FO.2014.0018

CDAP - FO.2014.0018 - 2015-03-31 - X._ et A.Y._ /Commission foncière rurale Section I

31 mars 2015Français20 min

Recours contre un ordre d’expertise. La procédure est de nature à conduire à une décision finale qui permettrait d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse. En effet, si le tribunal parvenait à la conclusion que son arrêt FO.2014.0001 a déjà tranché la question qui fait l'objet de l'expertise, cela permettrait ensuite à la Commission foncière de rendre directement une décision sur les autres conditions de l’art. 60 al. 2 LDFR et éviterait la mise en œuvre d’une procédure d’expertise. En outre, la décision attaquée est susceptible de causer un préjudice irréparable aux recourants, dès lors qu’il apparaît que les frais d’expertise seront de toute manière mis à leur charge. Recours recevable.

Faits

Vu les faits suivants

A.Y.________ exploite avec son père une

entreprise agricole à Mathod. X.________ exploite une entreprise agricole à

Montanaire (sur le territoire de l'ancienne Commune de Chanéaz) comprenant les

parcelles nos ********, 1********, 2********, 3********, 4********,

5********, 6******** et 7********. Il n’a pas d’enfant prêt à reprendre le

domaine familial et cessera prochainement son activité. Désireux de voir le

domaine rester dans la famille, il souhaiterait aliéner les parcelles nos 3********

et 5******** à A.Y.________, son petit-cousin.

Mandatée par X.________ dans le cadre d’une

autre affaire, EstimaPro Sàrl, a établi le 11 juin 2010 un rapport d'expertise,

qui retient entre autres ceci:

"M. X.________

souhaite vendre les biens-fonds affectés en zone agricole dont il est

propriétaire. à M. B.Y.________, agriculteur à Mathod.

Une telle

opération nécessiterait deux décisions distinctes, à savoir l’obtention d’une

autorisation de partage matériel de son entreprise agricole et l’obtention,

pour M. B.Y.________ d’une autorisation d’acquisition de ces biens-fonds.

Le partage

matériel d’une entreprise agricole est en principe interdit par la loi sur le droit

foncier rural (LDFR), en application de l’art. 58. Toutefois, la loi prévoit

des autorisations exceptionnelles, dans certains cas de figure, entre autres

lorsque le partage matériel sert principalement à améliorer les structures

d’autres entreprises agricoles (art. 60, aI. 2). Sur ce plan, le domaine

propriété de M. B.Y.________ constitue une entreprise au sens de la LDFR, analyse faite sur la base de la connaissance de ce domaine dont dispose la soussignée.

Toutefois, il ne

serait pas possible de prendre en compte l’entreprise de M. A.Y.________ car

les terres de M. X.________ se trouvent hors du rayon usuel d’exploitation de

Considérants

cette entreprise.

En effet,

l’exploitation de M. A.Y.________ a son centre situé à Mathod, soit à 20 km par le chemin le plus court, qui nécessiterait de plus de passer par la ville d’Yverdon.

Selon la

jurisprudence et la pratique de la Commission foncière, le rayon usuel d’exploitation ne devrait pas dépasser 15 km. Il est donc fort probable que la Commission foncière rurale refuse de délivrer l’autorisation pour M. A.Y.________

d’acheter ces terres".

Cette expertise a été transmise par

EstimaPro Sàrl à la Commission foncière avec l’accord de X.________ en date du

8.

octobre 2013. La lettre d’accompagnement précisait notamment que l’expertise

était toujours d’actualité.

Le 30 octobre 2013, Pierre Guignard, notaire à

Yverdon, a présenté à la Commission foncière rurale, Section I, une requête en

vue d'obtenir pour A.Y.________ l'autorisation d'acquérir de X.________ les parcelles nos 3******** et 5******** de

Montanaire, soit d'obtenir l'autorisation de partage matériel du domaine de X.________.

Par décision rendue lors de sa

séance du 8 novembre 2013 et notifiée le 25 novembre 2013, la Commission foncière rurale, Section I (ci-après: la Commission foncière), a rejeté la requête présentée le 30 octobre 2013 en se basant sur l'art. 63 al. 1 let. d de

la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS

211.412

) au motif que les parcelles de Montanaire se trouvaient au-delà du

rayon usuel d’exploitation de l’entreprise de A.Y.________, qui se trouvait à

Mathod. La décision relevait au surplus que A.Y.________ pourrait se prévaloir

de l'exception au principe de partage matériel prévu par l'art. 60 al. 2 LDFR,

pour autant que toutes les conditions de cette disposition soient remplies.

Agissant le 8 janvier 2014, A.Y.________ et X.________ ont recouru devant la Cour de droit administratif et public du

Tribunal cantonal (CDAP) à l'encontre de la décision précitée, en concluant à

l’admission du recours et à la réforme de la décision attaquée en ce sens que

l’autorisation d’acquérir les parcelles nos 3******** et 5********

de Montanaire était accordée à A.Y.________. Ils ont conclu subsidiairement au

renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des

considérants.

Par arrêt du 6 mai 2014, la CDAP a admis le recours. En substance, elle a considéré que, compte tenu des particularités

du cas d’espèce, la Commission foncière avait considéré à tort que l’autorisation

requise devait être refusée au seul motif que les parcelles de Montanaire se

trouvaient en dehors du rayon d’exploitation de l’entreprise de l’acquéreur,

sans autre examen. Elle a dès lors retourné le dossier à la Commission foncière pour nouvelle décision au sens des considérants,

à savoir pour qu'elle examine si toutes les conditions

de l'art. 60 al. 2 LDFR étaient remplies.

Dispositif

Le 21 août 2014, la Commission foncière a informé les recourants qu’elle avait décidé d’ordonner une expertise.

Le courrier était formulé comme suit:

"Les questions posées à l’expert sont les suivantes:

• Le partage

matériel de l’entreprise X.________, à Chanéaz, en vue de la vente des parcelles

n° 3******** et 5******** RF, de Montanaire, à M. A.Y.________, à Mathod, permet-iI

d’améliorer effectivement les structures de l’entreprise de l’acquéreur.

A cet égard,

l’expert voudra bien procéder dans l’ordre suivant:

• Les immeubles,

propriété de M. A.Y.________, cas échéant complétés par des immeubles pris à

ferme constituent-t-ils une entreprise agricole, au sens de l’art. 7 LDFR?

• L’acquisition

des parcelles en question est-elle rationnelle du point de vue de l’aménagement

des cultures et en tenant compte d’une distance entre les deux centres

d’exploitation de plus de 20 kilomètres?

• L’expert voudra

bien chiffrer les résultats économiques de l’exploitation A.Y.________ avec et

sans les immeubles en cause.

La Commission

foncière rurale se propose de confier cette expertise à la société ProConseil

SàrI, à Lausanne. Le coût approximatif de cette expertise devrait être de Fr.

1’800.-- environ, à la charge des requérants.

(….)

Important: le

refus de l’expertise empêchera la Commission foncière de statuer, et elle

rendra alors une décision dans ce sens.

(…)".

Par courrier du 1er septembre 2014, A.Y.________ et X.________ se sont adressés à la CDAP, en se référant à l’affaire FO.2014.0001.

Ils ont expliqué que la décision de la Commission foncière qui leur avait été communiquée le 21 août 2014 ne paraissait pas respecter l’arrêt FO.2014.0001 et était

illégale à plusieurs égards. Premièrement, l’arrêt FO.2014.0001 avait constaté

que les exploitations n’étaient pas excessivement éloignées et la cause avait

été renvoyée à la Commission foncière pour qu’elle examine uniquement les autres

conditions de l’art. 60 al. 2 LDFR. La décision était illégale en deuxième lieu

parce qu’une expertise existait déjà. En troisième lieu, c’était à tort qu’une

avance de frais était requise puisque, aux termes de l’art. 29 al. 6 de la loi

du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RS 173.36), ce

n’est que lorsqu’une partie demande elle-même une expertise qu’une avance de

frais peut être exigée de sa part. Enfin, leur droit d’être entendu et l’art.

34 LPA-VD n’étaient pas respectés puisque la possibilité de poser des questions

à l’expert ne leur avait pas été donnée. A.Y.________ et X.________ demandaient dès lors que la CDAP intervienne.

Le 8 septembre 2014, le président

de la CDAP I a informé A.Y.________ et X.________ que le Tribunal cantonal

était compétent uniquement pour statuer sur des recours contre des décisions et

des décisions sur recours rendues par des autorités administratives. Dès lors

qu’ils semblaient contester une décision incidente prise par la Commission foncière et qu’une telle décision n’était susceptible de recours que de manière

limitée, le président les a invités à bien vouloir indiquer si leur courrier du

1er septembre 2014 devait être considéré comme un recours contre la décision

incidente de la Commission foncière relative à la mise en œuvre d'une

expertise.

Le 8 octobre 2014, A.Y.________ et X.________ (ci-après: le recourant 1 et le recourant 2)

ont communiqué à la CDAP que, après avoir tenté en vain d’obtenir un entretien avec la Commission foncière (ci-après aussi:

l’autorité intimée), ils confirmaient que leur courrier du 1er

septembre 2014 devait être considéré comme un recours contre la décision

incidente du 21 août 2014. Ils indiquaient que la décision les mettait dans une

situation impossible: soit ils acceptaient le principe et les frais d’une

expertise à laquelle ils étaient formellement opposés, soit leur demande serait

purement et simplement rejetée. Dans les deux cas, ils s’exposaient à un

préjudice irréparable.

L’autorité intimée s’est déterminée

le 6 novembre 2014 et a conclu au rejet du recours. Elle estime que le dossier

lui a été renvoyé par la CDAP pour qu’elle examine toutes conditions de l’art.

60 al. 2 LDFR, notamment si l’acquisition envisagée est économiquement

raisonnable. Or le dossier ne contient pas d’information suffisante à cet égard

et elle n’aurait pas les compétences nécessaires pour procéder à un tel examen.

Le recourant 2 s’est déterminé le

28 novembre 2014. Il estime que l’autorité intimée procède à une interprétation

erronée de l’arrêt FO.2014.0001, qui a considéré que l’exploitation était

économiquement intéressante et qui n’aurait aucunement renvoyé le dossier pour

nouvelle instruction sur la question. Par ailleurs, il conteste que

l’application de l’art. 60 al. 2 LDFR exige des connaissances qui excèdent

celles de l’autorité intimée, commission spécialisée en matière de droit

foncier rural. Il maintient ses conclusions relatives à l’annulation de la

décision ordonnant une expertise et demande que l’autorité intimée soit invitée

à statuer sur la base du dossier actuel.

L’autorité intimée ne s’est pas

déterminée dans le délai qui lui avait été imparti.

Considérant

a) La décision attaquée ordonne la mise en

oeuvre d’une expertise dans une procédure administrative non contentieuse. Il

s'agit ainsi d'une décision incidente. De telles décisions ne sont en principe

susceptibles de recours devant la CDAP qu'aux conditions énoncées par l'art. 74

LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD. L'art. 74 al. 3 à 5 LPA-VD a

la teneur suivante:

" 3 Les décisions incidentes qui portent sur la

compétence ou sur une demande de récusation sont séparément susceptibles de

recours de même que les décisions sur effet suspensif et sur mesures

provisionnelles.

4 Les autres décisions incidentes notifiées séparément sont

susceptibles de recours:

a. si elles peuvent causer un préjudice irréparable au

recourant, ou

b. si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une

décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.

5 Dans les autres cas, les décisions incidentes ne sont susceptibles

de recours que conjointement avec la décision finale."

Dans le cas d’espèce, dès lors que

la décision attaquée porte sur un ordre d’expertise, l'art. 74 al. 4 LPA-VD est

déterminant. La présente procédure est de nature à conduire à une décision

finale qui permettrait d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse

(art. 74 al. 4 let. b LPA-VD). En effet, si le tribunal parvenait à la

conclusion que son arrêt FO.2014.0001 a déjà tranché la question de savoir si

la structure de la future exploitation serait économiquement intéressante et a

renvoyé le dossier à l’autorité intimée uniquement pour apprécier les autres

conditions de l’art. 60 al. 2 LDFR, cela permettrait ensuite à la Commission foncière de rendre directement une décision sur les autres questions qui ne

semblent pas présenter de difficultés particulières et éviterait la mise en

œuvre d’une procédure d’expertise longue et coûteuse. En outre, la décision

attaquée est susceptible de causer un préjudice irréparable aux recourants, dès

lors qu’il apparaît que les frais d’expertise seront de toute manière mis à

leur charge même s’ils obtiennent gain de cause sur le fond, comme cela sera

exposé ci-après. Les recourants ont ainsi intérêt à faire constater dès

maintenant l’inutilité de l’expertise requise.

b) Pour le surplus, le recours est intervenu en

temps utile, puisque déposé dans le délai de 30 jours fixé par

l'art. 95 LPA-VD. Le recours satisfait également aux conditions formelles

énoncées par l'art. 79 LPA-VD. Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le

fond.

a) L’expertise figure parmi les moyens de preuve

que peut ordonner l’autorité (art. 29 al. 1 let. c LPA-VD). L'art. 12 al. 2 de

la loi d'application de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier

rural (LVDFR; RSV 211.42) prévoit pour sa part expressément que la commission

ordonne d'office les mesures d'instruction qu'elle juge utiles, notamment en

faisant procéder aux expertises nécessaires. S’expose au reproche de

l’établissement arbitraire des faits l’autorité qui s’appuie sur une expertise

incomplète (ATF 133 II 384 consid. 4.2.3 p. 391; 130 I 337 consid. 5.4.2 p.

346, et les arrêts cités).

b) En l’espèce, il convient en

premier lieu que le tribunal précise la portée de son arrêt du 6 mai 2014. Il

est vrai qu’en indiquant à la fois que la structure de la nouvelle exploitation

pourrait être économiquement intéressante et que l’autorité intimée devrait

rendre une nouvelle décision qui examinait si toutes les conditions de l'art. 60 al. 2 LDFR étaient remplies,

l’arrêt pouvait susciter des interprétations divergentes. Le tribunal précise

donc qu’il a admis le recours au motif que l’autorité intimée s’était à tort

arrêtée au nombre de kilomètres séparant les différentes parcelles sans effectuer

aucune analyse des conditions concrètes, conditions qui, de l’avis du tribunal,

n’excluaient pas d’emblée que la nouvelle exploitation soit considérée comme

économiquement intéressante. Le tribunal n’a en revanche pas définitivement

tranché la question de savoir si les conditions prévues à l’art. 60 al. 2 LDFR

pour autoriser une exception à l’interdiction de partage matériel étaient

remplies, notamment l’exigence selon laquelle le partage matériel sert

principalement à améliorer les structures d’autres entreprises agricoles (art.

60 al. 2 let. a LDFR). Le tribunal a renvoyé la cause à l’autorité intimée pour

qu’elle examine en détail la situation des recourants et c’est dès lors à juste

titre que l’autorité intimée a décidé de reprendre la question de savoir si la

vente des parcelles litigieuses permet d’améliorer les structures de l’entreprise

du recourant 1.

On peut

comprendre que les recourants s’étonnent de ce qu’une commission spécialisée

doive recourir à des experts externes. Cette démarche ne devrait certainement

pas être généralisée. Dans un arrêt FO.2003.0012 du 14 avril 2004, le Tribunal

administratif avait ainsi considéré, dans un litige concernant la question de

savoir si le prix d’acquisition d’immeubles agricoles était surfait au sens de

l’art. 63 al. 2 let. b LDFR, que le travail demandé n'exigeait pas de

connaissances particulièrement pointues puisqu'il suffisait de récolter des

renseignements relatifs aux caractéristiques de différentes parcelles agricoles,

notamment en les visitant et en s'entretenant avec leur propriétaires, afin

d'écarter les parcelles dont les caractéristiques s'écartaient des bien-fonds

objets de la procédure (autres zones climatiques, zone de protection des eaux,

transaction avec l'office des poursuites). Ce travail, de nature essentiellement

comparative, entrait manifestement dans les compétences d'une commission

spécialisée en matière de droit foncier rural, dont les membres sont nommés

spécialement par le Conseil d'Etat, sans qu'il soit nécessaire de recourir à un

expert externe. Le tribunal relevait à cet égard que le secrétaire de l’époque

de la commission était lui-même ingénieur agronome de formation et qu’il

pouvait dès lors parfaitement effectuer les investigations requises sans qu'il

soit nécessaire d'externaliser ce travail (arrêt précité consid. 1b).

Dans le cas d’espèce, l’analyse de

la rentabilité économique d’une exploitation agricole implique des

connaissances spécialisées en économie agricole, dont ne disposent pas nécessairement

les membres de l’autorité intimée. On peut dès lors admettre l’utilité d’une

expertise et le recours à un expert externe n’apparaît pas injustifié. Le

recours est donc rejeté en tant qu’il conteste la mise en œuvre d’une

expertise.

Il convient encore d’examiner les

autres griefs soulevés par les recourants, relatifs aux modalités de la mise en

œuvre de l’expertise.

c) aa) Le droit d'être entendu est

une garantie constitutionnelle de nature formelle ancrée à l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 de la Confédération suisse (Cst; RS 101) ainsi qu’à l'art. 27 al. 2 de la Constitution du 14 avril 2003 du canton de Vaud (Cst.-VD; RSV 101.01). Cela inclut pour les parties le droit de s'expliquer avant qu'une

décision ne soit prise à leur détriment, d'avoir accès au dossier, de

participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se

déterminer à leur propos, lorsque cela est de nature à influer sur la décision

à rendre (ATF 137 II 266 consid. 3.2; 137 IV 33 consid. 9.2; 136 I 265 consid.

3.2, et les arrêts cités).

bb) Les garanties constitutionnelles du droit d’être

entendu sont concrétisées aux art. 33 et ss LPA-VD.

L’art. 33 LPA-VD a la teneur suivante:

"1 Hormis lorsqu'il y a péril en la demeure, les parties ont le droit

d'être entendues avant toute décision les concernant.

2 Sauf disposition expresse contraire, elles ne peuvent prétendre être

auditionnées par l'autorité".

Quant à l’art. 34 LPA-VD, il est

libellé comme suit:

Les parties participent à l'administration des preuves.

2 A ce titre, elles

peuvent notamment :

a. poser des

questions à l'expert désigné par l'autorité, préalablement et consécutivement à

l'expertise ;

b. assister à

l'audition des témoins et leur poser des questions ;

c. assister aux

audiences d'instruction et aux inspections locales ;

d. présenter des

offres de preuve au plus tard jusqu'à la clôture de l'instruction;

e. s'exprimer sur

le résultat de l'administration des preuves.

3 L'autorité doit

examiner les allégués de fait et de droit et administrer les preuves requises,

si ces moyens n'apparaissent pas d'emblée dénués de pertinence.

4 S'il y a péril en la demeure, ou si la sauvegarde d'un intérêt

public ou privé prépondérant l'exige, l'autorité peut procéder à une mesure

d'instruction en l'absence des parties. L'article 36, alinéas 2 et 3 est

applicable par analogie".

Il faut souligner que l’art. 34 al. 2

let. a LPA-VD accorde aux administrés des droits plus étendus que la Constitution fédérale, en disposant que les parties peuvent poser des

questions à l'expert préalablement à l'expertise (cf.

arrêt 1C_36/2010 du 18 février 2011 consid. 3 en relation avec l'art. 29 al. 2

Cst; ATF 125 V 401 consid.

3 p. 404 s.).

cc) En l’espèce, il faut constater

que les recourants ont reçu de la part de l’autorité intimée la liste des

questions qui seraient posées à l’expert, sans être aucunement invités à poser

leur propres questions, alors que la LPA-VD prévoit expressément que cela doit

pouvoir se faire préalablement à l’expertise. L’autorité intimée doit donc

offrir aux recourants la possibilité de compléter la liste des questions

soumises à l’expert.

d) aa) L’art. 48 LPA-VD prévoit

que, en procédure administrative, les frais sont en principe mis à la charge

de la partie qui requiert ou provoque la décision de l'autorité, ce qui est le

cas des recourants. Dès lors que le coût d’une expertise fait partie des frais

au sens de l’art. 48 LPA-VD, c’est à juste titre que l’autorité intimée a

averti les recourants du fait que les frais de l’expertise seraient à leur

charge et leur a transmis une estimation des frais encourus. Il apparaît

conforme au principe de la bonne foi d’avertir les administrés de frais qui

pourront être mis à leur charge en cas de poursuite de la procédure, de façon à

ce que ceux-ci puissent agir en toute connaissance de cause. Pour le reste, la

décision attaquée n’impose pas aux recourants de verser déjà maintenant le

montant relatif aux frais d’expertise, à juste titre au regard de l’art. 29

al. 6 LPA-VD. Dans la décision, l’autorité intimée ne se prononce pas non plus

sur le montant exact qui sera au final mis à la charge des recourants. Il lui

appartiendra de statuer sur ce point lorsqu’elle rendra une décision sur le

fond. Il ne revient pas au tribunal de trancher

lui-même cette question à la faveur du présent recours, sauf à priver les

recourants d’une instance. Sur ce volet, le recours apparaît en conséquence

comme prématuré, donc irrecevable.

bb) Enfin, s'agissant de la

question – soulevée par les recourants – des montants mis à leur charge par l'autorité

intimée dans la précédente procédure en relation avec une expertise antérieure,

on précisera, à toutes fins utiles, que les émoluments et frais divers liés à

la décision rendue le 25 novembre 2013 ont dû être restitués aux recourants,

dès lors que cette décision a été annulée par le tribunal dans son arrêt du 6

mai 2014 (cf. pour un cas analogue, cf. affaire FO.2003.0012 du 14 avril 2004

précitée).

3. Au

vu des considérants qui précèdent, le recours est partiellement admis, dans la

mesure où il est recevable. La décision rendue le 21 août 2014 par la Commission foncière est réformée en ce sens que les recourants sont autorisés à poser des

questions à l’expert. Vu les particularités du cas d’espèce, le tribunal

renonce à percevoir des frais. Les recourants n’étant pas représentés,

l’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte.

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est partiellement admis, dans la

mesure où il est recevable.

II.

La décision rendue le 21 août 2014 par la Commission foncière est réformée en ce sens que X.________ et A.Y.________ sont autorisés à

poser des questions à l’expert. La décision attaquée est confirmée pour le

surplus.

III.

Les frais sont laissés à la charge de l'Etat.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 31 mars 2015

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel

subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le

mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs

doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces

invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant

qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision

attaquée.