FO.2011.0019
CDAP - FO.2011.0019 - 2012-03-30 - Association X.________ /Commission foncière rurale Section I, Service de protection de la jeunesse, Autorité de surveillance des fondations
30 mars 2012Français31 min
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N° affaire:
FO.2011.0019
Autorité:, Date décision:
CDAP, 30.03.2012
Juge:
FK
Greffier:
AJU
Publication (revue juridique):
Ref. TF:
Nom des parties contenant:
Association X.________ /Commission foncière rurale Section I, Service de protection de la jeunesse, Autorité de surveillance des fondations
ZONE AGRICOLE
IMMEUBLE AGRICOLE
AUTORISATION GÉNÉRALE
JUSTE MOTIF
LDFR-61
LDFR-62-g
LDFR-64-1
LDFR-64-1-a
Résumé contenant:
Association dont le but est de prendre en charge des enfants en difficulté ayant l'intention de modifier sa forme juridique en fondation; recours déposé par celle-ci contre la décision de la Commission foncière rurale refusant le transfert de propriété des parcelles situées en zone agricole de l'association à la fondation dès lors que cette dernière n'est pas exploitante à titre personnel. Le transfert est soumis à autorisation, l'opération prévue n'entrant pas dans le champ d'application de l'art. 62 let. g LDFR, ni d'ailleurs dans celui des autres exceptions citées aux let. a à f (consid. 2). Sur le fond, le tribunal admet l'existence d'un juste motif au sens de l'art. 64 al. 1 LDFR, considérant que l'intérêt de l'institution à garantir une bonne gouvernance et sa pérennité par sa transformation en fondation l'emporte sur les intérêts que la LDFR poursuit en matière d'acquisition de terrain agricole par des exploitants à titre personnel (consid. 3). Recours admis.
TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 30 mars 2012
Composition
M. François Kart, président; MM. M MM. Antoine Thélin et Antoine Rochat, assesseurs; Aurélie Juillerat
Riedi, greffière
Recourante
Association X.________,
à 9********, représentée par Me Jean-Michel HENNY,
avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Commission foncière
rurale Section I,
Autorités concernées
1.
Service de
protection de la jeunesse,
2.
Autorité de
surveillance des fondations,
Objet
Refus d’autorisation d’acquérir
Recours Association X.________ c/
décision de la Commission foncière rurale Section I du 24 juin 2011
Vu les faits suivants
A.
L’X.________ est une assocation inscrite au
registre du commerce qui a pour but de prendre en charge des enfants qui
souffrent de difficultés d’adaptation à la vie scolaire, familiale ou sociale. Elle
est propriétaire des parcelles nos ********, 1********, 2********, 3********, 4********,
5********, 6********, 7******** et 8******** (à raison d’un tiers pour cette
dernière parcelle) de la Commune d’9******** qui forment une surface totale de
373'544 m2. L’association
exploite à cet endroit une institution éducative comprenant un internat et une
école. Une partie de la parcelle no ******** est colloquée en zone à bâtir. Le
solde de cette parcelle et les autres biens-fonds sont situés en zone agricole.
Les parcelles nos 1********, 3********, 4********, 5********, 6******** et une
partie de la parcelle no ******** sont actuellement affermées.
B.
L’X.________ a l’intention de poursuivre ses
activités sous la forme d’une fondation. De ce fait, elle prévoit le transfert
de la totalité du patrimoine de l’assocation en faveur de la fondation à créer.
C.
Le 17 juin 2011, l’X.________ a adressé une
requête à la Commission foncière rurale (section I) (ci-après : la
Commission foncière) en vue d’obtenir une décision préalable constatant que le
transfert de la totalité des actifs et passifs de l’assocation l’X.________
à la fondation de l’X.________ n’était pas soumise à la
procédure d’autorisation d’acquisition prévue par la loi fédérale du 4 octobre
1991 sur le droit foncier rural (LDFR ; RS 211.412.11). A titre
subsidiaire, elle demandait l’octroi de l’autorisation requise. Elle exposait
en substance qu’elle avait décidé de poursuivre ses activités sous la forme
d’une fondation afin d’assurer sa pérennité et le contrôle de la gestion de son
patrimoine, qu’elle se fondait sur les art. 69 ss de la loi fédérale du 3
octobre 2003 sur la fusion, la scission, la transformation et le transfert de
patrimoine (LFus ; RS 221.301) et que le transfert de patrimoine serait
convenu sans contreprestation, l’association étant destinée à être dissoute
sans liquidation et à être radiée du registre du commerce, de sorte que le
transfert de patrimoine constituait une cession gratuite dans le cadre d’une
succession à titre universel d’un patrimoine complet.
D.
Par décision du 24 juin 2011, notifiée à l’assocation
X.________ le 6 juillet 2011, la Commission foncière a prononcé ce qui
suit :
« a) Il est constaté que le transfert des
actifs et passifs de l’Association X.________, à 9********, à la Fondation de
l’X.________ en formation et dont le siège sera à 9********, est soumis à
autorisation.
b)
La requête présentée le 17 juin 2011 par le
notaire Christine Mermoud, àMorges, en vue d’obtenir pour la Fondation de l’X.________
en formation et dont le siège sera à 9********, l’autorisation d’acquérir par
donation d’X.________, Association dont le siège est à 9********, les parcelles
********, 8******** pour une part d’un tiers, 1********, 2********, 3********, 4********,
5********, 6********, 7******** et une part de copropriété d’un tiers de la
parcelle 8******** d’9********, est rejetée.
Un émolument, réduit à Fr. 1'000.-, débours en sus, est mis à la
charge de la requérante en application de l’art. 9 du Règlement du 10 décembre
1993, modifié les 25 octobre 1995 et 1er mai 2010, concernant
l’exécution de la Loi vaudoise du 13 septembre 1993 (LVDFR). »
A l’appui de cette décision, la
Commission foncière a exposé en substance que la transformation d’une
association en fondation n’était pas prévue par l’art. 54 LFus de sorte qu’une
telle opération n’était envisageable que par un transfert de patrimoine réglé
par les art. 69ss LFus et qu’une telle opération devait en l’occurrence être
refusée en application de l’art. 63 LDFR au motif que la fondation en formation
ne pouvait pas être considérée comme exploitante à titre personnel. La
Commission foncière relevait également que le domaine agricole propriété de l’X.________
était affermé et n’était pas utilisé dans le cadre de son but statutaire.
E.
Par acte du 5 septembre 2011, l’Association X.________
a interjeté recours auprès de la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal contre la décision précitée, prenant les conclusions
suivantes, avec suite de frais et dépens :
« I. Le recours est admis.
II. La décision de la Commission foncière, Section
I, du 24 juin 2011 est réformée en ce sens que le transfert des actifs et
passifs de l’Association X.________, à 9********, à la Fondation de l’X.________,
en formation, et dont le siège sera à 9********, n’est pas soumis à
autorisation.
Subsidiairement
IV. La décision de la Commission foncière, Section
I, du 24 juin 2011 est réformée en ce sens que la Fondation de l’X.________, en
formation, est autorisée à acquérir les parcelles ********, 1********, 2********,
3********, 4********, 5********, 6********, 755 et une part de copropriété
d’un tiers sur la parcelle 8******** d’9********. »
A l’appui de ses conclusions, elle
fait valoir en substance qu’elle remplit les conditions de l’exception de
l’art. 62 let. g LDFR de sorte qu’une autorisation n’est pas nécessaire. Elle
soutient que le fait que l’on soit en présence d’un transfert de patrimoine au
sens des art. 69ss LFus et non pas d’une fusion au sens strict n’empêche l’application
de cette disposition. A titre subsidiaire, elle fait valoir qu’il existe de
justes motifs justifiant de s’écarter de l’exigence relative à l’acquisition
par un exploitant à titre personnel au sens de l’art. 64 LDFR.
Le Service de la protection de la
jeunesse (SPJ) a déposé des observations le 28 septembre 2011 où il indique
adhérer intégralement aux conclusions prises par la recourante. Il explique que
le changement de forme juridique de l’X.________ constitue pour lui une
garantie de stabilité de cette structure et de ce fait de la pérennité de la
prise en charge des enfants accueillis au sein de cette institution. Il
précise en outre que les revenus des parcelles agricoles permettront de
financer des programmes éducatifs destinés aux enfants. La Commission foncière
a déposé sa réponse le 3 octobre 2011 en concluant au rejet du recours. Elle
confirme sa position selon laquelle l’art. 62 litt. g LDFR ne serait pas
applicable en l’espèce. Elle fait valoir que le domaine agricole n’est pas
indispensables aux buts poursuivis par la recourante et la fondation à créer et
qu’une dissociation des patrimoines agricoles et non agricoles serait possible
sans menacer l’existence de la fondation.
La recourante a déposé des
observations complémentaires le 14 décembre 2011. L’autorité intimée a renoncé
à se déterminer dans le délai imparti à cet effet.
1. a)
En vertu de l'art. 61 LDFR, celui qui entend acquérir un immeuble agricole
entrant dans le champ d'application de la LDFR ou une entreprise agricole doit
obtenir une autorisation (al. 1). L’autorisation est accordée lorsqu'il n'existe
aucun motif de refus (al. 2). Sont des acquisitions le transfert de la
propriété, ainsi que tout autre acte juridique équivalant économiquement à un
transfert de la propriété (al. 3). Le but de l’assujettissement à autorisation
est de garantir que le transfert de propriété corresponde aux objectifs du
droit foncier rural, au premier rang desquels figure la concrétisation du
principe de l’exploitation à titre personnel (ATF 132 III 658 consid. 3.3.1 p.
659). L’art. 62 LDFR mentionne un certain nombre d’exceptions dans lesquelles
l’acquisition n’a pas besoin d’être autorisée. L’art. 62 let. g LDFR prévoit
notamment que n’a pas besoin d’être autorisée l’acquisition faite lors du
transfert de la propriété par fusion ou scission en vertu de la LFus, si les actifs
du sujet transférant ou du sujet reprenant ne consistent pas principalement en
une entreprise agricole ou en des immeubles agricoles.
L’art.
63 LDFR précise que l’acquisition d’une entreprise ou d’un immeuble agricole
est notamment refusée lorsque l’acquéreur n’est pas exploitant à titre
personnel (let. a ; cf. art. 9 LDFR). L’art. 64 prévoit des exceptions à
ce principe de l’acquéreur à titre personnel. Il a la teneur suivante :
Art. 64 Exceptions au principe de
l’exploitation à titre personnel
1 Lorsque l’acquéreur n’est pas personnellement exploitant,
l’autorisation lui est accordée s’il prouve qu’il y a un juste motif pour le
faire; c’est notamment le cas lorsque :
a. l’acquisition sert à maintenir l’affermage d’une
entreprise affermée en totalité depuis longtemps, à améliorer les structures
d’une entreprise affermée ou à créer ou à maintenir un centre de recherches ou
un établissement scolaire;
b. l’acquéreur dispose d’une autorisation définitive
permettant, conformément à l’art. 24 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l’aménagement du territoire, de ne pas utiliser le sol pour l’agriculture;
c. l’acquisition a lieu en vue d’une exploitation
des ressources du sol permise par le droit de l’aménagement du territoire et
que la surface ne contient pas une réserve de matières premières supérieure aux
besoins que l’on peut raisonnablement reconnaître à l’entreprise ou n’est pas
supérieure à celle dont l’entreprise a besoin comme terrain utilisé en remploi
pour une surface située sur le territoire d’exploitation, et ce pour quinze
années au plus. Le terrain qui n’est pas utilisé de l’une ou l’autre façon dans
les quinze ans à compter de son acquisition doit être aliéné conformément aux
dispositions de la présente loi. Il en va de même pour le terrain qui a été
remis en culture;
d. l’entreprise ou l’immeuble agricole est situé
dans une zone à protéger et que l’acquisition se fait conformément au but de la
protection;
e. l’acquisition permet de conserver un site, une
construction ou une installation d’intérêt historique digne de protection, ou
un objet relevant de la protection de la nature;
f. malgré une offre publique à un prix qui ne soit
pas surfait (art. 66), aucune demande n’a été faite par un exploitant à titre
personnel;
g. un créancier qui détient un droit de gage sur
l’entreprise ou l’immeuble acquiert celui-ci dans une procédure d’exécution
forcée.
2 L’autorisation peut être assortie de charges.
b)
La LFus règle l’adaptation des structures juridiques des sociétés de capitaux,
des sociétés en nom collectif, des sociétés en commandite, des sociétés
coopératives, des associations, des fondations et des entreprises individuelles
en faisant la distinction entre quatre possibilités de modifier la structure
juridique d’une personne morale ou d’une entreprise individuelle : la
fusion (art. 3 à 28), la scission (art. 29 à 52), la transformation de sociétés
(art. 53 à 68) ou le transfert de patrimoine (art. 69 à 77). Pour chacun de ces
modes d’adaptation, la loi définit de manière exhaustive dans quelle mesure ils
peuvent être autorisés. Les art. 4 al. 4 et 30 LFus énumèrent ainsi les
hypothèses dans lesquelles la fusion ou la scission d’une association peut être
autorisée. Ces dernières n’incluent pas la fusion d’une association avec une
fondation ou la scission d’une association en une fondation. L’art. 54 LFus
énumère pour sa part les changements de forme juridique d’une société
(transformation) qui sont autorisés. La transformation d’une association en
fondation ne figure pas dans cette énumération.
2. a) A titre principal, la
recourante fait valoir que le transfert de l’Association X.________ à la
Fondation X.________ de tous les actifs et passifs existant est une
« succession à titre universel d’un patrimoine complet » au sens des
art. 69 ss LFus. Selon elle, l’opération prévue entre dans le champ
d’application de l’art. 62 let. g LDFR dès lors que cette disposition
s’applique à tout transfert par voie de succession universelle dans le cadre
d’une fusion, que celle-ci s’opère par une fusion au sens strict ou non, la seule
nécessité étant que l’opération corresponde aux critères posés par la LFus.
Elle relève à cet égard que, aux termes de son art. 1er, la LFus
s’applique à l’adaptation des structures juridiques des sociétés de capitaux,
des sociétés en nom collectif, des sociétés en commandite, des sociétés
coopératives, des associations, des fondations et des entreprises individuelles
non seulement par voie de fusion, de scission et de transformation, mais
également en cas de transfert de patrimoine. On se trouverait ici dans un cas
particulier d’application de l’art. 62 let a LDFR qui précise que n’a pas
besoin d’être autorisée l’acquisition faite par succession. En relation avec les
exigences de l’art. 62 let. g LDFR, la recourante précise encore que les actifs
qui doivent être transférés ne consistent pas principalement en une entreprise
agricole ou en des immeubles agricoles.
Pour sa part, la Commission
foncière fait valoir que, pour que l’art. 62 let. g LDFR soit applicable, il
faut que le transfert intervienne dans le cadre d’une fusion ou d’une scission,
ce qui n’est pas le cas en l’espèce. Elle relève que l’art. 54 LFus, qui
énumère les changements de forme juridique des sociétés autorisés, ne mentionne
pas la transformation d’une association en fondation. L’opération ne
correspondant à aucune des exceptions visés par l’art. 62, elle est soumise
selon elle à autorisation conformément à l’art. 61 al. 1 LDFR.
b) aa) L’art. 62 let. g LDFR a été
adopté en même temps que la LFus dans le but de soustraire au régime de
l’autorisation certaines acquisitions immobilières agricoles résultant d’une
restructuration d’entreprises. Selon le message du Conseil fédéral du 13 juin
2000 relatif à la LFus (FF 2000 III p. 3995 ss, spéc. p.4148), cette
modification de la LDFR concrétisait l’avis de la doctrine traditionnelle selon lequel le transfert par voie de succession
universelle dans le cadre d’une fusion ne nécessitait pas d’autorisation
d’acquisition conformément à l’art. 61 LDFR, tout comme l’acquisition faite par
succession régie quant à elle par l’art. 62, let. a LDFR, à la condition
toutefois que les principaux actifs composant le patrimoine ne consistent pas en
une entreprise agricole ou en des immeubles agricoles (cf. notamment Beat Stalder,
in : Le droit foncier rural, Commentaire de la LDFR, Brugg 1998, art. 61
LDFR, N 18). Le nouvel art. 62 let. g LDFR prévoit ainsi que l’assujettissement
à autorisation tombe en cas de restructuration de sociétés par voie de fusion
ou de scission. Le message précité précisait que l’assouplissement ne
concernait que les cas d’assujettissement à autorisation par suite
d’acquisition ; il n’était pas applicable en cas d’acquisition de la
propriété par suite de transfert de patrimoine (FF 2000 4148).
Parmi les commentateurs de la LFus,
Benedict Foëx confirme que l’exception prévue par l’art. 62 let. g LDFR vaut en
cas de fusion et de scission et que les transferts de patrimoine n’en
bénéficient pas ; il relève que les transformations de sociétés n’impliquent
généralement pas de transfert de propriété et ne sont dès lors en principe pas
visés par l’art. 61 LDFR. Il considère que, contrairement à ce que propose un
autre commentateur de la LFus (cf. A. Comboeuf, Fusionsgesetz : Bundesgestetz
über Fusion, Spaltung, Umwandlung und Vermögensübertragung sowie die einschlägigen
Bestimmungen des IPRG und des Steuerrechts, Berne 2003, ad art. 109 LFus, N 2),
une extension du champ d’application de l’art. 62 let. g LDFR aux transferts de
patrimoine (impliquant un transfert total ou partiel d’entreprise) auxquels il
est recouru faute de pouvoir procéder à une fusion ou une scission (en raison
des art. 4 et 30 LFus) ne devrait pas être admise dès lors qu’elle est
contraire au texte légal dans les trois langues (Benedict Foëx, Commentaire LFus,
Zurich 2005, art. 62 LDFR, N 1-2).
bb) Selon la jurisprudence, la loi
s'interprète en premier lieu d'après sa lettre. Si le texte légal n'est pas
absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il y
a lieu de rechercher la véritable portée de la norme, en la dégageant de sa
relation avec d'autres dispositions légales, de son contexte, du but poursuivi,
de son esprit ainsi que de la volonté du législateur, telle qu'elle résulte
notamment des travaux préparatoires. A l'inverse, lorsque le texte légal est
clair, l'autorité qui applique le droit ne peut s'en écarter que s'il existe
des motifs sérieux de penser que ce texte ne correspond pas en tous points au
sens véritable de la disposition visée et conduit à des résultats que le législateur
ne peut avoir voulu et qui heurtent le sentiment de la justice ou le principe
de l'égalité de traitement. De tels motifs peuvent résulter des travaux
préparatoires, du fondement et du but de la prescription en cause, ainsi que de
sa relation avec d'autres dispositions légales. En outre, il appartient à
l'autorité de remédier à une éventuelle lacune apparente de la loi, lorsque
celle-ci, même interprétée, n'apporte pas de solution sur un point qu'elle
devrait régler, ou occulte lorsque le législateur a omis d'adjoindre, à une
règle conçue de façon générale, la restriction ou la précision que le sens et
le but de la règle considérée ou d'une autre règle légale impose dans certains
cas. L'autorité n'est en revanche pas autorisée à pallier l'absence d'une règle
qui paraît simplement désirable au regard du sens et du but de la loi (ATF 135
IV 113 consid. 2.4.2 p. 116 et les arrêts cités). Le but de l’interprétation
est de rendre une décision juste d’un point de vue objectif, compte tenu de la
structure normative, et d’aboutir à un résultat satisfaisant fondé sur la ratio
legis. Ainsi, une norme dont le texte est à première vue clair peut être
étendue par analogie à une situation qu’elle ne vise pas ou, au contraire, si
la teneur paraît trop large au regard de sa finalité, elle ne sera pas
appliquée à une situation par une interprétation téléologique restrictive. Si
la prise en compte d’éléments historiques n’est pas déterminante pour
l’interprétation, cette dernière doit néanmoins s’appuyer en principe sur la
volonté du législateur et sur les jugements de valeur qui la sous-tendent de
manière reconnaissable, tant il est vrai que l’interprétation des normes
légales selon leur finalité ne peut se justifier par elle-même, mais doit au
contraire être déduite des intentions du législateur qu’il s’agit d’établir à
l’aide des méthodes d’interprétation habituelles (ATF 132 V 159 consid. 4.4.1
p. 164 et les références).
c) On constate que, selon son texte
clair, l’art. 62 let. g LDFR ne concerne que les transferts de la propriété par
fusion ou scission au sens de la LFus. Aucun élément ne permet de penser que la
volonté du législateur était d’inclure dans la notion de fusion le transfert de
patrimoine au sens des art. 69 ss LFus. Le message du Conseil fédéral relève au
contraire expressément que l’acquisition de la propriété par suite de transfert
de patrimoine n’est pas visé par l’art. 62 let. g LDFR .
Dans le cas d’espèce, l’opération
en cause ne vise aucunement une fusion ou une scission (qui exigent par leur
définition même la pré-existence de deux sociétés). Quant à l’art. 54 LFus, il
ne prévoit pas la possiblité de transformer une association en fondation en
raison de l’incompatiblité de leurs formes juridiques. Dans un tel cas, il
reste uniquement la possiblité de procéder par la voie de la transformation
improprement dite par le biais d’un transfert de patrimoine au sens des art. 69
ss LFus, qui joue délibérément le rôle de palliatif du numerus clausus des
opérations spécifiquement codifiées. Contrairement à la transformation de
société, elle suppose en principe de procéder à la dissolution et à la
liquidation de la société préexistante (Message du Conseil fédéral du 13 juin
2000, FF 2000 4012). En l’espèce, on se trouve en présence d’un simple transfert
de patrimoine. Partant, l’opération en cause n’entre pas dans le champ
d’application de 62 let. g LDFR, ni d’ailleurs dans celui des autres cas
d’exception cités aux let. a à f.
On relèvera encore que l’ATF 126
III 187 invoqué par la recourante ne lui est d’aucun secours : si on peut
effectivement y voir une certaine analogie avec le cas d’espèce, l’état de fait
ne relève pas des mêmes dispositions dont les conditions diffèrent : l’art.
216c CO en cause dans cet arrêt,- appliqué par renvoi implicite de l’art. 47
LDFR - fait état d’une vente ou de tout autre acte juridique équivalent
économiquement à une vente, tandis que l’art. 62 let. g LDFR fait état d’une
acquisition faite lors du transfert de la propriété par fusion ou scission en
vertu de la LFus.
Vu ce qui précède, la décision
attaquée doit être confirmée en ce sens que l’opération prévue par la
recourante est soumise à autorisation, sans qu’il y ait lieu d’examiner si les
actifs ne consistent pas principalement en une entreprise agricole ou en des
immeubles agricoles.
3. a) A
titre subsidiaire, la recourante fait valoir que l’acquisition des biens-fonds
soumis à la LDFR par la fondation en formation, dont elle reconnaît qu’elle ne
peut pas être considérée comme exploitante à titre personnel, doit être admise
en application de l’art. 64 al. 1 LDFR. Elle invoque tout d’abord la let. a de
cette disposition dont il ressort que l’autorisation doit notamment être
délivrée lorsque l’acquisition sert à créer ou à maintenir un centre de
recherches ou un établissement scolaire. Elle relève à cet égard que l’X.________
était à l’origine approvisionnée par l’exploitation agricole et que des réflexions
auraient lieu au sein de l’institution pour que la culture du sol et la détention
d’animaux domestiques redeviennent un outil pédagogique. Elle relève ensuite
que la liste figurant à l’art. 64 al. 1 LDFR n’est pas exhaustive et qu’il
existe dans le cas d’espèce d’autres justes motifs justifiant de délivrer une
autorisation d’acquérir à titre exceptionnel. Elle fait valoir que certaines
parcelles en cause, bien que soumises au droit foncier rural dès lors qu’elles
se situent en zone agricole, servent principalement à l’activité spécifique de
l’institution et que refuser leur transfert à la fondation irait à l’encontre
des buts poursuivis par elle-même et par le service de protection de la
jeunesse. Elle soutient également, de manière générale, que ce refus
l’obligera à continuer son activité sous la forme d’une association en
empêchant la création de la nouvelle entité, pourtant utile pour assurer la
pérennité et la bonne gouvernance de X.________. L’intérêt public justifierait
ainsi l’autorisation demandée, sans qu’il y ait, de fait, sinon en droit, le
moindre changement de propriétaire pouvant porter préjudice aux objectifs
poursuivis par la LDFR. Elle conteste qu’on puisse exiger d’elle qu’elle se
défasse de certains actifs pour pouvoir endosser une nouvelle forme juridique
plus conforme aux normes actuelles, en particulier celle de la bonne
gouvernance. Elle relève finalement que l’autorité intimée, en réduisant
l’émolument de la décision, a admis le caractère exceptionnel de la situation.
L’autorité intimée soutient pour sa
part que le domaine agricole, qui est affermé, n’est pas indispensable aux buts
poursuivis par la recourante et par la fondation à créer, que la dissociation
des patrimoines agricole et non agricole est parfaitement possible et ne
menacerait pas l’existence de la fondation et, finalement, que la réduction des
frais a été décidée compte tenu du but poursuivi par les parties et non du
caractère exceptionnel de la situation.
b) L’art. 64 al. 1 LDFR contient,
d’une part, aux lettres a à g un catalogue non exhaustif d’exceptions au
principe de l’exploitation à titre personnel et, d’autre part, une clause générale
de « justes motifs » fondant l’octroi d’une autorisation (ATF 133 III
562 consid. 4.4.1 p. 565).
aa) Il convient d’examiner en
premier lieu si la recourante peut se prévaloir du juste motif résultant de
l’art. 64 al. 1 let. a (2ème proposition) LDFR, à savoir que
l’acquisition servira à maintenir un établissement scolaire.
A titre exceptionnel, une personne
morale de droit privé, qui ne peut généralement être considérée comme
exploitante à titre personnel, peut avoir un intérêt légitime à l’acquisition
d’une entreprise ou d’un immeuble agricole ; c’est dans le but de tenir
compte d’un tel besoin que l’art. 62 al. 1 let. a 2ème prase a été
adopté (C. Bandli / B. Stalder, op. cit., Art. 64, N 18). Constituent des
établissements scolaires tout d’abord les écoles d’agriculture destinées à la
formation et au perfectionnement des personnes actives dans l’agriculture (ATF
5A.17/2006 du 21.12.2006, consid. 3.1, RNRF 90/2009 p. 261), mais on peut aussi
penser à d’autres institutions à but pédagogique, comme par exemple des
institutions thérapeutiques ou de pédagogie curative avec exploitation agricole
annexe ou des établissements pénitentiaires (C. Bandli / B. Stalder, op. cit, N
20).
En l’espèce, la recourante fait
état de réflexions qu’elle serait en train de mener au sujet de la culture du
sol et de la détention d’animaux domestiques en tant qu’outil pédagogique. Elle
ne prétend toutefois pas que ces réflexions connaîtraient un début de
concrétisation. En outre, il apparaît douteux que le besoin pédagogique invoqué
puisse justifier la propriété de plus de 250'000 m2 de terrains agricoles. Dans ces circonstances, le juste motif de
l’art. 62 al. 1 let. a 2ème prase ne saurait être retenu, en tous
les cas en l’état.
b) Il convient encore d’examiner si
a recourante peut se prévaloir d’un autre juste motif sur la base de la clause
générale de « justes motif » résultant de l’art. 64 al. 1 LDFR.
aa) La clause générale de
« juste motif » de l’art. 64 al. 1 LDFR est une notion juridique
indéterminée qui doit être concrétisée en tenant compte des circonstances du
cas particulier et des objectifs de politique agricole du droit foncier rural
(ATF 123 II 287 consid. 3a p. 289). Le juste motif peut être réalisé dans la
personne du (ou des) acquéreur(s) ou dans les circonstances objectives du cas
d’espèce. S’agissant des objectifs de politique agricole, la LDFR a pour but
principal de renforcer la position de l’exploitant à titre personnel lors des
transferts de propriété. Dans son message relatif au projet de LDFR (FF 1988
III 889), le Conseil fédéral précisait ainsi ce qui suit : « (…) on veut faciliter l’accès à la propriété du sol
agricole aux exploitants à titre personnel et aux membres de la famille du
propriétaire tout en freinant ou en empêchant l’acquisition de ce sol par des
personnes qui poursuivent en priorité d’autres objectifs que ceux de
l’agriculture. Ce n’est que de cette manière qu’on pourra résister efficacement
à la forte pression exercée sur les terrains agricoles…l’acquisition d’une
entreprise ou d’un immeuble agricole est notamment indésirable lorsqu’il s’agit
principalement d’un placement en capitaux… » (FF 1988 III p. 972 ss).
La procédure d’autorisation doit ainsi
faciliter l’acquisition des immeubles agricoles par les exploitants à titre
personnel, le législateur admettant toutefois des exceptions lorsque celles-là
sont matériellement justifiées (ATF 133 III 562 consid. 4.4.1 p. 565 et les
références). Lorsque la clause générale de l’art. 64 al. 1 LDFR est invoquée,
il faut, compte tenu de l’ensemble des circonstances, procéder à une pesée des
intérêts entre les intérêts des parties au contrat à la réalisation de
l’acquisition par quelqu’un qui n’exploite pas à titre personnel d’une part, et
l’intérêt public à la sauvegarde du principe de l’exploitation à titre
personnel dans le cas concret d’autre part. Si l’intérêt privé est prédominant,
l’autorisation exceptionnelle doit être accordée. Dans le cas contraire, elle
doit être refusée (C. Bandli / B. Stalder, op. cit, Art. 64, N 4). Pour que l’autorisation se justifie, il suffit que l’application des
prescriptions en vigueur entraîne des conséquences trop rigoureuses que le
législateur n’a pas voulues (arrêt de la Cour de droit administratif et public
du Tribunal arrêt du 28 août 2008 dans la cause FO.2008.0002 consid. 4 et
référence).
Le Tribunal fédéral a admis
l’existence d’un juste motif dans le cas d’un échange d’immeubles agricoles
entre, d’une part, un privé qui n’était pas exploitant à titre personnel et
était propriétaire d’une parcelle de 23'000 m2 et, d’autre part, une
corporation qui affermait ses terres en faveur de ses membres exploitants à
titre personnel et qui était propriétaire d’une parcelle de 2300 m2 (ATF 123 II
287). A cette occasion, il a constaté que la notion de juste motif devait être
comprise dans un sens large. Le Tribunal administratif a pour sa part admis un
juste motif dans le cas de deux personnes désirant acquérir ensemble un domaine
viticole, l’une exploitante à titre personnel et l’autre gérante de fortune. Le
but étant de reconstituer un domaine familial viable et l’opération n’étant
financièrement pas envisageable pour l’exploitant à titre personnel seul, le
tribunal a considéré que l’opération s’inscrivait dans les buts poursuivis par
la LDFR (FO.1995.0034). La doctrine (Christina Schmid-Tschirren, das bäuerliche
Bodenrecht im Härtestest des Realität, in Blätter für Agrarrecht, 31/1997) cite
également comme juste motif le cas de la liquidation d’une société anonyme
familiale avec reprise des terres agricoles par quelques actionnaires, le
pouvoir effectif de disposer n’étant pour l’essentiel pas modifié, et le cas
d’une holding qui se sépare d’une de ses sociétés filles et par là aussi d’une
parcelle agricole dans le cadre de la cession de ses actifs et passifs, la
relation de propriété avec la parcelle en cause n’étant pas modifiée au plan
économique. Le Tribunal fédéral n’a en revanche pas admis l’existence d’un
juste motif dans le cas du tranfert d’un bien-fonds agricole à une corporation
de droit public. Il a considéré que ni le fait que cette corporation s’engageait
à conclure des baux à ferme de longue durée, ni le fait que le propriétaire
actuel n’exploitait plus le domaine à titre personnel ne constituait un juste
motif (ATF 5A.22/2002 du 7 février 2003, publié in : ZBGR 85/2004 p. 46).
Le Tribunal fédéral a également nié l’existence d’un juste motif dans le cas du
transfert d’un immeuble agricole d’une société anonyme à une autre, l’entier du
capital-actions de ces deux sociétés étant détenu par une 3ème
société. Son refus était principalement fondé sur le fait que l’on ignorait qui
étaient les actionnaires de la société détenant ces capital-actions, dont les
actions étaient au porteur, de même que celles de la société qui devait
acquérir le bien-fonds (ATF 133 III 562 précité).
bb) En l’espèce, l’intérêt de la
recourante (qu’il n’y a pas lieu vu les circonstances de le distinguer de celui
de l’acquéreur) consiste à pouvoir modifier sa structure juridique. Selon elle,
cette opération lui permettra de garantir la pérennité et la bonne gouvernance
de l’X.________. Le tribunal n’a pas de raison de remettre en cause cette
explication, la transformation de l’école d’association (réunion de personnes)
en fondation (affectation d’un patrimoine à un but) correspondant à une démarche
logique. On relève que cet intérêt, qui ne correspond pas uniquement à un
intérêt privé de la recourante mais répond également à un intérêt public, n’est
pas négligeable.
Pour ce qui est de l’intérêt opposé
consistant à favoriser l’acquisition par des exploitants à titre personnel, on
note que l’opération envisagée ne changera rien dans les faits en ce qui concerne
le détenteur des immeubles agricoles puisqu’il s’agira toujours de
l’institution X.________. Il y aura en effet continuité économique et pratique
de l’exploitation de l’école, à défaut de continuité juridique. On se trouve à
cet égard dans une hypothèse comparable à celle de la liquidation d’une société
anonyme familiale citée par Christina Schmid-Tschirren. Par rapport à la
situation actuelle, l’opération ne devrait en outre pas modifier l’étendue des
terres à disposition de l’agriculture. Si ce constat ne constitue pas à lui
seul un juste motif au sens de l’art. 64 al. 1 LDFR (cf. ATF 133 II 562 consid.
4.4.2 p. 565 s), il convient d’en tenir compte dans la pesée des intérêts en
présence. Certes, comme le soutient l’autorité intimée, la modification de la
structure juridique de la recourante pourrait être l’occasion de dissocier les
terres non agricoles des terres agricoles afin que la propriété ces dernières
puisse revenir à des exploitants à titre personnel, ceci ne compromettant pas a
priori directement l’activité de l’X.________. Ce raisonnement peut se fonder
sur le principe selon lequel le but de politique agricole de la LDFR n’est pas
simplement de maintenir le statu quo, mais de renforcer la position des
exploitants à titre personnel et de privilégier l’attribution des immeubles à
de tels exploitants lors de chaque transfert de propriété de ceux-ci,
c'est-à-dire de réellement promouvoir le principe de l’exploitation à titre
personnel (ATF 133 II 562 consid. 4.4.2 p. 566 ; 122 III 287 consid. 3b).
En l’occurrence, l’opération suggérée par l’autorité intimée contraindrait
toutefois l’Ecole X.________ à se séparer d’une partie importante de ses
parcelles dont l’affermage constitue pour elle un revenu non négligeable. Il
est donc probable que le refus de l’autorisation requise la fasse renoncer à la
modification de son statut juridique, ce refus n’ayant par conséquent aucun
effet positif par rapport aux buts visés par la loi. On note au surplus que le
transfert du patrimoine de l’association à la future fondation n’a pas pour but
une opération financière puisqu’il aura lieu lieu à titre gratuit entre deux
entités sans but lucratif.
cc) Compte tenu de l’ensemble des
circonstances, le tribunal parvient à la conclusion que l’intérêt de l’X.________
à garantir la bonne gouvernance et la pérennité de l’institution par sa
transformation d’association en fondation l’emporte dans le cas d’espèce sur les
intérêts que la LDFR poursuit en matière d’acquisition de terrains agricoles
par des exploitants à titre personnel. Le recours doit dès lors être admis et
la décision réformée en ce sens que l’autorisation requise est délivrée, le
montant de l’émolument étant maintenu. Conformément à l’art. 52 de la loi sur
la procédure adminitrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD, RSV 173.36), il ne sera
pas perçu de frais de justice. Obtenant gain de cause, la recourante a droit à
des dépens à la charge de l’autorité intimée en vertu de l’art. 55 LPA-VD.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
Faits
I.
Le recours de l’Association X.________ est
admis.
Considérants
II.
La décision de la Commission foncière rurale
(section I) du 24 juin 2011 est réformée en ce sens que la Fondation de l’X.________,
en formation, est autorisée à acquérir les parcelles ********, 1********, 2********,
3********, 4********, 5********, 6********, 755 d’9******** et une part de
copropriété d’un tiers de la parcelle 8******** d’9********. La décision est
maintenue pour le surplus.
III.
Il n’est pas perçu de frais de justice.
IV.
La Commission foncière rurale (section I)
versera à l’Association X.________ un indemnité de 2'000 (deux mille) francs à
titre de dépens.
Lausanne, le 30 mars 2012
Le président : La
greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17.
juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.