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Décision

FO.2011.0026

CDAP - FO.2011.0026 - 2012-10-05 - X._____ et Y._____ /Municipalité de La Tour-de-Peilz, Unité logement

5 octobre 2012Français19 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants :

A.

X.________ et Y.________ ont acquis en

copropriété le 3 juillet 2009, pour le prix de 420'000 francs, un appartement

de 3,5 pièces avec balcon, de 92 m2 80, situé au 2ème

étage du bâtiment à ********. Cet appartement est soumis au régime de la propriété

par étages (PPE) depuis le 11 juillet 2008. Le bâtiment a été construit dans

les années 1930.

Cet appartement

était occupé par un locataire. Les nouvelles propriétaires ont repris le bail,

le locataire conservant ainsi son logement. Le loyer mensuel net était, lors de

l'acquisition, de 1'372 fr.; il a été ramené, dès le 1er avril 2011,

à 1'283 fr.

En vue de cette

vente immobilière, le Service cantonal de l'économie, du logement et du

tourisme (SELT; devenu le Service de la promotion économique et du commerce en

janvier 2012, mais dont les compétences en matière de surveillance du parc

locatif ont été attribuées à l'Unité logement dépendant du Secrétariat général

du Département de l'intérieur) avait délivré le 18 mars 2009 au précédent

propriétaire (Z.________) une autorisation fondée sur l'art. 4 de la loi du 11

décembre 1989 concernant l'aliénation d'appartements loués (LAAL; RSV 840.13).

Cette autorisation n'était assortie d'aucune condition.

B.

X.________ et Y.________ ont ensuite décidé de

mettre en vente leur appartement. Le 31 mai 2011, elles ont conclu avec les

époux A.A.________ et A.B________, devant le notaire C.________ à Montreux, un

acte de vente à terme conditionnée, arrêtant le prix de vente à 535'000 fr. La

vente était soumise à la condition suivante (clause n° 13): "Autorisation du service du logement, sans restriction et sans

condition". L'acte précise en outre que le bail en

cours passe aux acheteurs (clause n° 8).

Le notaire a

déposé, en l'adressant à la Municipalité de La Tour-de-Peilz (ci-après: la

municipalité), une demande d'autorisation d'aliéner cet appartement, fondée sur

la LAAL. Le 27 mai 2011, la municipalité a émis un préavis favorable à la

vente, en tenant compte de l'engagement des acquéreurs à reprendre le bail en

cours. Le dossier a été transmis au SELT.

Le SELT a demandé

des explications complémentaires aux venderesses. Le 2 août 2011, par

l'intermédiaire du notaire, elles ont en particulier expliqué qu'elles étaient

désormais domiciliées en Bretagne et n'envisageaient pas de revenir en Suisse.

Elles avaient besoin de liquidités pour vivre, dans l'attente de trouver un

emploi. Elles avaient effectué quelques travaux dans l'appartement vendu, mais

que cela n'avait pas été déterminant pour la fixation du prix de vente, ce dernier

ayant été arrêté selon les normes actuelles du marché. Le notaire a par

ailleurs précisé, le 15 septembre 2011, que les acheteurs entendaient, dans une

première phase reprendre le bail à loyer, mais que, par la suite, ils

loueraient cet appartement à leur fils pour le même prix. Le SELT a encore

effectué une visite des lieux le 16 septembre 2011.

Par décision du

28 septembre 2011, le SELT a accordé à X.________ et Y.________ l'autorisation

de vendre leur appartement, fondée sur la LAAL, aux conditions suivantes:

"1. Le prix de vente de cet

appartement ne devra pas excéder le montant de CHF 435'000.- (non compris les

frais de notaire ou autres) tel que résultant de l'analyse du Service de

l'économie, du logement et du tourisme.

Une copie de l'acte de vente définitif sera produite au Service de

l'économie, du logement et du tourisme, pour contrôle de cette condition.

2. Cet appartement de 3,5 pièces

devra être maintenu en location pour une durée de cinq ans à compter de

l'entrée en force de la présente autorisation.

3. Durant ce laps de temps, le loyer

de ce logement fera l'objet d'une mesure de surveillance administrative, en ce

sens, qu'en cas de départ du locataire actuel durant la période de cinq ans

fixée sous chiffre 2 et de conclusion d'un nouveau bail, le loyer fera l'objet

d'un contrôle préalable par le Service de l'économie, du logement et du

tourisme. Le loyer maximum sera contrôlé par notre autorité sur la base d'une

juste rentabilisation de l'investissement consenti par le propriétaire pour l'achat

de ce feuillet.

4. Dans tous les cas, le bail à

loyer à conclure avec le nouveau locataire, y compris le fils des acheteurs,

devra être produit au Service de l'économie, du logement et du tourisme.

5. L'autorisation pourra être

révoquée en application de l'art. 9 de la loi si les conditions fixées lors de

l'octroi de la présente autorisation ne sont pas respectées."

L'analyse du

SELT, mentionnée au ch. 1 du dispositif, est résumée dans les motifs de la

décision, qui retiennent en substance ce qui suit:

Il faut appliquer

la méthode dite de la valeur objective. La rentabilisation du prix de vente

fixé (435'000 fr.), "selon

les critères usuels de financement en matière immobilière (20 % de fonds

propres et 80 % de fonds empruntés en 1er et 2ème rangs

et 1.7 % de charges, rentés à 4.75 % sur la base du taux de référence de 2.75

%, par exemple)" n'aurait pas pour

conséquence de "faire

changer le logement en cause, en termes de loyer en tout cas […]; en effet, le

loyer mensuel net théorique qui en découlerait serait de 1'712 fr. par mois,

soit un loyer qui, tout comme le loyer actuel particulièrement favorable de

1'283 fr. par mois, correspond encore, de manière générale, aux besoins de la

population pour un tel logement […]. En revanche, tel ne serait pas le cas au

prix de vente escompté, qui porterait le loyer théorique de cet appartement à

2'106 fr. par mois (différence de près de 25 %), selon les mêmes critères de

rendement".

C.

Le 31 octobre 2011, X.________ et Y.________

(ci-après: les recourantes) ont recouru contre cette décision devant la Cour de

droit administratif et public du Tribunal cantonal. Elles concluent à la

réforme de la décision attaquée, en ce sens que la condition énoncée sous

chiffre 1 est supprimée. Elles se plaignent d'une atteinte à la garantie de la

propriété (art. 26 Cst.) ainsi qu'à la liberté économique (art. 27 Cst.) qui

comporte la liberté contractuelle, et elles font principalement valoir que la

législation cantonale, singulièrement l'art. 4 al. 3 LAAL, ne permet pas de

subordonner l'autorisation à un contrôle du prix de vente.

Dans sa réponse

du 2 décembre 2011, le SELT propose le rejet du recours.

Le 14 novembre

2011, la municipalité a déclaré renoncer à déposer des observations et s'est

référée à son préavis favorable, vu le maintien du bail (préavis donné en vertu

de l'art. 6 al. 2 LAAL).

Les recourantes

et l'autorité cantonale (désormais l'Unité logement) ont déposé une écriture

complémentaire, respectivement le 20 février 2012 et le 28 mars 2012.

D.

La question de principe de la légalité de la

restriction imposée aux recourantes à propos du prix de vente (cf. infra, consid.

2d) a été discutée lors d'une séance de coordination au sens de l'art. 34 al. 1

du règlement organique du Tribunal cantonal (ROTC; RSV 173.31.1). Les juges

cantonaux Brandt, Journot, Guisan, Kart, Revey, Zimmermann, Langone, Michellod,

Billotte, Jomini et Amoos Piguet ont participé à cette séance. La solution

adoptée, à la majorité, est exposée dans les considérants de droit du présent

arrêt.

Considérants

1.

Le recours a été formé en temps utile et selon les

formes prescrites par la loi (art. 75 ss, 95 et 99 de la loi du 28 octobre 2008

sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]). Il est recevable et il y

a lieu d'entrer en matière.

2.

La contestation porte exclusivement sur la première

condition assortissant l'autorisation litigieuse, à savoir que le prix de vente

de l'appartement des recourantes "ne devra pas

excéder le montant de CHF 435'000.- (non compris les frais de notaire ou

autres)". L'obligation de maintenir

l'appartement en location pendant cinq ans, avec une surveillance

administrative du loyer (2ème et 3ème conditions) n'est

pas litigieuse. Les recourantes soutiennent que subordonner l'autorisation

d'aliéner à un contrôle du prix de vente viole la garantie de la propriété

ainsi que la liberté économique.

a) La décision

attaquée est fondée sur une loi cantonale, la LAAL, entrée en vigueur le 9 mars

1990, qui a pour but de lutter contre la pénurie de logements en conservant sur

le marché locatif certains types d'appartements répondant à un besoin de la

population (art. 1 LAAL). Pour atteindre cet objectif, la loi prévoit une

autorisation administrative cantonale pour l'aliénation à titre onéreux de

certains types d'appartements à usage d'habitation jusqu'alors loués –

notamment les appartements, comme l'appartement litigieux, qui se trouvent dans

un bâtiment de plusieurs logements et ne sont pas occupés par leur propriétaire

ou sa famille (art. 2 LAAL). Pour les appartements visés, les conditions de

l'autorisation sont réglées ainsi à l'art. 4 LAAL (titre: Motifs et conditions

d'autorisation) :

"1 L’autorisation est accordée lorsque l’appartement

concerné:

a. n’appartient pas à une catégorie où

sévit la pénurie de logements;

b. est soumis au régime de la propriété

par étages ou à une forme de propriété analogue dès la construction de

l’immeuble, ou a été inscrit comme tel au registre foncier avant le 7 octobre

1989.

qu’il ait ou non déjà été cédé de manière individualisée;

c. est acquis par son locataire actuel

sans que celui-ci ait été placé devant l’alternative d’acheter son logement ou

de partir.

2.

L’autorisation est également

accordée lorsque d’autres circonstances commandent l’aliénation.

3.

L’autorisation peut être

soumise à certaines conditions, notamment concernant le relogement du

locataire. Le département requiert alors l’inscription de leur mention au

registre foncier."

L'art. 5 LAAL

dispose que, lorsqu'aucune des conditions posées à l'art. 4 n'est réalisée,

l'autorisation est refusée.

b) En l'occurrence,

il n'est pas contesté que l'autorisation ne peut pas être accordée sur la base

de l'art. 4 al. 1 LAAL, notamment parce que l'appartement appartient à une

catégorie où sévit la pénurie de logements, et aussi parce qu'il se trouve dans

un bâtiment ancien où le régime de la propriété par

étages existe depuis 2008 seulement. Le service cantonal a donc appliqué la

clause de l'art. 4 al. 2 LAAL, qui lui confère un certain pouvoir

d'appréciation dans la mesure où il doit déterminer si "d'autres circonstances commandent

l'aliénation".

Dans la décision

attaquée, le service cantonal a admis l'existence de circonstances personnelles

et financières propres à justifier la délivrance de l'autorisation – les recourantes

doivent disposer du produit de la vente de leur appartement afin de pourvoir

aux frais liés à leur installation définitive en Bretagne – mais il a considéré

qu'il fallait encore que le transfert de propriété reste compatible avec

l'objectif assigné à la LAAL (la préservation du parc locatif vaudois). En

conséquence, il a décidé d'assortir l'autorisation "d'un certain nombre de conditions" pour "assurer

notamment le maintien pérenne de ce logement dans la substance locative

vaudoise". Il a relevé qu'une condition

consistant en une mesure de surveillance obligeant à maintenir un logement pour

une durée de cinq ans sur le marché locatif, à un loyer contrôlé par lui, était

compatible avec la loi et le principe constitutionnel de la proportionnalité,

puis il a ajouté (décision attaquée, p. 3): "Cet objectif de droit public nécessite

également l'instauration d'une mesure de contrôle administratif du prix de

vente pratiqué".

c) La possibilité de

subordonner l'autorisation d'aliéner à des conditions est prévue à l'art. 4 al.

3.

LAAL. Cette disposition n'énumère pas les types de conditions admissibles;

elle se borne à mentionner un exemple ("notamment"), à savoir une garantie de relogement du locataire.

L'application d'une

législation cantonale telle que la LAAL, qui soumet à autorisation étatique

certaines ventes immobilières et qui permet à l'Etat de fixer des conditions en

relation avec la protection des locataires ou la préservation du parc locatif,

entraîne, pour le propriétaire foncier auquel s'appliquent ces conditions, ou

auquel l'autorisation n'est pas accordée, des restrictions au droit de

propriété garanti, au niveau constitutionnel, à l'art. 26 al. 1 Cst. (et dans

les mêmes termes à l'art. 25 al. 1 Cst./VD). En vertu de l'art. 36 al. 1 Cst.,

toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale;

les restrictions graves doivent en principe être prévues par une loi (au sens

formel). L'art. 36 al. 2 Cst. dispose que la restriction doit en outre être

justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental

d'autrui. Selon l'art. 36 al. 3 Cst., la restriction doit encore être

proportionnée au but visé.

La jurisprudence du

Tribunal fédéral a déjà admis la constitutionnalité, sous l'angle de l'art. 26

al. 1 Cst. notamment, de mesures du droit cantonal destinées à combattre la

pénurie sur le marché locatif. Il en va ainsi d'une législation soumettant à

autorisation la vente d'appartements dont le marché locatif est affecté par la

pénurie (ATF 131 I 333 consid. 2.2; 113 Ia 126). Si l'institution d'un contrôle

permanent et général des loyers est incompatible avec le droit fédéral, il est

possible en revanche de conditionner l'autorisation de rénover des logements à

un contrôle des loyers pendant une certaine durée (ATF 131 I 333 consid. 2.2;

116.

Ia 401 consid. 4b/aa; 101 Ia 502). Quoi qu'il en soit, ces restrictions

doivent reposer sur une base légale.

d) En

l'espèce, le service cantonal a posé des conditions au sujet du maintien de

l'appartement litigieux en location pour une durée de cinq ans, avec une

surveillance administrative du loyer. Ces conditions ne sont pas expressément

mentionnées à l'art. 4 al. 3 LAAL, dont le texte n'est pas particulièrement

clair, sinon à propos des conditions concernant le relogement du locataire. Ces

conditions imposées en l'occurrence (ch. 2 et 3 de l'autorisation) ne sont

cependant pas contestées par les recourantes – lesquelles ne sont au demeurant,

contrairement aux acquéreurs, pas directement intéressées aux effets des

mesures administratives postérieurement à la vente.

La condition qui est

contestée ici, contrairement aux conditions mentionnées plus haut, ne concerne

pas directement les rapports entre bailleur et locataire. Elle entraîne des

conséquences préjudiciables pour le vendeur, et elle a pour effet que

l'acquéreur ne supporte plus – ou plus dans la même mesure – le risque d'une

diminution potentielle du revenu locatif à cause d'une mesure de contrôle du

loyer fondée sur la LAAL; l'acquéreur est en effet dispensé de faire un

investissement correspondant au prix du marché et il obtiendra,

proportionnellement, un meilleur rendement de ses fonds.

Pour le propriétaire

que des circonstances personnelles ou économiques objectives contraignent, en

quelque sorte, à vendre son immeuble – c'est le cas des recourantes, qui

s'installent à l'étranger et doivent réaliser leur patrimoine immobilier en

Suisse, et qui peuvent donc se prévaloir de circonstances commandant

l'aliénation, au sens de l'art. 4 al. 2 LAAL –, l'autorisation d'aliéner à un

prix sensiblement inférieur au prix convenu avec l'acquéreur, sur la base des

prix du marché, est une atteinte grave au droit de propriété. Le vendeur est

privé concrètement et définitivement d'une partie du prix convenu, ou du prix

du marché, et il n'est pas simplement exposé au risque d'une perte de revenu

futur pendant quelques années, susceptible d'être compensée par une

augmentation du revenu de l'immeuble ensuite. Du point de vue de la gravité de

l'atteinte, cette mesure n'est pas comparable à un contrôle des loyers limité à

la première mise en location après transformation ou reconstruction, impliquant

une diminution potentielle et temporaire des revenus locatifs, mesure qui

d'après la jurisprudence ne représente pas une atteinte particulièrement grave

à la propriété (arrêt du TF 1P.705/2000 du 24 septembre 2001, consid. 3b). En

effet, en accordant l'autorisation sur la base de l'art. 4 al. 2 LAAL tout en

abaissant le prix de vente, l'autorité prive le propriétaire de la possibilité

de vendre son immeuble au prix actuel de la construction ou du marché, ce qui

est une composante de la garantie de la propriété en relation avec le principe

de la liberté contractuelle (cf. art. 19 al. 1 CO – cf. notamment arrêt du TF

du 16 décembre 1986 in SJ 1988 p. 625 consid. 4a).

Une mesure de

contrôle du prix de vente, c'est-à-dire le cas échéant d'abaissement de

celui-ci, n'était, d'après les travaux préparatoires, pas envisagée par le

législateur lors de l'adoption de la LAAL (cf. Exposé des motifs du Conseil

d'Etat in BGC automne 1989 p. 897: "L'autorisation

peut être délivrée à certaines conditions; il paraît difficile, en l'état

actuel, de donner plus de détails sur ces conditions"; rapport de la commission du Grand Conseil in BGC automne 1989 p. 916,

qui a proposé d'apporter la précision selon laquelle les conditions peuvent

concerner le relogement du locataire).

Il faut donc

constater que la mesure de contrôle étatique du prix de vente, avec la

possibilité de l'abaisser sensiblement, ne figure pas dans le texte actuel de

la LAAL alors qu'une telle restriction nécessite une base légale claire dans

une loi au sens formel. On ne peut pas interpréter le texte de l'art. 4 al. 3

LAAL en ce sens qu'il sert de fondement à toute condition, portant atteinte aux

intérêts du vendeur, de l'acquéreur ou du locataire, qui finalement permettrait

la réalisation des objectifs de la loi. Dans sa réponse au recours, le service

cantonal fait du reste observer que des projets récents du Conseil d'Etat de

révision de la LAAL contiennent une règle expresse sur le contrôle du prix de

vente (art. 20 al. 2 du projet de loi du 20 février 2008 sur la préservation du

parc locatif, soumis au Grand Conseil en février 2008 et retiré ensuite; art.

21.

al. 2 du projet de loi du 15 juin 2011 sur la préservation du parc locatif,

soumis au Grand Conseil en juin 2011). Cela étant, à l'heure actuelle, il n'y a

pas dans la loi de norme instituant un contrôle du prix de vente.

Dès lors, les recourantes

sont fondées à se plaindre d'une violation de la garantie de la propriété, la restriction

qui leur est imposée étant dépourvue de base légale. Leurs griefs doivent être

admis pour ce motif, ce qui entraîne l'annulation de la condition n° 1 (ch. 1

du dispositif) de l'autorisation attaquée.

e) Il

n'y a pas lieu, dans ces conditions, d'examiner les griefs de violation de la

liberté économique et de la liberté contractuelle, pour autant qu'ils aient une

portée indépendante dans ce contexte.

f) Il se justifie

de renvoyer l'affaire à l'autorité compétente (l'Unité logement) pour qu'elle examine

s'il y a lieu, compte tenu de l'annulation de la condition sur le contrôle du

prix de vente, de fixer en l'espèce d'autres conditions, ou de préciser les

conditions, en matière de contrôle du loyer (cf. notamment arrêt FO.2008.0019

du 3 février 2009). A ce propos, le contrôle du loyer imposé par la condition

n° 3, non contestée en l'espèce, implique un calcul sur la base d'une "juste rentabilisation de l'investissement consenti par le

propriétaire pour l'achat". La juste

rentabilisation pourra le cas échéant être déterminée en appliquant les

critères ou méthodes qui avaient conduit le service cantonal à retenir comme

approprié un prix de vente de 435'000 fr. De nouveaux calculs devront quoi

qu'il en soit être effectués, vu l'évolution du taux de référence pour les

emprunts hypothécaires, et les acquéreurs de l'appartement devront pouvoir exercer

leur droit d'être entendu à ce propos.

3.

Il résulte des considérants ci-dessus que le

recours est donc admis, que le ch. 1 du dispositif de la décision attaquée est

annulé et que l'affaire est renvoyée à l'Unité logement pour nouvelle décision

au sens des considérants (cf. consid. 2f supra). Compte tenu de l'issue de la

procédure, les frais seront laissés à la charge de l'Etat (art. 49 al. 1

LPA-VD). Les recourantes, qui obtiennent gain de cause avec l'assistance d'un

avocat, auront droit à des dépens (art. 55, 91 et 99 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

Le ch. 1 du dispositif de la décision prise le

28 septembre 2011 par le Service de l'économie, du logement et du tourisme est

annulé et la cause est renvoyée à l'Unité logement pour nouvelle décision au

sens des considérants.

III.

Il n'est pas perçu d'émolument.

IV.

L'Etat de Vaud, par son Département de

l'intérieur, versera à X.________ et Y.________, solidairement entre elles, une

indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 5 octobre 2012

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.