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Décision

FO.2010.0009

CDAP - FO.2010.0009 - 2011-02-17 - X._______ /Commission foncière rurale Section I

17 février 2011Français19 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

A.Y.________, exploitant viticole, est

propriétaire des parcelles nos 3********, 4********, 1********, 2******** du cadastre de la Commune

de Bex. La parcelle n° 3******** supporte notamment un bâtiment d'habitation

(n° ECA 5********) occupé par le prénommé; la parcelle n° 4******** abrite un

autre bâtiment d'habitation (n° ECA 6********) qui sert de logement à son

ex-épouse et à son seul fils B.Y.________, né en 1983. Ces deux biens-fonds (nos 3******** et 4********) sont situés

en zone à bâtir. Quant à la parcelle n° 1********, elle compte une surface

totale de 9'055 m2, dont 8'435 m2 en nature de vignes et 609 m2

en nature de forêt; elle abrite également un bâtiment agricole (n° ECA 7********)

de 11 m2 au sol. La parcelle n° 2********, d'une surface de 5'150

m2, comprend 4'427 m2 de vignes, ainsi que 723 m2 de

forêt.

Outre ses propres vignes

(1,286 ha en tout), Y.________ exploite en tant que chef de culture pour le

domaine du Z.________ SA, à Bex, 14 ha de vignes et comme vigneron-tâcheron

pour A.________ SA une surface de 8 ha de vignes, à Bex et à Sion. Il cultive

également 2 ha de vignes pour divers propriétaires individuels.

B.

En raison de difficultés à recruter du

personnel, Y.________ envisage de vendre les parcelles nos 1******** et 2********, ce qui lui

permettrait de rembourser une partie de ses dettes et de "lever le

pied", notamment en abandonnant les cultures du domaine du Z.________ SA.

Dans le cadre d'une première

requête tendant à l'acquisition des parcelles nos 1******** et 2******** par un tiers présentée le 12 mai 2009, la

société Le B.________ SA, à Bex, a établi le 31 août 2009 un rapport d'expertise,

dont les conclusions sont les suivantes:

(…)

5.

Conclusions

Au

vu de ce qui précède l'expert soussigné doit conclure que les biens-fonds en

propriété de M. Y.________ constituent une entreprise agricole au sens de la

LDFR, par la présence de bâtiments d'habitation et d'exploitation et du fait

qu'elle compte plus de trois quarts d'une unité de main d'œuvre standard, qui

ne peut par conséquent pas être partagée.

6.

Complément

Le

partage matériel va séparer la partie agricole, c'est-à-dire les vignes et le

bâtiment d'exploitation (remise), de la partie non agricole, les bâtiments

d'habitation en ville. L'entreprise agricole de M. A.Y.________ va donc

disparaître et une nouvelle entreprise va se créer. Cette nouvelle entité

aurait le bâtiment nécessaire à l'exploitation des vignes, par contre elle

manquerait du logement pour l'exploitant. En pratique, dans le cadre de

l'exploitation viticole, tout le matériel étant sur place, le logement peut

aussi se situer ailleurs sans que la production ne soit influencée.

L'expert

soussigné propose que le partage matériel soit autorisé. La nouvelle entité

ainsi crée [sic] resterait une entreprise agricole, même si pour le moment sans

logement."

C.

Le 23 décembre 2009, Etienne Favre, notaire à Ollon, a présenté au

nom de X.________ une requête tendant à l'autorisation d'acquérir les parcelles nos 1******** et 2******** pour le prix de 285'321 fr. 30, impliquant

une autorisation de partage matériel de l'entreprise agricole du vendeur Y.________.

X.________, exploitant viticole, est

locataire d'un appartement et d'un local destiné au dépôt de son matériel, à

Aigle. Il est propriétaire des parcelles nos 8********, 9******** et

10******** de la Commune d'Aigle, qui sont libres de toute construction et qui

sont recouvertes de vignes sur une superficie totale de 3'771 m2

qu'il exploite lui-même. Il travaille également comme vigneron-tâcheron depuis

1984 sur la base d'un contrat de vignolage conclu avec de Municipalité d'Aigle

(vignes communales s'étendant sur une surface de 15'128 m2). Depuis

1976, il cultive en outre une surface viticole de 9'371 m2 pour le

compte de la société C.________ & Fils SA, à Aigle. La structure viticole

de X.________ a été reconnue comme exploitation au sens de l'art. 6 de

l'ordonnance fédérale du 7 décembre 1998 sur la terminologie agricole et la

reconnaissance des formes d'exploitation (Ordonnance sur la terminologie

agricole, OTerm; RS 910.91), par décision du Service de l'agriculture du 17

juin 2004.

Par décision du 15 janvier 2010, la Commission foncière rurale, Section I, a

rejeté la requête présentée le 23 décembre 2009 en se basant sur l'art. 60 al.

2 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le

droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11) prévoyant qu'une exception à

l'interdiction de partage matériel est admissible si, entre autres conditions,

le partage matériel (d'une entreprise agricole au sens de l'art. 7 LDFR) sert

principalement à améliorer les structure d'autres "entreprises

agricoles" (let. a). Or, l'exploitation viticole de X.________ ne pouvait

constituer une entreprise agricole au sens de l'art. 7 LDFR, du moment que l'intéressé, en tant que propriétaire de 3'771 m2 en

nature de vignes et locataire de surfaces viticoles de 9'371 m2, n'était

pas propriétaire d'immeubles, de bâtiments (d'habitation) et d'installations

viticoles en nombre suffisant.

D.

Agissant

le 11 mars 2010, X.________ a recouru devant la Cour de droit administratif et

public du Tribunal cantonal à l'encontre de la décision précitée du 15 janvier

2010, en concluant à la réforme de celle-ci en ce sens qu'il soit autorisé à

acquérir les parcelles nos 1******** et 2******** de Y.________,

au prix de 285'321 fr. 30, le partage matériel du domaine étant admis. Il a

conclu subsidiairement à l'annulation de la décision querellée, le dossier

étant renvoyé à l'autorité intimée pour nouvelle instruction et nouvelle

décision.

Dans ses déterminations du 8 avril 2010, l'autorité intimée a conclu

au rejet du recours.

Dans son mémoire complémentaire du

7 juin 2010, le recourant a confirmé ses conclusions.

Le 29 juin 2010, l'autorité intimée

a maintenu ses conclusions.

Le 8 septembre 2010, le recourant a

produit une pièce sans y avoir été autorisé.

E.

Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

a) La loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR) a pour but selon son article 1er al. 1 d'encourager

la propriété foncière rurale, en particulier de maintenir des entreprises

familiales et d'en améliorer les structures (let. a), de renforcer la position

de l'exploitant à titre personnel en cas d'acquisition d'entreprises et

d'immeubles agricoles (let. b) et de lutter contre les prix surfaits des

terrains agricoles (let. c). A cet effet, elle contient des dispositions sur

(art. 1 al. 2 LDFR): a. l'acquisition des entreprises et des immeubles

agricoles, acquisition qui est soumise à autorisation (art. 61 ss LDFR); b.

l'engagement des immeubles agricoles, lesquels ne peuvent être grevés de droits

de gage immobiliers que jusqu'à concurrence de la charge maximale (art. 73 ss

LDFR); c. le partage matériel des entreprises agricoles et le morcellement des

immeubles agricoles, qui sont en principe interdits (art. 58 ss LDFR).

La LDFR vise à promouvoir et à

garantir le maintien de structures agricoles adaptées aux besoins, en empêchant

– sauf exceptions prévues par la loi – le démantèlement de domaines agricoles

(art. 58 LDFR), l'acquisition d'immeubles ou d'une entreprise agricole par

quelqu'un qui n'exploiterait pas à titre personnel (art. 61 LDFR) ou encore le

surendettement (art. 73 LDFR); à cet effet, la LDFR prévoit un système

d'autorisations par une autorité, en réglant de manière détaillé les cas et les

motifs d'octroi d'une autorisation ( ATF 132 III 515; ATF 5A.1/2006 du 29 mai

2006.

consid. 3.1; François Zürcher, La coordination entre aménagement du

territoire et droit foncier rural: Quand? Pourquoi? Comment?, in Territoire et

Environnement 2004 p. 1 ss, p. 2). L'entreprise agricole d'une part et

l'exploitation agricole d'autre part jouissent d'une protection particulière pour

assurer leur existence, mais non pour maintenir des structures indésirables;

dans cette mesure il faut recourir aux critères du caractère indispensable et

de la viabilité économique (ATF 125 III 175).

Aux termes de l'art. 58 LDFR, aucun

immeuble ou partie d'immeuble ne peut être soustrait à une "entreprise

agricole" (interdiction de partage matériel) (al. 1); les immeubles

agricoles ne peuvent pas être partagés en parcelles de moins de 25 ares

(interdiction de morcellement). Cette surface minimale est de 15 ares pour les

vignes. Les cantons peuvent fixer des surfaces minimales plus élevées (al. 2);

en outre, les entreprises et les immeubles agricoles ne peuvent pas être

partagés en parts de copropriété inférieures à un douzième (al. 3).

Selon l'art. 7 al. 1 LDFR, par entreprise

agricole, on entend une unité composée d'immeubles, de bâtiments et

d'installations agricoles qui sert de base à la production agricole et qui

exige, dans les conditions d'exploitation usuelles dans le pays, au moins une unité

de main d'œuvre standard (UMOS). L'art. 7 al. 3 LDFR dispose que pour apprécier

s'il s'agit d'une entreprise agricole, on prendra en considération les immeubles

assujettis à la présente loi, y compris les immeubles pris à ferme (affermage)

pour une certaine durée (al. 4 let. c).

b) En l'occurrence, il n'est pas

contesté que les parcelles nos 1********

et 2******** de Y.________ font partie d'un ensemble d'immeubles formant une

entreprise agricole au sens de l'art. 7 LDFR et que, de ce fait, sont soumis à

l'interdiction de partage matériel posée par l'art. 58 al. 1 LDFR. C'est

toutefois à tort que le recourant laisse entendre que sa structure

constituerait aussi une entreprise agricole au sens de l'art. 7 LDFR. Le

recourant confond la notion "d'exploitation autonome" au sens de

l'art. 6 OTerm avec celle "d'entreprise agricole" au sens de l'art. 7

LDFR. Ces concepts sont totalement indépendants et en aucun cas synonymes; le

recourant ne saurait ainsi rien déduire du fait que le Service de l'agriculture

a formellement reconnu sa structure comme exploitation au sens de l'art. 6

OTerm (cf. ATF 2C_20/2009 du 14 septembre 2009, consid. 3.2). Quoi qu'il en

soit, le recourant n'a produit aucune expertise, ni aucune décision formelle constatant

que son domaine constituait une entreprise agricole, étant précisé que la

notion définie à l'art. 7 LDFR peut faire l'objet d'une décision de constatation

à la requête de l'exploitant (cf. arrêt précité, consid. 3.3). Cela étant, il

apparaît à première vue pour le moins douteux que le domaine du

recourant puisse être considéré comme une entreprise agricole, ne serait-ce que

parce que le recourant, hormis trois immeubles agricoles (parcelles nos 8********,

9******** et 10******** représentant une surface totale de 3'771 m2 de

vignes), n'est propriétaire d'aucun bâtiment d'habitation ou d'installation

agricole, ni de dispose d'immeubles pris à ferme (affermage) pour une certaine

durée; de surcroît, l'unité composée des immeubles du recourant en propriété

exige à l'évidence moins d'une unité de main-d'œuvre standard (sur la notion

d'entreprise agricole au sens de l'art. 7 LDFR, voir notamment ATF 2C_787/2008

du 25 mai 2009 et les nombreuses références de jurisprudence et de doctrine

citées).

c)

Il reste à examiner si les conditions d'octroi

d'une exception au principe de l'interdiction de partage d'une entreprise

agricole sont ou non réalisées en l'espèce.

2.

a) L'art. 60 al. 2 LDFR, en vigueur depuis le 1er

janvier 1999, prévoit que l'autorité cantonale compétente permet une

exception à interdiction de partage matériel si les conditions (cumulatives)

suivantes sont remplies :

"a. le partage matériel

sert principalement à améliorer les structures d'autres entreprises agricoles;

b. aucun parent titulaire

d'un droit de préemption ou d'un droit à l'attribution n'entend reprendre

l'entreprise agricole pour l'exploiter à titre personnel et aucune autre

personne qui pourrait demander l'attribution dans le partage successoral (art.

11, al. 2) ne veut reprendre l'ensemble de l'entreprise pour l'affermer;

c. le conjoint qui a exploité l'entreprise avec le

propriétaire approuve le partage matériel."

b) S'appuyant sur le texte clair de

l'art. 60 al. 2 let. a LDFR, l'autorité intimée soutient que toute exception à

l'interdiction de partage matériel serait exclu du seul fait que le recourant

ne dispose pas déjà d'une "entreprise agricole" au sens de l'art. 7

LDFR. Autrement dit, le partage matériel ne servirait qu'à agrandir une

entreprise agricole déjà existante. Se basant sur les travaux préparatoires

relatifs à l'art. 60 al. 2 LDFR, le recourant affirme en revanche qu'une telle

interprétation littérale irait à l'encontre du but de la loi. A ses yeux, le partage

matériel d'une entreprise agricole serait admissible s'il sert à améliorer les

structures non seulement d'autres entreprises agricoles mais encore d'autres

exploitations agricoles comme la sienne (en l'occurrence viticole).

c) D'après

la jurisprudence, la loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre

(interprétation littérale). On peut cependant s'écarter de cette interprétation

s'il y a des raisons sérieuses de penser que le texte clair de la loi ne

reflète pas la volonté réelle du législateur; de tels motifs peuvent découler

des travaux préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que de la

systématique de la loi. Lorsque plusieurs interprétations sont possibles, il

convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la

dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux

préparatoires, du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur

lesquelles elle repose ou encore de sa relation avec d'autres dispositions; le

Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode d'interprétation, mais s'inspire

d'un pluralisme pragmatique (cf. ATF 135 I 198 consid. 2.1 p. 201; 135

II 78 consid. 2.2. p. 81, 243 consid. 4.1 p. 251, 416 consid. 2.2 p. 418; 135

III 20 consid. 4.4 p. 23, 112 consid. 3.3.2 p. 116, 483 consid. 5.1 p. 486; 135

V 153 consid. 4.1 p. 157 s., 249 consid. 4.1 p. 252).

d) L'art. 60 al. 2 LDFR, en vigueur

depuis le 1er janvier 1999, a été introduit par la loi fédérale du

26.

juin 1998 (RO 1998 3009, 3011). Selon le Message du Conseil fédéral

concernant la réforme de la politique agricole : Deuxième étape (Politique agricole

2002) (FF 1996 IV 1, en particulier p. 378/385), les modifications de la loi

sur le droit foncier rural ont pour objectif d'assouplir notamment le régime de

l'interdiction du partage matériel des entreprises agricoles et d'accorder

ainsi aux agriculteurs une plus grande liberté dans la gestion de leur

entreprise. Il convient de conférer à l'exploitant à titre personnel le droit

de reprendre une entreprise agricole dans son entier à sa valeur de rendement.

En principe, ces entreprises ne peuvent être aliénées qu'en entier. En

revanche, les immeubles qui ne constituent pas des entreprises au sens de

l'art. 7 LDFR ou qui ne font pas partie de telles entreprises peuvent être aliénés

séparément. Les entreprises agricoles qui offrent à une famille paysanne de bons

moyens d'existence doivent être maintenues comme unités et ne peuvent être ni

affermées ni aliénées par parcelles. L'assouplissement va toutefois dans deux

directions. Premièrement, les entreprises agricoles, dont le maintien ne se justifie

plus en raison de leur structure d'exploitation défavorable, ne doivent plus

être considérées comme des entreprises, si bien que l'interdiction de partage

matériel ne leur sont plus applicables. Deuxièmement, le principe en vertu

duquel une entreprise agricole qui offre de bons moyens d'existence doit

toujours être maintenue comme unité, doit être levé. Une telle entreprise doit

pouvoir être affermée aussi bien qu'aliénée en vue de l'exploiter à titre

personnel. Les parties de l'entreprise agricole qui va être dissoute devront servir

principalement à arrondir (c'est-à-dire agrandir par l'acquisition d'immeubles

se trouvant dans le rayon d'exploitation usuel pour la localité) d'autres entreprises

agricoles. L'agriculteur doit ainsi jouir d'une certaine liberté d'entreprise.

Toujours d'après le Message, l'autorisation nécessaire pour le partage matériel

d'une entreprise agricole peut être donnée si les différentes parcelles servent

de manière prépondérante à agrandir d'autres entreprises agricoles. Le

propriétaire n'est pas tenu d'aliéner tous les immeubles qui font partie de l'entreprise;

il peut par exemple garder pour lui la maison d'habitation ou affermer une

partie des immeubles. Mais la majeure partie doit cependant servir à arrondir

une autre propriété. Le cercle des acquéreurs est ainsi limité aux exploitants

à titre personnel et aux propriétaires-bailleurs qui désirent arrondir leur

entreprise, laquelle n'offre pas déjà des moyens d'existence particulièrement

bons et dont l'immeuble à acquérir est situé dans le rayon d'exploitation de

l'entreprise usuel dans la localité. A cela s'ajoute qu'une "petite partie

des immeubles peut aussi être vendue à des exploitants à titre personnel qui ne

disposent pas d'une entreprise au sens de l'art. 7 LDFR", par exemple des

paysans exploitant une entreprise à titre accessoire, des éleveurs de chevaux

ou de petit bétail. C'est la législation sur l'aménagement du territoire qui

détermine si le propriétaire peut utiliser la maison d'habitation qui lui reste

à des fins d'habitations non agricoles.

3.

a) En l'espèce, il y a lieu de s'en tenir au

texte de l'art. 60 al. 2 let. a LDFR prévoyant que le partage doit servir

principalement à améliorer les structures d'une autre entreprise agricole. Rien ne permet de penser que le texte clair de la loi ne reflète pas

la volonté réelle du législateur. Au contraire, il ressort expressément du

message que le partage matériel d'une entreprise doit servir de manière prépondérante

à agrandir d'autres entreprises agricoles. Or l'octroi de l'autorisation de

partage matériel entraînerait ici la disparition d'une entreprise agricole

économiquement viable sans pour autant agrandir une autre entreprise agricole,

ce qui irait à l'encontre du but de la LDFR tendant à éviter le démantèlement

de domaines agricoles. Force est de constater que le recourant,

bien qu'étant exploitant à titre personnel, n'a pas établi être titulaire d'une

entreprise agricole au sens de l'art. 7 LDFR. C'est donc à juste titre que l'autorité

intimée a refusé d'autoriser le partage matériel de l'entreprise agricole de Y.________

et donc l'acquisition par le recourant des parcelles nos 1******** et 2********. A noter que ces deux parcelles – qui constituent l'essentiel de

l'entreprise agricole de Y.________ – ne sauraient être assimilées à "une

petite partie d'immeubles" d'une entreprise agricole pouvant, le cas

échéant, être vendues à un exploitant à titre personnel qui ne dispose pas

d'une entreprise agricole (cf. FF 1996 IV p. 385); une telle exception suppose

logiquement que l'entreprise agricole subsiste en dépit de la vente d'"une

petite partie d'immeuble". En définitive, le texte clair de l'art. 60 al.

2.

let. a LDFR prévoit que le partage matériel sert principalement à agrandir

les structures d'autres entreprises agricoles; cela présuppose que celles-ci soient

déjà constituées au moment de l'acquisition. Peu importe dès lors que

l'acquisition des parcelles litigieuses permettrait au recourant de former une

nouvelle structure qui pourrait le cas échéant remplir les critères

quantitatifs et qualitatifs d'une entreprise agricole au sens de l'art. 7 LDFR,

ce qui n'est manifestement pas le cas en l'espèce. Certes, le recourant fait

valoir qu'une interprétation littérale de l'art. 60 al. 2 let. a LDFR favoriserait

l'accaparement des terres agricoles par les grandes entreprises agricoles au

détriment des jeunes exploitations agricoles dynamiques. Un tel argument doit

être rejeté, dès lors que le but de la LDFR n'est pas de créer de nouvelles

entreprises agricoles mais de consolider les entreprises agricoles déjà

existantes et économiquement viables. De plus, la notion

d'"accaparement", qui existait au début de la LDFR, a été abandonnée

depuis plusieurs années.

b) Etant donné que la

condition prévue à l'art. 60 al. 2 let. a LDFR n'est pas réalisée et que le

partage matériel est exclu pour ce motif déjà, il apparaît superflu d'examiner

encore si les autres conditions (art. 60 al. 2 let. b et c LDFR) sont ou non

réunies.

4.

Au vu de ce qui précède, le recours doit être

rejeté et la décision entreprise confirmée. Un émolument de justice est mis à

la charge du recourant, qui n'a pas droit à des dépens.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté

II.

La décision de la Commission foncière rurale,

Section I, du 4 janvier 2010 est confirmée.

III.

Un émolument de justice de 2'000 (deux mille) francs

est mis à la charge du recourant.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 17 février 2011

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.