FO.2012.0017

CDAP - FO.2012.0017 - 2015-07-02 - X._ Y._ /Département de l'intérieur, Municipalité de Valbroye

2 juillet 2015Français31 min

Faits

Vu les faits suivants

X.________ et Y.________ sont propriétaires en commun depuis le 31 mai 2010 de la parcelle n°******** de la Commune de 3********. Ils ont hérité ce

bien-fonds de 15'530m2 de leur parents, lesquels en avait eux-mêmes

fait l’acquisition en 1979. Cette parcelle, constituée en place-jardin à raison

de 3'414m2 ainsi qu’en pré-champ à raison de 8'749m2,

supporte deux immeubles, l’un de 298m2 et l’autre de 69m2.

Ce bien-fonds est issu de la fusion de l’ancienne

parcelle n°******** et d’une grande partie de la parcelle n°******** de la Commune de 4******** (devenue aujourd’hui la Commune de 3********). La date de la réunion des

parcelles n’est pas exactement connue, mais elle est dans tous les cas

antérieure à 1991.

La parcelle n°******** est colloquée selon le Plan

général d’affectation (PGA) du 14 décembre 2007 de la Commune de 4******** à cheval entre la zone intermédiaire et la zone du village. La partie de la

parcelle située en zone du village est subdivisée en un secteur de dépendance

de type rural, un secteur constructible et un secteur libre à préserver

entourant le bâtiment principal, lui-même classé comme bâtiment de valeur à

préserver.

L’affectation de cette parcelle a fait l’objet de

deux mesures d’aménagements successives. Une première modification est

intervenue le 7 août 1992 lorsque près de 8'000m2 de cette parcelle

Considérants

initialement située en zone constructible ont été affectés à la zone

intermédiaire; le reste, soit 4'720m2 restant affectés en zone du

village (PPA “5********“). Ce

changement a eu pour effet de localiser une petite partie du jardin lié au

bâtiment principal en zone intermédiaire. Une deuxième modification est

intervenue avec le PGA du 14 décembre 2007, actuellement en vigueur, qui a réduit la zone du village à un dégagement d’environ trois mètres du bâtiment au

sud-est et d’environ quatre mètres de la piscine au sud-ouest, affectant ainsi

une partie supplémentaire du jardin en zone intermédiaire. Une surface de 513m2

cadastrée en nature de place-jardin ainsi qu’une surface de 142m2

cadastrée en nature de pré-champ précédemment situées en zone du village ont

ainsi été affectées à la nouvelle zone intermédiaire.

Le 3 décembre 1979, les parents des recourants ont

obtenu un permis de construire en vue de réaliser divers aménagements

intérieurs et extérieurs, notamment un court de tennis et une piscine.

Le 20 avril 2011, les recourants ont déposé une demande d’autorisation

de morcellement du sol auprès du Service du développement territorial (SDT). A

l’appui de leur requête, ils ont exposé envisager un fractionnement de la

parcelle en deux bien-fonds distincts pour les motifs suivants :

“Les

propriétaires ont hérité la parcelle ******** de 4******** de leur mère et souhaitent

la vendre. Le bien-fonds est situé à cheval sur les zones à bâtir et

intermédiaire, soit agricole. Une maison de maître (ancienne ferme vaudoise du

18ème siècle) avec dépendance, une piscine et un court de tennis

sont situés sur la zone village.

Afin de simplifier la vente, et en

Dispositif

raison de la pratique actuelle de la Commission foncière rurale, les propriétaires ont décidé de fractionner la parcelle en deux biens-fonds, l’un en zone

intermédiaire, donc agricole, l’autre en zone de village. Toutefois, afin

d’assurer un dégagement à la maison, et de respecter la configuration actuelle,

notamment la structure du terrain, la nouvelle limite cadastrale ne coïnciderait

pas sur toute sa longueur à la limite entre les deux zones (ZAB/HZB).

En effet, une surface cadastrée en

place-jardin de 513 m2, actuellement en zone intermédiaire, resterait avec la zone

à bâtir. Elle est en fait délimitée de la surface typiquement agricole par un talus.

Une bande de 3m de largeur en zone intermédiaire côté sud-ouest serait

également rattachée à la parcelle située en zone village. Elle permettra

l’entretien d’une haie ainsi que l’accès à la zone située au sud du bâtiment n°

34 ECA pour un véhicule d’entretien.

M. Z.________, géomètre, ainsi que

M. Y.________ ont rencontré la Municipalité de 4******** qui a accepté d’intervenir auprès du SDT et de s’engager à entreprendre les démarches de correction, l’occasion

d’une première de la LAT. “

Dans une lettre datée du 26 avril 2011, la municipalité de 4******** s’est engagée à incorporer une surface de 655m2

actuellement située en zone intermédiaire, à la zone du village ”lors d’une prochaine révision du PGA“.

Le 3 juin 2011, elle s’est également déterminée favorablement sur la requête de

fractionnement formulée par les recourants.

Le 5 septembre 2011, le Service du développement territorial

(SDT) a indiqué dans une lettre aux recourants qu’il n’était pas en mesure

d’autoriser le fractionnement tel que proposé. Il a constaté que divers

aménagements extérieurs (mouvements de terre, clôture, lampadaires, etc.)

avaient été entrepris dans la partie inconstructible de la parcelle. Nonobstant

le soutien de la municipalité, la régularisation de ces aménagements par le biais

d’une modification du plan général d’affectation lui semblait peu vraisemblable

à court terme dès lors que ce dernier avait été récemment adopté et qu’une

telle démarche était relativement complexe. Le fractionnement de parcelle tel

que proposé par les recourants étant pour l’heure non conforme à l’affectation

de la zone, les services cantonaux estimaient ainsi qu’il ne pouvait être

accepté. Seul un fractionnement de la parcelle en limite de zone pouvait dans

ce contexte être envisagé.

Par décision du 10 mai 2012, le Département de

l'intérieur a formellement refusé l’autorisation de morcellement du sol déposée

par les recourants. Il a motivé sa décision en reprenant pour l’essentiel le

contenu de la lettre susmentionnée des services cantonaux.

Par acte du 11 juin 2012, X.________ et Y.________ ont recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) en concluant, sous suite de

frais et dépens, à l’admission du recours et à l’annulation de la décision

précitée ainsi qu’à sa réforme en ce sens que le fractionnement de la parcelle ********

[recte n°********] de 3******** soit admise dans les limites du plan établi le 6 avril 2011 par le géomètre officiel Z.________. Les recourants font pour l’essentiel

valoir que les aménagements extérieurs ont été réalisés avant l’entrée en vigueur

du plan actuel alors que les terrains en cause se trouvaient encore en zone

constructible. Ils estiment dès lors que le fractionnement litigieux ne saurait

être refusé pour ce motif, ce d’autant plus que la volonté communale de modifier

son plan général d’affectation est établie par pièce. Ils reprochent également à

l’autorité intimée de vouloir imposer un morcellement en limite de zone, ce qui

selon eux n’est pas opportun dans la mesure où la nouvelle limite de la parelle

se situerait à peine à trois mètres du bâtiment principal. Cette configuration

supprimerait de facto tout dégagement et rendrait leur bien immobilier

difficilement vendable. La surface cadastrée en nature de place-jardin n’ayant

jamais été affectée à l’agriculture, les recourants voient du reste mal comment

les intérêts d’exploitants agricoles pourraient être prétérités par le fractionnement

souhaité en dépit du remaniement parcellaire effectué. Ils relèvent également

que le découpage proposé serait parfaitement en adéquation avec la topographie

actuelle de la parcelle.

Dans ses déterminations du 14 juin 2012, le

Conservateur du Registre foncier a indiqué qu’il n’avait pas d’observations à formuler.

Dans ses déterminations du 20 juin 2012, la Commune de 3******** a indiqué apporter son soutien à la requête de morcellement formulée

par les recourants.

Dans ses déterminations du 10 juillet 2012, le SDT a

quant à lui conclu au rejet du recours. Il fait valoir que les modifications

des plans d’affectation concernant la parcelle en cause ont suivi la procédure

légale sans que les propriétaires concernés ne s’opposent aux mesures de

planification qu’ils dénoncent. Même en admettant que le plan d’affectation en

vigueur résulte, dans le secteur précis, d’une erreur de planification, il

n’est pas admissible qu’une procédure de fractionnement définisse au préalable

une future limite de zone d’affectation. Dans ce contexte, les services

cantonaux estiment qu’un éventuel fractionnement de parcelle doit impérativement

suivre les limites de zones définies dans le plan général d’affectation en

vigueur. Ils n’excluent toutefois pas un rattachement ultérieur du jardin à la

parcelle supportant le bâtiment des recourants après une éventuelle

modification correspondante du plan général d’affectation.

Dans leur mémoire complémentaire du 17 août 2012,

les recourants soulignent quant à eux qu’un fractionnement opéré en limite de

zone relèverait du formalisme excessif dès lors que la municipalité a

clairement indiqué sa volonté de procéder à une mesure de planification

correspondante. Ils estiment ainsi que l’autorité intimée doit procéder à une

pesée globale des intérêts en présence et font valoir à ce titre qu’il est dans

leur intérêt de pouvoir vendre leur habitation avec l’intégralité du jardin d’agrément

qui l’accompagne. Ils rappellent à ce propos que ledit jardin était colloqué en

zone constructible avant le plan général d’affectation actuellement en vigueur

et soutiennent que la délimitation des zones effectuée à ce moment-là constitue

une “anomalie“ qu’il convient

de corriger. Les recourants ont également sollicité la tenue d’une inspection locale

sur la parcelle en cause.

Le tribunal a tenu une audience avec vision locale le 22 janvier 2013

sur la parcelle des recourants. A cette occasion, le représentant de ces

derniers a rappelé que la parcelle litigieuse était auparavant entièrement

située en zone à bâtir et qu’elle n’avait jamais été vouée à l’agriculture. Les

représentants de l’autorité intimée ont quant à eux fait part des éléments

suivants:

“ M. A.________

indique que c’est la position de la délimitation litigieuse qui est contestée

dans la mesure où elle ne respecte pas la délimitation des zones et ne constitue

pas un cas de justes motifs au sens de l’art. 60 al. 1 LDFR.

M. B.________ expose que son

opposition résulte du principe que le PGA doit être contraignant pour tout le

monde. Les décisions doivent en découler, et ce n’est pas à des décisions de

morcellement de préjuger de limites de zones d’un prochain PGA. En somme c’est

le PGA qui devrait être modifié, auquel cas il pourrait tout à fait entrer en

matière sur la délimitation projetée.

[…]

Etat donné l’utilisation de la

parcelle litigieuse, MM. A.________ et B.________ reconnaissent que la délimitation

projetée ne porterait aucun préjudice à l’exploitation agricole, leur

opposition portant principalement sur la question de principe de la délimitation

des zones.”

Par avis du 24 janvier 2013, la juge instructrice a

transmis le compte-rendu de l’audience aux parties et a invité celles-ci à se

déterminer sur son contenu. Elle a également invité l’autorité intimée à

répondre à plusieurs questions relatives à l’historique de la planification, aux

améliorations foncières opérées sur la parcelle en cause ainsi que sur l’obtention

d’éventuelles subventions fédérales et cantonales à ce titre.

Le 13 février 2013, les recourants ont indiqué ne

pas avoir d’observations à formuler sur le compte rendu de l’audience.

Dans ses observations du 15 février 2013, le SDT a

quant à lui souhaité apporter plusieurs compléments au compte-rendu. Il a

notamment relevé que rien ne permettait de garantir que le morcellement requis

par les recourants corresponde effectivement aux limites de zone à fixer lors

de la procédure de modification du plan général d’affectation initiée par la

municipalité. La délimitation des parcelles devrait selon lui être examinée sur

cette base dès lors que les limites parcellaires souhaitées par les recourants

ne s’appuient ni sur les affectations actuelles, ni sur des éléments naturels.

En réponse aux questions de la juge instructrice, le SDT a encore indiqué ne

pas avoir été spécifiquement consulté lors du zonage de la parcelle des

recourants. Il a néanmoins précisé que cette dernière avait fait l’objet de deux

mesures d’améliorations foncières, la dernière fois en 1979. Les travaux collectifs

du syndicat ont quant à eux été réalisés entre juin 1984 et octobre 1985 et ont

donné lieu au versement de subventions fédérales et cantonales, la dernière

fois respectivement les 26 octobre 1993 et 23 août 1993. L’autorité intimée

estime que même si l’atteinte au remaniement parcellaire du fait du

morcellement envisagé n’est pas importante, la demande des recourants est inacceptable

dès lors que l’autorisation de morcellement ne peut être donnée que pour de

justes motifs.

Dans leurs observations finales du 1er

mars 2013, les recourants soutiennent quant à eux que leur proposition de

morcellement n’est pas arbitraire dans la mesure où elle correspond exactement

aux limites de zones telles que prévues dans le cadre des planifications

antérieures. Ils rappellent que l’existence de justes motifs est une question

d’appréciation qui doit être résolue en conformité avec le sens et le but de la

loi, dans le respect du principe d’égalité de traitement. Ils estiment

également que l’impact du morcellement requis sur la répartition des biens-fonds

opérée dans le cadre du remaniement parcellaire effectué est relativement

modeste dès lors que les frais à la charge du propriétaire de l’époque se sont

élevés à 821 fr. et que la mention “améliorations

foncières“ présente au registre foncier pourrait à

présent être radiée, le délai de vingt ans prévu par la loi étant échu.

Par lettre du 29 août 2013, le SDT a informé le tribunal qu’une

procédure visant la modification du plan général d’affectation litigieux était

en cours dans le but d’adapter les limites de la zone à bâtir sur la propriété

des recourants. Elle a indiqué que l’adoption de cette modification pourrait

lui permettre de revoir sa position et d’autoriser le morcellement sollicité

par ces derniers. Elle a ainsi requis une suspension de cause dans l’attente de

l’adoption de la mesure de planification engagée. Avec l’accord des autres

parties, la cause a été suspendue par avis de la juge instructrice du 26

septembre 2013 jusqu’au 31 mars 2014.

Par lettre du 15 juillet 2014, les recourants ont informé le tribunal que le Conseil communal de 3******** devait approuver d’ici à la

fin du mois la modification du plan général d’affectation en cause, lequel avait

d’ores et déjà été avalisé par le SDT. Les recourants ont ainsi requis une

prolongation de la suspension de cause. Cette dernière a été maintenue par avis

de la juge instructrice du 17 juillet 2014 jusqu’au 31 août 2014.

Par lettre du 7 octobre 2014, la Commune de 3******** a informé le tribunal que le Conseil communal avait, lors de sa séance du 9 septembre 2014, adopté la modification du plan général d’affectation aux lieux-dits

« 6********» et qu’elle avait transmis les documents y afférants au

Département pour approbation. Par avis du 10 octobre 2014, la juge instructrice a invité le SDT à informer le tribunal de sa décision concernant

l’approbation de ladite modification.

Par lettre du 26 janvier 2015, les recourants, constatant que la

modification du plan en cause ne pourrait pas être finalisée à bref délai, ont

sollicité que l’instruction de la cause soit reprise. A l’appui de leur requête

ils ont transmis au tribunal une lettre de la municipalité du 22 janvier 2015 dans

laquelle celle-ci interpellait les services cantonaux quant à la procédure

d’approbation du plan litigieux.

Par lettre du 18 février 2015, la municipalité a

transmis au tribunal la réponse obtenue des services cantonaux le 6 février

2015. Dans ce courrier, le SDT constate que la modification du plan général

d’affectation équivaut à un classement de terrain en zone à bâtir, lequel ne

peut être approuvé que si une surface au moins équivalente est déclassée

ailleurs. Il explique ainsi suspendre la mise en vigueur de la modification du

plan dans l’attente de l’aboutissement d’une procédure de déclassement d’une

surface à bâtir au moins équivalente à cette extension.

Interpellés par la juge instructrice, les recourants

se sont étonnés de la prise de position du SDT dans une lettre datée du 4 mars

2015. Ils estiment que cette dernière est incohérente dès lors qu’elle

considère d’une part que la surface concernée par la modification du plan

général d’affectation ne donne pas lieu à de nouveaux droits à bâtir mais qu’elle

exige néanmoins une compensation par dézonage comme pour une extension de la

zone à bâtir. Les recourants soulignent en outre que l’affaire qui donne lieu à

la modification en cause est antérieure à l’entrée en vigueur de la révision de

la loi sur l’aménagement du territoire. Si contre toute attente une

compensation devait être opérée, elle devrait selon eux être prélevée sur le

contingent cantonal. A défaut, ils estiment que c’est à la municipalité de

trouver les surfaces de compensation nécessaires dans les meilleurs délais afin

de respecter la volonté populaire, le plan modifié ayant déjà été approuvé par

l’organe législatif de la commune. Ils demandent à ce que la municipalité soit formellement

interpellée par le tribunal à ce propos.

Invitée à se déterminer, le SDT a indiqué dans sa

lettre du 20 mars 2015 que la modification du plan général d’affectation en

cause consistait en une extension de la zone à bâtir. Le plan de zone du

village présente en effet la particularité d’être régi avec un niveau de détail

l’assimilant à un plan de quartier. Conformément aux dispositions transitoires

de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire et de son ordonnance

d’application, la zone à bâtir ainsi créée doit être impérativement compensée

par le déclassement d’une surface équivalente, au plus tard simultanément à

l’approbation de la modification du plan en cause. L’autorité intimée indique

ainsi avoir suspendu la mise en vigueur de cette modification dans l’attente de

l’aboutissement d’une procédure de déclassement correspondante. Elle souligne

dans ce contexte, qu’une approbation anticipée à une procédure de déclassement

n’est pas envisageable et qu’aucune base légale ne permet de solliciter un

éventuel contingent cantonal pour un objet qui résulte avant tout d’une erreur

de planification. Dans l’hypothèse où la modification du plan général

d’affectation était valablement approuvée, elle précise toutefois que le morcellement

de la parcelle tel que sollicité par les recourants pourrait être autorisé.

Par courrier du 10 avril 2015, les recourants ont à

nouveau sollicité que la municipalité soit interpellée par le tribunal au sujet

de la surface de compensation exigée par l’autorité intimée tout en

s’interrogeant sur la nécessité d’une telle compensation lors de la correction

d’une erreur de planification. Par avis du 20 avril 2015, la juge instructrice

a imparti un délai à la municipalité pour se déterminer sur cette question. Par

lettre du 28 avril 2015, cette dernière a indiqué ne pas comprendre que la correction

d’une erreur de planification nécessite une compensation de terrains par

déclassement comme en cas d’extension de la zone à bâtir.

Invités à se déterminer sur la position de la

municipalité, les recourants ont repris dans leur lettre du 12 mai 2015

l’essentiel des arguments qu’ils avaient déjà développés dans leur courrier du

4 mars 2015. Les autorités intimée et concernée ne se sont quant à elles pas

déterminées dans le délai qui leur a été imparti.

Le tribunal a statué par voie de circulation

Les arguments des parties sont repris ci-après, dans

la mesure utile.

Aux termes de l'art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur

la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le Tribunal cantonal connaît,

en dernière instance cantonale, de tous les recours contre les décisions

rendues par les autorités administratives lorsque aucune autre autorité n'est

expressément désignée par la loi pour en connaître. Il est ainsi compétent pour

statuer sur les recours interjetés contre les décisions du Département de

l’Intérieur en matière d’autorisation de morcellement du sol.

Déposé en temps utile, selon les formes prescrites

par la loi, le présent recours est formellement recevable, de sorte qu'il y a

lieu d'entrer en matière sur le fond.

Il convient en premier lieu de cerner l’objet du litige dès lors que les

services cantonaux se sont dits prêts à admettre la requête de morcellement en

cause à condition qu’une modification correspondante du plan d’aménagement

local soit adoptée.

a) L’objet du litige est défini par trois éléments:

la décision attaquée, les conclusions du recours et les motifs de celui-ci.

Selon le principe de l’unité de la procédure, ne peuvent être examinés et

jugés, en principe, que les rapports juridiques à propos desquels l’autorité

administrative s’est prononcée préalablement, d’une manière qui la lie sous

forme de décision. L’objet du litige peut être réduit devant l’autorité de

recours, mais pas étendu, ni modifié (ATF 136 V 362 consid. 3.4.2 p. 365). Le

juge administratif n’entre pas en matière sur des conclusions qui vont au-delà

de l’objet du litige qui lui est soumis (ATF 134 V 418 consid. 5.2.1 p. 426;

125 V 413 consid. 1a p. 414, et les références citées). L'art. 79 al. 2 LPA-VD

(disposition applicable au recours de droit administratif devant le Tribunal

cantonal par renvoi de l'art. 99 LPA-VD) précise du reste que le recourant ne

peut pas prendre des conclusions qui sortent du cadre fixé par la décision

attaquée.

b) En l’occurrence, le refus de délivrer l’autorisation

de morcellement litigieuse est principalement motivée par le fait qu’une telle

démarche ne saurait être effectuée en contradiction avec les plans

d’aménagement régissant l’affectation des parcelles en cause. Depuis la

décision querellée, la municipalité a toutefois entamé une révision de son plan

général d’affectation, laquelle a été adoptée par le législatif communal en

date du 9 septembre 2014. Il ressort toutefois des différentes écritures que

l’approbation définitive de ce plan par les services cantonaux demeure en

suspens. Le SDT soumet en effet l’approbation de la modification du plan d’aménagement

litigieux à l’aboutissement d’une procédure de déclassement d’une surface de

zone à bâtir au moins équivalente, considérant que la surface concernée par

cette modification sous forme d’une extension de la zone village doit être

assimilée à une extension de la zone à bâtir. Les recourants estiment quant à

eux que le litige est antérieur à l’entrée en vigueur de la révision de la loi

sur l’aménagement du territoire au 1er mai 2014 si bien que la

modification de zones en question ne nécessiterait pas de compensation,

subsidiairement qu’il appartient aux autorités cantonales de prélever les

surfaces nécessaires sur le contingent cantonal ou aux autorités communales de

trouver une solution afin de faire appliquer au plus vite la modification

avalisée par l’organe législatif de la commune.

La décision querellée se bornant à refuser une

autorisation de morcellement, force est toutefois de constater que les questions

relatives à l’extension de la zone du village ainsi qu’à la mise en œuvre de

l’obligation de compenser les nouvelles zones à bâtir jusqu’à l’adoption d’un

nouveau plan directeur cantonal sortent de l’objet du litige. Il n’appartient

en particulier pas au tribunal de déterminer si et dans quelles conditions une

compensation est nécessaire afin de mener à bien la modification du plan

général d’affectation entreprise par la municipalité. On peut en effet se

borner à constater que les autorités cantonales refusant de donner leur

approbation définitive à la modification en cause, la question du morcellement

de la parcelle doit être examinée sur la base du plan général d’affectation

actuellement en vigueur. Ce n’est que dans le cadre de la pesée des intérêts à

effectuer que les démarches entreprises par la municipalité en vue d’obtenir

une extension de la zone du village sur la parcelle des recourants pourront

être prises en compte de manière utile à l’issue du présent litige.

Il est ainsi possible de résumer l’objet du litige à la question de

savoir si le morcellement du sol tel que requis par les recourants se justifie

alors même qu’il ne correspond pas à la délimitation des zones d’affectation

selon le plan actuellement en vigueur.

a) L’art. 102 al. 1 de la loi fédérale du 29 avril

1998 sur l’agriculture (LAgr ; RS 910.1) prévoit une interdiction de

morceler les terrains qui, comme c’est le cas en l’espèce, ont été compris dans

le périmètre d’un remaniement parcellaire. Cette interdiction est reprise à l’art.

35 al. 3 de l’Ordonnance du 7 décembre 1998 sur les améliorations structurelles

dans l’agriculture (OAS; RS 913.1). L’art. 102 al. 3 LAgr autorise toutefois

les cantons à accorder des dérogations lorsque des motifs importants le

justifient.

aa) L’art. 109 de la loi du 29 novembre 1961 sur les

améliorations foncières (LAF; RSV 913.11) reprend sur le plan cantonal

l’interdiction générale de morceler, sans limite dans le temps et quelle que

soit la surface des parcelles à créer. Selon l’art. 110 LAF, cette interdiction

ne frappe pas les terrains compris dans une zone réservée à la construction ou

à l’industrie selon un plan d’affectation prévu par la loi du 4 décembre 1985

sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) ou

soustraite à l’application du droit foncier rural, l’interdiction étant

toutefois maintenue pour les parcelles grevées d’une mention “améliorations

foncières“. L’art. 111 LAF instaure en outre une

dérogation en faveur des biens-fonds agricoles, viticoles et forestiers qui

n’ont pas bénéficiés de subventions à titre d’améliorations foncières, à

condition que la contenance des nouvelles parcelles soit de 9 ares au moins

pour les vignes et de 45 ares au moins pour les autres fonds. Enfin, l’art. 112

LAF donne au département la compétence d’accorder des dérogations aux règles

interdisant le morcellement du sol pour de justes motifs, ceci sans autre

précision. Selon le Tribunal fédéral, de ce point de vue, le droit cantonal n’a

pas de portée propre par rapport au droit fédéral qui admet l’octroi de

dérogations pour des motifs importants (ATF 1A.36/2001 du 29 janvier 2002

consid. 1.1).

L’interdiction de morceler a pour but de

prolonger aussi longtemps que possible l’effet recherché lors de l’octroi des

subsides pour des entreprises d’améliorations foncières, c'est-à-dire de

conserver les avantages résultant de ces opérations afin de maintenir les

biens-fonds concernés à la disposition de leurs exploitants (cf. Message du

Conseil fédéral du 19 janvier 1951 à l’appui d’un projet de loi sur

l’amélioration de l’agriculture et le maintien de la paysannerie, FF 1951 I 249;

ATF 1A.36/2001 précité consid. 3.1). Il s’agit de maintenir l’état parcellaire

tel qu’il résulte du remaniement réalisé avec le financement des pouvoirs

publics qui a pour objectif de regrouper dans toute la mesure du possible les

parcelles d’un même propriétaire afin d’en améliorer l’exploitation (ATF 101 Ib

198 consid. 3a p. 200); plus les incidences sur l’état des lieux tel qu’il

résulte du remaniement seront limitées, plus aisément l’autorité pourra accéder

à une demande de fractionnement (FO.2011.0025 du 28 juin 2012; FO.2008.0008 du

7 novembre 2008; AF.2000.0002 du 22 janvier 2001 ; TA, AF.2000.0002 du 22

janvier 2001).

bb) Les motifs importants permettant de déroger à

l’interdiction de morceler en application de l’art. 102 al. 3 LAgr ne sont

définis ni dans la loi, ni dans les travaux préparatoires (ATF 1A.36/2001

précité consid. 3.1 et références). En vertu de l’art. 36 OAS, sont notamment

considérés comme motifs importants l’assignation exécutoire à une zone à bâtir,

une zone de protection ou une autre zone d’affectation non agricole (let. a),

une autorisation de construire exécutoire délivrée en vertu de l’art. 24 de la

loi du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (let. b), l’inutilité, du

point de vue de l’agriculture, de la reconstruction de bâtiments et

d’installations détruits par un incendie ou une catastrophe naturelle (let. c),

et l’utilisation pour une construction de la Confédération, pour les chemins de fer fédéraux ou pour les routes nationales (let. d). Pour

le surplus, l’art. 102 al. 3 LAgr renvoie au droit cantonal pour la

détermination des motifs importants. Lorsque, comme c’est le cas en l’espèce,

aucune des hypothèses visées à l’art. 36 OAS n’est réalisée, l’existence de

justes motifs est une question d’appréciation qui doit être résolue en

conformité avec le sens et le but de la loi, dans le respect du principe de

l’égalité de traitement. L’autorité doit procéder à une pesée des intérêts en

présence, soit entre l’intérêt public à voir la répartition des bien-fonds

maintenue telle qu’elle avait été fixée lors de la réunion parcellaire et

l’intérêt privé du propriétaire à effectuer une nouvelle division. A cet

intérêt public, s’ajoute également celui de maintenir dans des proportions

raisonnables l’utilisation de terres agricoles attenantes à des zones à bâtir

comme jardin d’agrément ou comme surface de dégagement (ATF 1A.36/2001 précité

consid. 3.2.).

C’est seulement lorsque l’intérêt privé prévaut que

l’existence d’un juste motif doit être admise et que l’autorisation doit être

octroyée. Tel est le cas lorsque l’application stricte des règles légales

entraîne des conséquences rigoureuses que le législateur n’a pas voulues.

L’octroi cumulé d’autorisations exceptionnelles ne doit pas avoir pour effet de

vider de sa substance la réglementation en vigueur (ATF 1A.36/2001 précité

consid. 3.1 et références).

b) En l’occurrence, la parcelle des recourants a été

intégrée à une mesure de remaniement parcellaire qui a donné lieu à l’octroi de

subventions de la part des pouvoirs publics comme en témoigne la mention

correspondante inscrite au registre foncier. Le morcellement litigieux, soumis

à autorisation, ne peut dès lors être autorisé que sur la base de justes motifs

réservés aux arts. 102 al. 3 et 36 OAS. La loi ne précisant au surplus pas ce

qu’il faut entendre par justes motifs, l’existence de tels motifs est une

question d’appréciation qui doit être résolue en conformité avec le sens et le

but de la loi, dans le respect du principe de l’égalité de traitement.

aa) Les recourants, qui entendent vendre le bâtiment

dont ils ont hérité, ont incontestablement un intérêt privé important à ce que

leur demande de morcellement soit approuvée. La requête formulée par ces

derniers vise en effet à réunir au sein d’une même parcelle leur habitation et

la surface de jardin déjà aménagée (située en zone intermédiaire mais cadastrée

en nature de place-jardin) afin notamment de protéger le dégagement face à leur

propriété. L’atteinte portée au remaniement parcellaire par la mesure de

morcellement requise est quant à elle relativement limitée. Les avantages résultant

du remaniement parcellaire ne sont en effet pas mis en péril par celle-ci dès

lors que les surfaces en cause ne sont pas affectées à des activités agricoles mais

supportent depuis de nombreuses années le jardin d’agrément attaché à l’habitation

des recourants. L’inspection locale a également permis de constater que ces

surfaces se distinguent assez clairement du reste de la parcelle du point de

vue topographique dès lors qu’un talus et une haie séparent la partie agricole

de la partie récréative de la parcelle. Dans ce contexte, on peine à distinguer

en quoi le fractionnement tel que requis par les recourants serait susceptible

d’entraver son exploitation agricole. Même si la parcelle litigieuse était

maintenue dans sa configuration actuelle, il n’en découlerait aucun avantage en

termes d’exploitation (cf. FO.2011.0025 consid. 2). Quant à un morcellement en

limite de zone tel que le proposait initialement les services cantonaux, il ne

serait pas davantage pertinent à la poursuite de l’intérêt public en cause dès

lors qu’il laisserait subsister des aménagements extérieurs incompatibles avec

l’affectation actuelle du sol sur une parcelle distincte de l’habitation des

recourants.

bb) Il est vrai qu’indépendamment de tout

remaniement parcellaire, il existe également un intérêt public important à

maintenir dans des proportions raisonnables l’utilisation de terres agricoles

attenantes à une zone à bâtir comme jardin d’agrément ou comme surface de dégagement

(cf. ATF 1A.36/2001 précité consid. 3.2). Contrairement à la jurisprudence

précitée, il ne s’agit toutefois pas dans le cas d’espèce de préserver la

nature d’une parcelle agricole contre l’empiètement d’aménagements destinés à

l’agrément des propriétaires fonciers voisins mais uniquement de morceler la

parcelle de telle sorte à ce que les aménagements extérieurs réalisés par

l’ancien propriétaire au bénéfice d’autorisations de construire correspondantes

soient intégrés à la parcelle supportant l’habitation des recourants (cf.

autorisation du 3 décembre 1979). A cela s’ajoute que le jardin d’agrément que ces

derniers voudraient voir rattaché à la parcelle supportant leur habitation ne

présente pas des dimensions particulièrement importantes, notamment par

rapport à la surface totale de la parcelle ou à celle du bâtiment précité.

cc) Contrairement à ce que soutient

l’autorité concernée, on ne saurait en outre considérer que le fait d’autoriser

un morcellement qui ne respecte pas la limite entre zone constructible et non

constructible prévue par le plan général d’affectation soulève en soi un

problème majeur en matière d’aménagement du territoire. Il ressort en effet

clairement du dossier que la volonté des recourants n’est pas de mettre

l’autorité de planification devant un fait accompli, mais que leur démarche

résulte uniquement de la volonté de procéder à la correction d’une anomalie de

faible importance, résultant de la présence a priori licite d’aménagements

extérieurs situés hors de la zone à bâtir. Pour ce qui est de la délimitation des

zones opérée au moment de l’adoption du dernier plan d’affectation communal en

2007, on relèvera que les recourants n’avaient pas de raison de s’y opposer

pour préserver leurs intérêts en cas de vente de leur habitation, dès lors que

l’art. 110 LAF, antérieurement à 2010, prévoyait que l’interdiction de

morcellement ne concernait pas les terrains en nature de jardin. De fait, il

aurait semblé judicieux que les autorités compétentes fassent coïncider la

limite de la zone à bâtir avec celle du jardin d’agrément des recourants; or,

il n’en a rien été. Lors de l’audience, le représentant de la municipalité a

relevé qu’il s’agissait d’une incohérence et que cette délimitation ne relevait

en tous les cas pas d’une volonté délibérée de la commune. Interpellé sur ce

point, les services cantonaux n’ont pas non plus été en mesure d'indiquer pour

quels motifs la délimitation s’était faite de cette façon lors de la dernière révision

du plan général d’affectation.

Il importe toutefois peu de déterminer avec

précision les circonstances qui ont conduit à la planification actuelle,

laquelle est objectivement insatisfaisante. Il suffit de constater que la

requête de morcellement des recourants s’inscrit en continuité avec la

modification du plan général d’affectation récemment initiée par la

municipalité. Les démarches relatives à l’adoption de cette mesure de

planification sont déjà bien avancées puisque seule l’approbation définitive du

plan par les services cantonaux est encore pendante. Eu égard aux difficultés

suscitées par la révision de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire,

en particulier en lien avec l’obligation de compenser les nouvelles zones

constructibles, ce serait toutefois faire preuve de formalisme excessif que d’exiger

des recourants qu’ils patientent jusqu’à l’aboutissement de la procédure de

modification du plan avant de pouvoir procéder au morcellement et à la vente de

leur parcelle. Ce d’autant plus que, comme on l’a vu, leur requête ne soulève

pas de problème majeur en termes d’aménagement du territoire qui nécessiterait

impérativement d’attendre l’issue de cette procédure (cf. art. 112 al. 2 LAF,

deuxième ph.).

Compte tenu de ces différents éléments, le tribunal parvient à la

conclusion que l’intérêt privé des recourants à diviser leur parcelle de

manière à conserver l’intégralité du jardin avec la villa l’emporte sur

l’intérêt public à voir la répartition des bien-fonds maintenue telle qu’elle

avait été fixée lors de la réunion parcellaire et, en tous les cas, sur

l’éventuel intérêt public à morceler la parcelle en respectant strictement la

limite entre zone constructible et non constructible comme le demandait le SDT.

Le recours doit par conséquent être admis, la décision attaquée annulée et le

dossier être retourné à l’autorité intimée afin qu’elle délivre l’autorisation

de morceler prévue par les art. 102 LAgr et 112 LAF.

Vu l’issue du pourvoi, les recourants qui obtiennent

gain de cause et ont agi par l’intermédiaire d’un mandataire professionnel se

verront allouer des dépens (art. 55, 91 et 99 LPA-VD). L’arrêt sera rendu sans

frais (art. 52 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est admis, dans la mesure où il est recevable.

II.

La décision du Département de l'intérieur du 10 mai 2012 refusant la demande d'autorisation de morcellement de la parcelle n°******** de 3********

est annulée, le dossier lui étant retourné pour nouvelle décision au sens des

considérants.

III.

L’Etat versera aux recourants la somme de 2'000 (deux mille) francs à

titre de dépens.

IV.

Les frais restent à la charge de l’Etat.

Lausanne, le 2 juillet 2015

La présidente: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel

subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être

rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les

moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en

quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve

doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la

partie; il en va de même de la décision attaquée.

CDAP - FO.2012.0017 - 2015-07-02 - X._ Y._ /Département de l'intérieur, Municipalité de Valbroye

Composition

Objet

Faits

Considérants

Dispositif