Lexipedia

Décision

FO.2008.0019

CDAP - FO.2008.0019 - 2009-02-03 - X._____ S.A., Y.__ S.A./Service de l'économie, du logement et du tourisme, A._____, Office communal du logement

3 février 2009Français16 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

Les sociétés anonymes X.________ et Y.________

(ci-après: X.________ SA et Y.________ SA) sont propriétaires en main commune

de l'immeuble n° 1******** construit en 1900 et sis sur la commune de

Montreux, soit un appartement comprenant 2,5 pièces réparties sur une

surface de 42 m2 situé à l'entresol de la "Résidence Z.________"

sise 4, chemin Z.________ à 2********. Cet immeuble est soumis au régime de la

propriété par étages depuis le 30 mai 1995.

M. A.________ loue cet

appartement depuis le 1er octobre 1981 pour un loyer mensuel de

350 fr. charges non comprises. Le loyer mensuel a été augmenté à

630 fr. dès le 1er septembre 1995. D'entente avec le

bailleur, cet appartement a été occupé par ses parents, puis par sa mère seule.

B.

Le 9 mai 2008, X.________ SA et Y.________

SA ont demandé au Service de l'économie, du logement et du tourisme (ci-après:

SELT) l'autorisation de vendre cet appartement à Mme B.________ pour un

prix de 150'000 francs.

C.

Le 23 juillet 2008, le SELT a rendu une

décision dont le dispositif est le suivant:

"Le Service de l'économie, du logement

et du tourisme accorde l'autorisation sollicitée, aux conditions

impératives suivantes:

1. La vente est autorisée pour le prix de 150'000 fr. Une

copie de l'acte de vente devra être transmise au Service de l'économie, du logement

et du tourisme.

2. Cet appartement de 2,5 pièces devra être maintenu en

location pour une durée de dix ans à compter de l'entrée en force de la

présente décision, soit une période analogue à celle prévue à l'art. 4

al. 3 LDTR. Durant ce laps de temps, le loyer de ce logement fera l'objet

d'une mesure de surveillance administrative.

3. En cas de changement de locataire, le nouveau loyer prévu devra

être soumis au Service de l'économie, du logement et du tourisme avant

notification.

4. L'autorisation pourra être révoquée en application de

l'art. 9 de la loi si l'une ou l'autre des conditions fixées à l'octroi de

la présente autorisation n'est pas respectée.

Le vendeur ou son mandataire devra

expressément attirer l'attention de l'acquéreur sur l'existence de la condition

qui précède.

(…)

D.

X.________ SA et Y.________ SA ont recouru

contre cette décision en concluant à sa réformation en ce sens que les

conditions énoncées sous chiffres 2 à 4 de la décision soient déclarées nulles,

subsidiairement annulées.

Le SELT et M. A.________ ont

conclu au rejet du recours.

A l'occasion d'un second échange

d'écritures, X.________ SA, Y.________ SA et le SELT ont confirmé leur

position.

E.

La Cour de droit administratif et public du

Tribunal cantonal, dont la composition a été communiquée aux parties par lettre

du 7 janvier 2009, a statué par voie de circulation.

F.

Les arguments respectifs des parties seront repris

ci-après dans la mesure utile.

Considérant

Considérants

1.

Les recourantes estiment que les deux premières

conditions incriminées portent atteinte à la garantie de la propriété. En

particulier, elles sont d'avis que cette atteinte ne repose pas sur une base

légale valable, l'art. 4 al. 3 de la loi du 11 décembre 1989

concernant l'aliénation d'appartements loués (LAAL; RSV 840.13)

n'autorisant pas l'autorité intimée à subordonner l'autorisation au maintien en

location de l'appartement pendant une durée de dix ans ainsi qu'au contrôle du

nouveau loyer en cas de changement de locataire.

a) Le droit de propriété est garanti par l'art. 26 al. 1 de la Constitution fédérale (Cst.; RS 101)

et l'art. 25 al. 1 de la Constitution du

Canton de Vaud (Cst. VD; RSV 101.01).

Cette garantie protège en premier lieu les droits

patrimoniaux du propriétaire, à savoir sa faculté de conserver sa propriété, d'en jouir et de l'aliéner. Elle n'est toutefois pas absolue, des restrictions étant

admises à condition qu'elles

reposent sur une base légale, soient justifiées par un intérêt public suffisant et respectent le principe de la proportionnalité (art. 36

al. 1 à 3 Cst. et 38 al. 1 à 3 Cst. VD;

ATF 130 I 360 consid. 1.2 p. 362; 129 I 337 consid. 4.1 p. 344; 126 I 219

consid. 2a p. 221 et les arrêts cités). Les exigences de la légalité dépendent notamment de la gravité de

la restriction de la liberté fondamentale. Ainsi, les restrictions graves

nécessitent une base légale claire et nette prévue dans une loi formelle que le Tribunal fédéral peut revoir avec un plein pouvoir

de cognition (ATF 123 I 296 consid. 3 p. 303; 119 Ia 362 traduit in JT 1995 I p. 432 consid. 3

p. 433; Andreas Auer / Giorgio Malinverni / Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Berne

2000, vol. 2 p. 90). Notion juridique

indéterminée, la gravité de l'atteinte s'apprécie de cas en cas. Le Tribunal fédéral a cependant jugé qu'une atteinte à la garantie

de la propriété est grave lorsque la propriété foncière est enlevée de force ou

lorsque des interdictions ou des prescriptions positives rendent impossible ou

beaucoup plus difficile une utilisation du sol - actuelle ou future - conforme à sa destination (ATF 115 Ia 363 consid. 2a

p. 365). A l'inverse, les exigences relatives à la base légale sont allégées lorsque

l'atteinte aux droits du propriétaire est d'une moindre gravité. Ainsi, le Tribunal

fédéral a par exemple admis que l'assujettissement des

logements transformés ou ayant fait l'objet de travaux de rénovation

assimilables à une transformation à un contrôle des

loyers limité à la première mise en location ne

constituait pas une atteinte particulièrement grave à la garantie de la

propriété. Aussi l'exigence de la base légale est-elle moins stricte (ATF

1P.705/2000 du 24 septembre 2001 consid. 3b p. 15; 113 Ia 437

consid. 2a p. 440).

b) L'art. 4 al. 3 de la

LAAL a la teneur suivante:

"3. L'autorisation peut être soumise à

certaines conditions, notamment concernant le relogement du locataire. Le département

requiert alors l'inscription de leur mention au registre foncier."

Cette base légale est prévue dans

une loi formelle. Il reste dès lors à déterminer si elle répond aux critères de

précision imposés par la jurisprudence. Si l'atteinte aux droits des

propriétaires imposée par la décision attaquée revêt une certaine intensité,

elle ne peut, à la lumière des critères retenus par le Tribunal fédéral, être

qualifiée de grave. Partant, les exigences relatives au contenu de la base

légale sont en l'espèce allégées. Il convient cependant de déterminer la

volonté du législateur afin d'établir si l'autorité intimée a respecté le cadre

légal prévu par la LAAL.

c) aa) La loi s'interprète en

premier lieu selon sa lettre. D'après la jurisprudence, il n'y a lieu de

déroger au sens littéral d'un texte clair par voie d'interprétation que lorsque

des raisons objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le

sens véritable de la disposition en cause. De tels motifs peuvent découler des

travaux préparatoires (interprétation historique), du but et du sens de la

disposition (interprétation téléologique), ainsi que de la systématique de la

loi. Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de

celui-ci sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable

portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit

notamment des travaux préparatoires, du but de la règle, de son esprit, ainsi

que des valeurs sur lesquelles elle repose ou encore de sa relation avec

d'autres dispositions légales (ATF 133 IV 228 consid. 2.2 p. 230 et

les références citées).

En l'espèce, l'art. 4

al. 3 LAAL est formulé de façon générale et ne mentionne pas les

conditions auxquelles l'autorité peut subordonner la délivrance d'une autorisation

d'aliéner. Elle se contente d'indiquer que des conditions peuvent être imposées,

"notamment concernant le relogement du locataire".

bb) La LAAL a été adoptée à la

suite de l'aboutissement d'une initiative de l'Association vaudoise des

locataires (ci-après: AVLOCA) intitulée "Halte aux congés-ventes". Le

texte de cette initiative prévoyait à son art. 4 qu'une autorisation d'aliéner

pouvait être soumise à certaines conditions, en particulier que l'appartement

soit offert à l'acquisition en priorité au locataire en place, ou, notamment,

en cas de refus de celui-ci, qu'il soit maintenu dans l'appartement aux mêmes

conditions pendant cinq ans (Préavis du Conseil d'Etat au Grand Conseil sur

l'initiative de l'AVLOCA "Halte aux congés-ventes" publié in BGC 2A

Automne 1989 p. 893). Dans son contre-projet, le Grand-Conseil a conservé

la possibilité d'assortir une autorisation de conditions, notamment concernant

le relogement du locataire. Il a cependant renoncé à préciser la nature de ces

conditions qui devait se révéler à l'usage (Exposé des motifs, BGC 2A automne

1989.

p. 895).

Ni la lettre ni les travaux

préparatoires de la loi ne donnant d'indications suffisantes pour déterminer la

volonté du législateur s'agissant des conditions dont l'autorité peut assortir

une autorisation d'aliéner, il convient d'examiner si une réponse peut être

trouvée par une interprétation téléologique et systématique.

cc) La LAAL a pour but de lutter

contre la pénurie de logements. Elle tend à empêcher que les appartements loués

ou à louer ne soient convertis en logement à acheter, et qu'il n'en résulte un

rétrécissement du marché locatif des appartements qui, par leur prix, sont

accessibles à la plus grande partie de la population. Le Tribunal fédéral a

déjà reconnu que cet objectif répond à un intérêt public (ATF 1A.296/2004 du 24 mars

2005.

consid. 5.3; 113 Ia 126

consid. 7a p. 134; 111 Ia 23 consid. 3a p. 26; arrêt

FO.2002.0034 du 18 septembre 2003). Il s'agit dès lors de déterminer si,

au vu de la finalité poursuivie par la loi, les conditions du maintien de

l'objet en location pendant une durée déterminée ainsi que du contrôle du

nouveau loyer en cas de changement de locataire reposent sur une base légale

valable. Comme cela a déjà été relevé, la LAAL ne prévoit pas une liste des conditions

auxquelles l'autorité intimée peut assortir une autorisation d'aliéner. Elle

mentionne à titre d'exemple l'imposition d'une condition concernant le

relogement du locataire. Or, une telle condition n'apparaît pas adéquate au vu

du but poursuivi par la loi, à savoir la lutte contre la pénurie de logement.

Au contraire, elle poursuit plutôt un but de protection des locataires. En

effet, dans la mesure où une solution de relogement acceptable est offerte au

locataire en place, rien n'empêche le propriétaire de soustraire son bien du

parc locatif, allant ce faisant à l'encontre du but poursuivi par la loi. En

revanche, le maintien pendant un certain temps d'un appartement dans le parc

locatif ou la proposition en contrepartie de mise en location d'un bien non

loué jusqu'alors sont des conditions qui permettraient de réaliser les buts

assignés par le législateur.

Il en va de même du contrôle des

loyers qui permet précisément de conserver sur le marché locatif des logements

qui, par leur prix, sont accessibles à la plus grande partie de la population.

Partant, la condition imposée par l'autorité intimée selon laquelle le nouveau

loyer doit être contrôlé en cas de changement de locataire s'inscrit également

dans le but poursuivi par la loi.

Ces conclusions sont corroborées

par la systématique de la LAAL qui interdit a priori l'aliénation d'un

appartement appartenant à une catégorie où sévit la pénurie de logement à moins

qu'il ne soit soumis au régime de la propriété par étages ou à une forme

analogue dès la construction de l'immeuble ou qu'il ne soit acquis par le

locataire actuel (art. 4 al. 1 LAAL). Ce n'est seulement que lorsque d'autres

circonstances le commandent que l'aliénation est autorisée (art. 4 al. 2 LAAL).

Partant, l'imposition de conditions à l'aliénation - laquelle est en principe

interdite par la législation actuelle si l'une des trois hypothèses prévues par

l'art. 4 al. 1 LAAL n'est pas donnée - apparaît judicieuse. Elle rend

précisément possible l'aliénation de biens que l'autorité n'aurait vraisemblablement

pas autorisée sans conditions.

Enfin, la mise en relation de la

LAAL avec la loi du 4 mars 1985 concernant la démolition, la

transformation et la rénovation de maisons d'habitation, ainsi que

l'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation (LDTR;

RSV 840.15) - qui poursuit le même but que la LAAL - confirme le point de

vue selon lequel le maintien en location d'un logement ou la surveillance de

son loyer sont des moyens adéquats pour atteindre le but poursuivi, à savoir la

lutte contre la pénurie de logements.

d) Il découle des considérations

qui précèdent que le but et la systématique de la LAAL commandent que des

conditions telles que le maintien pendant une certaine durée d'un appartement

sur le marché locatif ou la surveillance des loyers puissent être prévues.

Quand bien même ces conditions ne sont pas expressément prévues par la loi,

elles seules permettent la poursuite du but fixé par le législateur. L'on ne

voit d'ailleurs pas d'autres solutions pour protéger le parc locatif. Partant,

les conditions imposées aux recourantes concernant le maintien en location de

l'appartement aliéné pendant une certaine durée et le contrôle de son loyer en

cas de changement de locataire respectent le principe de la légalité. Il en va

partant de même de la dernière condition contestée, à savoir la révocation de

l'autorisation en cas de non respect des conditions, laquelle suit le sort des

deux autres.

2.

Cela étant, l'autorité doit statuer en

respectant les principes généraux de droit, en particulier le principe de

proportionnalité.

a) Le principe de proportionnalité

exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés

(règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure

moins incisive (règle de la nécessité); le principe de la proportionnalité

proscrit toute restriction allant au-delà du but visé; il exige un rapport

raisonnable entre ce but et les intérêts publics ou privés compromis (principe

de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; ATF

133.

I 77 consid. 4.1 p. 81, 110 consid. 7.1 p. 123; 132 I

49.

consid. 7.2 p. 62; 229 consid. 11.3 p. 246 et les arrêts

cités).

b) En l'espèce, l'autorité intimée

a autorisé les recourantes à vendre leur appartement à la condition qu'il soit

maintenu dans le parc locatif pendant une durée de dix ans. Cette condition

porte atteinte à la garantie de la propriété des recourantes et sa validité

doit être examinée en tenant compte des intérêts en présence. L'intérêt des

recourantes réside dans la possibilité de disposer de leur bien comme elles

l'entendent, en exerçant toutes les facultés rattachées au droit de propriété.

Cet intérêt se heurte à l'intérêt public à la conservation d'une offre

d'appartements à usage d'habitation présentant des qualités répondant à un

besoin de la population, notamment concernant le montant du loyer. Ce dernier

intérêt prime, raison pour laquelle la subordination de la vente à certaines conditions

est possible. Cela étant, l'intérêt des particuliers doit également être

préservé dans la mesure du possible. Or, il apparaît en l'espèce que la durée

pendant laquelle l'autorité intimée commande que l'appartement soit maintenu

sur le marché locatif dépasse le sacrifice que l'on peut raisonnablement exiger

d'un propriétaire privé sans porter une atteinte trop incisive à la liberté

fondamentale que constitue la garantie de la propriété. Partant, l'autorité

intimée a abusé de son pouvoir d'appréciation en contraignant les recourantes à

maintenir leur bien immobilier en location pendant une période de dix ans. Il

apparaît qu'une durée de cinq ans aurait en effet suffi à sauvegarder l'intérêt

public poursuivi. Cette durée est d'ailleurs reprise dans le projet de loi sur

la préservation du parc locatif du 20 février 2008 et correspond même aux

conditions que l'association des locataires avait prévues dans son initiative

susmentionnée.

3.

Le recours est ainsi partiellement admis. Un

émolument réduit sera mis à la charge des recourantes, le solde des frais étant

laissé à la charge de l'Etat. Les recourantes ont droit à des dépens dont le

montant sera également réduit (art. 49 et 55 de la loi du 28 octobre

2008.

sur la procédure administrative; RSV 173.36).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est partiellement admis.

II.

La décision du Service de l'économie, du

logement et du tourisme du 23 juillet 2008 est réformée en ce sens que

l'appartement de 2,5 pièces devra être maintenu en location pour une durée

de cinq ans à compter de l'entrée en force de la présente décision.

III.

Le recours est rejeté pour le surplus.

IV.

Un émolument réduit de 700 (sept cents) francs

est mis à la charge de X.________ SA et Y.________ SA, cette somme étant imputée sur leur dépôt de garantie dont le solde leur

sera restitué.

V.

Le solde des frais est laissé à la charge de

l'Etat.

VI.

Le Service de l'économie, du logement et du tourisme

versera à X.________ SA et Y.________ SA un montant de 500 (cinq cents) francs

à titre de dépens.

Lausanne, le

3 février 2009

Le

président: La

greffière:

Le

présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut

faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au

Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions

des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une

langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.