occupées par des routes forestières ou d’autres constructions ou

installations forestières;

c. les

biens-fonds faisant l’objet d’une obligation de reboiser."

La loi

fédérale sur l’aménagement du territoire distingue d'une part la zone

agricole, définie à l'art. 16 LAT comme comprenant les terrains qui se prêtent

à l’exploitation agricole ou à l’horticulture productrice et sont nécessaires à

l’accomplissement des différentes tâches dévolues à l’agriculture ainsi que les

terrains qui, dans l’intérêt général, doivent être exploités par l’agriculture,

et d'autre part l'aire forestière qui n'est pas régie par la LAT mais est

définie et protégée par la législation sur les forêts.

Par extension, la LDFR s'applique

aux forêts qui font partie d’une entreprise agricole (art. 2 al. 2 let. b

LDFR). Elle ne s’applique en revanche pas aux immeubles de moins de 15 ares

pour les vignes, ou de moins de 25 ares pour les autres terrains, qui ne font

pas partie d’une entreprise agricole (art. 2 al. 3 LDFR).

Il découle de ce qui précède qu'un

immeuble qui est recouvert de forêt n'est pas soumis à la LDFR à moins qu'il ne

fasse partie d'une entreprise agricole (art. 2 al. 2 let. b LDFR; Donzallaz,

Traité de droit agraire, vol. II, n° 2584; J.-M. Henny, Questions choisies

en matière de droit foncier rural, RNFR 2006, p. 237 ss, spéc. 242).

b) A la suite du remaniement

parcellaire fait dans le cadre du syndicat d'amélioration foncière des forêts

de 20********, deux des parcelles concernées par la demande d'autorisation, RF 6********

et 7********, sont, selon le registre foncier, exclusivement composées de

forêts. Elles ne sont donc pas soumises à la LDFR, sauf si la propriété d'Y.________

constitue une entreprise agricole (art. 2 al. 2 let. b LDFR). La demande

d'autorisation d'acquisition a été faite à titre d'immeubles agricoles et non

d'entreprise agricole. L'autorité intimée n'a pas contesté cette qualification

et rien dans le dossier ne conduit à remettre en cause cette conclusion. Il en

découle que l'autorisation d'acquisition accordée "aux parcelles concernées"

ne comprend pas les parcelles RF 6******** et 7******** puisque la LDFR ne leur

est pas applicable.

c) Les autres parcelles concernées

par la décision de l'autorité intimée comportent toutes, outre une partie

forestière, une partie en pré-champ qui est appropriée à un usage agricole et

qui se situe en zone agricole. Il s'agit donc d'immeubles à usage mixte, qui ne

sont pas partagés en une partie agricole et une partie non agricole, au sens de

l'art. 2 al. 2 let. d LDFR. La LDFR demeure applicable à ces parcelles dans

leur intégralité (Donzallaz, Traité de droit agraire suisse, tome II, n°3156;

contra: Bandli, Commentaire LDFR, n°28 ad art. 2), même si l'essentiel de la

surface de certains de ces immeubles est composé de forêts.

L’autorité intimée a accordé l’autorisation en

se fondant sur l’art. 64 al. 1 let. f LDFR selon lequel il y a juste

motif lorsque, malgré une offre publique à un prix qui ne soit pas surfait

(art. 66 LDFR), aucune demande n’a été faite par un exploitant à titre

personnel. L'exception de l'art. 64 al. 1 let. f LDFR a pour but de

sauvegarder, sous l'angle de la garantie de la propriété (art. 26 Cst.),

les intérêts de l'agriculteur désireux de vendre, dont l'offre n'est suivie

d'aucune demande de la part d'un exploitant à titre personnel. Si, en procédure

d'autorisation, la personne qui n’est pas exploitante à titre personnel et qui

souhaite acquérir un immeuble soumis à la LDFR fournit la preuve qu'à la suite

de la publication de l'appel d'offres, aucune offre ou seulement des offres

insuffisantes ont été présentées par des exploitants à titre personnel, elle

obtiendra l'autorisation d'acquérir, pour autant que le prix convenu ne soit

pas surfait (art. 63 al. 1 let. b et art. 66 LDFR). Dans le cas

contraire, l'autorisation devra être refusée (ATF 132 III 658,

consid. 3.3.1 p. 660).

a) La LDFR ne règle ni le contenu

ni la forme de l’offre publique, hormis qu’elle exige son caractère public. Il

peut s’agir d’une offre de vente à un prix déterminé ou d’un appel d'offres

(ATF 132 III 658, consid. 3.3.2 p. 660; Donzallaz, Commentaire de la LDFR, 1993, art. 64, n° 604

et 609). La jurisprudence a néanmoins précisé que l'offre publique d'un

immeuble doit indiquer si l'aliénation porte sur des immeubles agricoles isolés

(art. 6 LDFR) ou sur des immeubles qui font partie d'une entreprise

agricole (art. 7 et 8 LDFR; ATF 132 III 658, consid. 3.3.2

p. 660). Ce n'est en effet que dans l'hypothèse où est en jeu une

entreprise agricole que l'on peut envisager une vente en bloc des parcelles à

un prix global.

Par ailleurs, l'appel d'offres

public ne peut porter que sur des immeubles ou des entreprises agricoles et non

pas, en plus, sur des terrains ou des immeubles non agricoles et, par

conséquent, non soumis au champ d'application de la loi sur le droit foncier

rural. En effet, un appel d'offres qui englobe des biens-fonds agricoles et non

agricoles a clairement pour conséquence de fermer le marché aux agriculteurs

recherchant du terrain pour y exercer une activité paysanne. Or, un tel mode de

faire contrevient à l'un des objectifs essentiels de la loi sur le droit

foncier rural, à savoir renforcer la position de l'exploitant à titre personnel

lors d'acquisition d'entreprises et d'immeubles agricoles (ATF 2C_747/2008 du 5

mars 2009, consid. 4.3).

b) En l'espèce, l'appel d'offres

inclut deux parcelles entièrement forestières (RF 6******** et 7********) qui

ne sont pas soumises à la LDFR (cf. supra consid. 4.b). Elles ont donc été

intégrées à tort dans l'appel d'offres. Dans le cas jugé par le Tribunal fédéral

le 9 mars 2009, l'inclusion d'immeubles de la zone à bâtir dans l'appel

d'offres a conduit, parmi d'autres vices, au rejet de la demande d'autorisation

de vente. En l'espèce, la situation est différente. L'inclusion de parcelles

forestières dans l'appel d'offres n'a pas pour conséquence de fermer le marché

aux agriculteurs. Un immeuble en nature de forêt peut en effet faire partie

d'une entreprise agricole (art. 2 al. 2 let. b LDFR). De plus, d'autres

parcelles faisant l'objet de l'appel d'offres et soumises à la LDFR sont

essentiellement composées de forêts (cf. RF 2******** et 3********). Enfin les

exploitants qui ont déposé une offre l'ont fait pour l'ensemble des parcelles

figurant dans l'appel d'offres et n'ont aucunement contesté l'inclusion des deux

parcelles forestières. Il en découle que, malgré son objet outrepassant le

cadre de la LDFR, l'appel d'offres publié le 12 février 2008 peut être pris en

considération dans la procédure d'autorisation.

Les recourants soutiennent que le prix demandé

est surfait. Le motif du prix surfait est un motif absolu qui ne supporte pas

d'exception (TA, FO.2003.0015 du 11 février 2004, consid. 2).

a) Selon l’art. 66 al. 1 LDFR, le

prix d’acquisition est surfait quand il dépasse de plus de 5% le prix payé en

moyenne pour des entreprises ou des immeubles comparables de la même région au

cours des cinq dernières années. Selon l'art. 68 al. 2 LDFR, qui est entré en

vigueur le 1er septembre 2008, soit après la décision attaquée, les

cantons peuvent augmenter ce pourcentage jusqu’à 15 % dans leur législation. Le

canton de Vaud n'a pas fait usage de cette possibilité.

b) La détermination du prix licite

doit être effectuée par comparaison avec des transactions portant sur des

immeubles présentant des caractéristiques semblables, eu égard notamment à la

déclivité du terrain, la qualité du sol, le motif de l'aliénation et les

possibilités d'utilisation future (TA,

FO.2006.0014 du 30.11.2007, consid. 4c; ATF 5A.11/1995 du

21 décembre 1995, consid. 2, in CDA 1996, p. 49; Hotz, Commentaire LDFR, art. 66, n° 8 ss). Il y a lieu

d'écarter de cette comparaison notamment les transactions effectuées à bas prix

dans le cadre de la famille (Hotz, op. cit., art. 66, n° 9; CDA 2001, p. 55) ou

à prix élevé dans un but spéculatif lorsque le terrain en cause est susceptible

d'être transféré en zone à bâtir ou affecté à l'usage de carrière (ATF 5A.11

précité; FO.2003.0012 du 14 avril 2004 consid. 2b; Hotz, op. cit., art 66, n°

11; Donzallaz, Traité de droit agraire suisse, tome

II, 2006, n. 3509). Il faut en définitive que seuls soient comparés des objets

comparables (Hotz, op. cit., art. 66, n° 9).

Le caractère impératif de l'art. 66 LDFR exclut que l'on s'en

remette au vendeur pour décider quel est le prix

licite. Dans le cadre de sa marge d'appréciation, l'autorité chargée de statuer

sur la demande d'autorisation est tenue de rechercher des éléments de

comparaison, quitte à devoir élargir ses investigations à d'autres cantons ou à

procéder à une expertise (FO.2006.0014 du 30.11.2007, consid. 4d; ATF

5A.11/1995 du 21 décembre 1995, consid. 2b, in CDA 1996, p. 49; Donzallaz, op.

cit., n. 3547 ss).

L'application de l'art. 66 LDFR

implique une comparaison entre différents immeubles agricoles et toute comparaison nécessite

l'existence de termes analogues (FO.2002.0029 du 28 février 2003, consid. 1.a; Donzallaz,

Pratique et jurisprudence du droit foncier rural, édition 1999, p. 236 ch.

616). Or, la qualité des immeubles agricoles est très diverse, ces différences

devant être prises en compte lors de l'élaboration d'une statistique. Cela n'a

ainsi pas de sens d'établir des prix moyens pour des immeubles plats d'une part

et accidentés d'autre part ou pour des immeubles mal découpés et éloignés (v.

Hotz, Commentaire de la LDFR, art. 66, n° 11). Pour les immeubles agricoles, il

y a lieu de former diverses catégories, par exemple pour les terrains de grande

culture, les prairies naturelles, les terrains en pente ou les pâturages. Les

circonstances dans lesquelles l'aliénation d'un immeuble agricole est intervenue

doivent également être prises en considération.

Le prix surfait au sens de l'art.

66 LDFR ne se définit donc pas sur la base de la valeur de rendement. Lors de

la révision du droit foncier rural dans le cadre du message du 17 mai 2006

relatif à la politique agricole commune, le Conseil fédéral avait proposé

d'abandonner le concept de prix surfait et de mentionner comme limite à l'art.

64 al. 1 let. f LDFR le double de la valeur de rendement (FF 2006 6177). Le

parlement n'a pas suivi le Conseil fédéral et maintenu la réglementation du

prix surfait. Le rapporteur de la commission a rappelé que le critère

déterminant pour le prix surfait est le prix moyen des cinq dernières années

(BO 2007 E 191), donc la valeur vénale effective moyenne durant cinq ans (Donzallaz,

Traité de droit agraire, vol. II, 2006, n° 3472). La valeur de rendement peut

éventuellement servir à établir le prix de vente d'un immeuble, mais elle

n'intervient pas dans la fixation du caractère surfait d'un prix sur la base de

l'art. 66 LDFR (Donzallaz, ibidem).

d) Toutes les parcelles soumises en

l'espèce à la LDFR sont des immeubles mixtes composés de prairies et de forêt.

Selon Donzallaz, le prix surfait des forêts doit dans un tel cas être calculé

en principe au regard de la valeur de rendement (Traité de droit agraire

suisse, tome II, n° 2585). Cet auteur semble partir de l'idée que le prix non

surfait est limité à l'avantage que l'exploitant agricole à titre personnel est

susceptible de retirer de la forêt. Ce mode de calcul se distingue fondamentalement

de celui pour les immeubles mixtes qui comprennent un bâtiment d'habitation

pour lequel, selon ce même auteur, le prix surfait doit être fixé

principalement sur une base statistique et subsidiairement en fonction de la

valeur vénale (Traité de droit agraire, tome II, n°3557 et 3559). Le Tribunal

cantonal du canton du Jura du 29 mars 1995 a, pour sa part, soumis dans leur

intégralité des parcelles mixtes comprenant de la forêt aux règles de l'art. 66

LDFR sans référence à la valeur de rendement (Revue jurassienne de

jurisprudence, 1995, p. 22, consid. 6, p. 33). Cette solution doit être

préférée. Il n'y a pas de raison déterminante pour limiter la valeur des forêts

à leur seule valeur de rendement.

e) En l'espèce le prix des

parcelles a été fixé à 2 fr. 50 par m² pour les prairies et 2 fr. 10 par m²

pour les forêts (y compris 60 centimes par m² pour les infrastructures). Y ont

été ajoutés 234'000 fr. pour les sources, répartis au prorata de la surface de

l'ensemble des parcelles figurant dans l'appel d'offres.

aa) La fixation du prix des

prairies à 2 fr. 50 par m² repose sur une estimation de Prométerre datant du

30 mai 2002. Or, selon l'art. 66 al. 1 LDFR, il faut comparer au prix des

entreprises ou des immeubles agricoles comparables de la même région au cours

des cinq dernières années. Les cinq dernières années déterminantes sont celles

avant le dépôt de la demande de décision (Donzallaz, Traité de droit agraire

suisse, tome II, n° 3573, Berne, 2006), soit entre mars 2003 et mars 2008. L'estimation

de Prométerre ne peut donc pas être prise en considération pour la fixation du

prix licite des prairies. Par ailleurs, cette estimation repose uniquement sur

les indications données par la propriétaire par téléphone et sur la

connaissance générale de la région que l'expert avait. Or, comme relevé

précédemment, il faut tenir compte de la qualité des immeubles spécifiques.

Enfin, l'estimation énonce une fourchette de prix pour les prairies et forêts

sans la moindre indication à quels immeubles Prométerre aurait, le cas échéant,

comparé ceux d'Y.________.

bb) La fixation du prix des forêts

repose sur l'estimation de A.________ SA datant du 11 juin 2002. Cette

estimation est donc, elle aussi, antérieure à la période de cinq ans

susceptible d'être prise en considération en vertu de l'art. 66 LDFR. De plus,

l'estimation n'a pas été faite sur la base d'une comparaison avec d'autres

terrains similaires vendus récemment, mais, s'agissant du sol, sur la base des

Directives de 1999 pour l'estimation des valeurs des forêts, et, s'agissant des

bois, du rendement prévisible ainsi que de la valeur marchande du bois exploité

en 2002. L'estimation de A.________ SA porte sur la valeur vénale des surfaces

de forêt et non sur le prix limite selon l'art. 66 LDFR.

cc) L'estimation financière des

ressources en eau a été faite en 2004. Elle porte sur la valeur des ressources

en eau des parcelles n° 21******** et 22******** de l'état avant le remaniement

parcellaire. Or, toutes les parcelles concernées par la décision attaquée font

l'objet d'une servitude de canalisation en faveur de parcelles qui

appartiennent déjà à l'acheteuse: celle-ci dispose ainsi d'un droit de

prélèvement des ressources en eau des parcelles concernées. Ni l'estimation de

2004 ni la décision attaquée n’indiquent dans quelle mesure les ressources en

eau de ces parcelles n'appartiennent pas déjà en droit à l'acheteuse. On ne

peut pourtant pas prendre en considération pour la fixation du prix non surfait

des ressources dont seul un tiers — qui n'est de plus pas exploitant agricole à

titre personnel — serait en droit de faire usage.

Il s'y ajoute que selon le guichet

cartographique cantonal (http://www.geoplanet.vd.ch/) le pré-champ de la

parcelle RF 5******** se situe principalement en zone de protection rapprochée

des eaux S2 selon les ch. 121 et 123 de l'annexe 4 de l'ordonnance fédérale du

28 avril 1998 sur les eaux (OEaux, RS 814.201) et partiellement en zone de

protection éloignée S3 selon les ch. 121 et 124 de l'annexe 4 de l'OEaux. Il en

va de même pour la parcelle RF 4********, tandis que les prés-champs des

parcelles RF 2******** et 3******** sont en zone de protection éloignée S3.

Cela implique pour la zone S2 une limitation à l'usage de produits

phytosanitaires (art. 49 de l'ordonnance du 18 mai 2005 sur les produits

phytosanitaires, RS 916.161) ainsi qu'une interdiction de la construction

d'ouvrages et d'installations (ch. 222 al. 1 let. a de l'annexe 4 de l'OEaux).

L'existence de sources dont le captage appartiendrait de droit à un tiers n'est

a priori pas un facteur d'accroissement de la valeur de la partie agricole de

la parcelle, contrairement à ce que l'autorité intimée a admis.

f) Le principe

inquisitorial, qui domine la procédure administrative, impose à l'autorité

d'établir d'office l'ensemble des faits déterminants avant de rendre sa

décision (art. 28 LPA-VD; ATF 132

V 368 consid. 5 p. 374 et la jurisprudence citée); elle

doit entreprendre elle-même les investigations nécessaires (en requérant au

besoin la collaboration des intéressés) pour établir ces faits (Imboden/Rhinow

Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, n° 88.B.I p. 550). Lorsque la loi se

réfère à des circonstances concrètes précises,

l'autorité ne saurait se satisfaire d'une évaluation schématique (ATF 112 Ib 8;

110 V 229). Elle doit au contraire déterminer en droit et en équité tout ce qui

doit être élucidé; elle doit pourvoir à l'administration des preuves

nécessaires et ensuite apprécier consciencieusement le résultat de la procédure

probatoire (ATF 104 V 211; TA, FO.2002.0029 du 28 février 2003, consid. 2).

En l'espèce, l'autorité intimée ne

pouvait sans violer le principe inquisitorial se fonder sur les seules

estimations avancées par l'acheteuse. Il lui fallait à tout le moins contrôler

le prix de l'appel d'offres sur la base de ses propres statistiques. En raison

de la présence des sources, l'autorité intimée aurait néanmoins dû ordonner une

expertise pour déterminer d'une part la portée des servitudes sur ces sources

et d'autre part les effets des zones de protection selon la législation

fédérale sur la protection des eaux sur la limite de prix selon l'art. 66 LDFR.

Comme relevé plus haut, l'art. 64

al. 1 LDFR contient, outre un catalogue non exhaustif d'exceptions au

principe de l'exploitation à titre personnel une clause générale de "juste

motif" fondant l'octroi d'une autorisation. Il s'agit là d'une notion

juridique indéterminée, qui doit être concrétisée en tenant compte des

circonstances du cas particulier et des objectifs de politique agricole du

droit foncier rural. Le juste motif peut être réalisé dans la personne du (ou

des) acquéreur(s) ou dans les circonstances objectives du cas d'espèce.

S'agissant des objectifs de politique agricole, la LDFR a pour but principal de

renforcer la position de l'exploitant à titre personnel lors des transferts de

propriété. La procédure d'autorisation doit lui faciliter l'acquisition des

immeubles agricoles, le législateur admettant toutefois des exceptions lorsque

celles-là sont matériellement justifiées (ATF 133 III 562, consid. 4.4.1

p. 565 et les autres références citées).

L'art. 20 al. 2 let. b de loi du 24

janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux, RS 814.20) oblige les

détenteurs de captages d’eaux

souterraines d'intérêt public au sens de l'art. 20 al.

1 LEaux à acquérir les droits réels nécessaires dans les zones de

protection. Les détenteurs peuvent sur la base de cette disposition en relation

avec l'art. 68 LEaux procéder à une expropriation formelle pour la zone de

captage S1 au sens de l'annexe 4 de l'OEaux (ATF du 12 avril 1996, consid. 3.b,

publié dans la RDAF 1998 I 617: Keller, Sanierung in

Grundwasserschutzzonen, DEP 2003 p. 550 s. avec d'autres références; Maurer,

Beschränkung und Lenkung der landwirtschaftlichen Bodennutzung und

Entschädigungsfragen, DEP 2002, p. 630). A fortiori

doit-on admettre que l'acquisition d'une parcelle sourcière soumise à la LDFR

par le détenteur de captages puisse être considérée comme un juste motif au

sens de la clause générale de l'art. 64 al. 1 LDFR lorsqu'il s'agit d'un

captage d’eaux souterraines d'intérêt public. Cela vaut incontestablement pour

la zone de captage S1 qui peut être expropriée. La question de savoir si un tel

juste motif vaut pour la zone S2 peut en revanche être laissée ouverte

actuellement dans la mesure où il ne ressort pas du dossier si le droit de

captage dont Y.________ est détentrice est d'intérêt public au sens de l'art.

20 al. 1 LEaux ou uniquement d'intérêt privé. Il appartiendra à l'autorité

intimée d'examiner ce point en coordination avec le Service des eaux, sols et

assainissement si la condition du prix non surfait n'est pas remplie en raison

des conséquences des zones de protection des eaux.

Vu ce qui précède, la décision attaquée doit

être annulée et renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision après

instruction complémentaire.

Conformément à l'art. 49

al. 1 LPA-VD, les frais et dépens sont en principe supportés par la ou les

parties qui succombent. Lorsque la procédure met en présence, outre le

recourant et l'autorité intimée, une ou plusieurs autres parties dont les

intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en principe à la partie

adverse déboutée, à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision

est annulée ou modifiée, de supporter les frais et dépens (arrêts FO.2008.0002

du 28 août 2008, consid. 5; FO 2001.0016 du 21 avril 2004,

consid. 6). Dans le cas présent, vu l’issue du recours, les frais du

présent arrêt seront mis à la charge de Y.________. Les autres tiers intéressés

n'ayant pas déposé de conclusions en leur nom propre, ils sont dispensés du

paiement d'émoluments. Les recourants n'étant pas représentés par un mandataire

professionnel, il ne leur sera pas versé de dépens.

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est admis.

II.

La décision de la Commission foncière rurale,

section I, du 11 avril 2008 est annulée. La cause lui est renvoyée pour

nouvelle décision.

III.

Un émolument

de 2000 (deux mille) francs est mis à charge de Y.________.

Lausanne, le 17 septembre 2009

présidente:

Le présent

arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire

l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au

Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions

des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.