FO.2015.0007

CDAP - FO.2015.0007 - 2016-01-04 - X.________ SA/Service des communes et du logement, Division logement

4 janvier 2016Français16 min

Autorisations de vendre trois appartements soumises à la LAAL. La condition relative à l'obligation de maintien en location et à la surveillance administrative des loyers pendant une période de 10 ans est suffisante pour garantir les objectifs de la LAAL tout en étant admissible au regard du principe de la proportionnalité et de la garantie de la propriété (l'arrêt s'écarte sur ce point de la solution retenue dans l'arrêt FO.2008.0019). Il n'y a pas lieu de donner suite à la demande de la recourante tendant à ce que le délai de 10 ans soit réduit compte tenu de la durée des procédures dès lors qu'elle a pu obtenir un rendement convenable durant cette période.

Faits

Vu les faits suivants

Par acte de vente à terme conditionnelle du 15

septembre 2008, Y.________ a vendu à la Société Z.________ SA quatre immeubles

situés sur les parcelles nos ********, 1********, 2******** et 3******** de la

Commune de Lausanne pour un prix global de 13'400'000 francs. La parcelle no 1********,

sise à l’Avenue 6********, a une surface de 913 m2. Elle supporte un immeuble construit en 1911 (No ECA 7********,

ci-après : l’immeuble 6********) qui comprend onze appartements et deux

surfaces commerciales.

Le 19 décembre 2008, Z.________ SA a modifié sa raison sociale, devenant X.________ SA. Par acte du 29 octobre 2010, X.________ SA a constitué l’immeuble 6******** en propriété par étages

(ci-après : PPE) de 13 lots.

Par trois décisions séparées du 13 décembre

2011, le Service de léconomie, du logement et du tourisme (SELT) a accordé à X.________

SA l’autorisation de vendre trois appartements (lots 5, 8 et 9) de l’immeuble 6********.

Ces autorisations ont été accordées sur la base de la loi du 11 décembre 1989

concernant l’aliénation d’appartements loués (LAAL ; RSV 840.13) ;

elles prévoyaient la fixation d’un prix de vente maximal fixé par le SELT pour

chaque appartement et l’obligation de maintenir chaque objet en location avec

une surveillance administrative du loyer pour une durée minimale de cinq ans.

Par acte du 26 janvier 2012, X.________ SA a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : CDAP) contre les trois décisions

précitées, en concluant à leur réforme en ce sens que les autorisations sollicitées

soient accordées principalement sans restrictions et subsidiairement sans

aucune restriction concernant les prix de vente, les décisions étant maintenues

pour le surplus. L’Association suisse des locataires, section Vaud

(ci-après : ASLOCA-VAUD) et A.A.________ et B.A.________ (locataires du

lot 8) ont déposé des déterminations le 29 mars 2012. Ils concluaient principalement au rejet du recours et à l’annulation des autorisations de vente des trois

appartements et subsidiairement au rejet du recours et à la confirmation des

décisions attaquées.

Par arrêt du 10 octobre 2012 (FO

2012.0005), la CDAP a partiellement admis le recours, de même que les

conclusions de l’ASLOCA et des époux A.________. Elle constatait qu’un refus

pur et simple d’autoriser l’aliénation d’un appartement appartenant à une

catégorie où sévit la pénurie n’était pas admissible sous l’angle de la

garantie de la propriété en relation avec le principe de la proportionnalité si

la vente pouvait être autorisée moyennant le respect de conditions permettant

de garantir que le but visé par la loi sera respecté. Pour ce qui était des

conditions auxquelles les autorisations d’aliéner litigieuses avaient été

soumises, elle relevait au surplus, en se référant à un arrêt qui avait été

rendu peu de temps auparavant et qui avait fait l’objet d'une procédure de

coordination entre les juges de la CDAP (arrêt FO 2011.0026 du 5 octobre 2012),

que la fixation d’un prix de vente maximal en relation avec une autorisation

d’aliéner en application de l’art. 4 al. 2 LAAL ne reposait pas sur une base

légale suffisante et n'était par conséquent pas admissible. Les décisions

entreprises étaient annulées et le dossier retourné à l’autorité intimée pour

qu’elle examine si le si le but poursuivi par la LAAL était suffisamment garanti par la seule condition restante, à savoir l’exigence que les

logements soient maintenus en location pour une durée de cinq ans avec une

mesure de surveillance administrative du loyer.

Dans trois décisions du 10 mars 2014, la

Division logement du Service cantonal des communes et du logement (qui a

succédé au SELT) a refusé de délivrer les autorisations de vente des trois

appartements.

Par acte du 9 avril 2014, X.________ SA a recouru contre ces trois décisions auprès de la CDAP. Elle concluait principalement à leur réforme en ce sens que les autorisations d'aliéner

les trois appartements étaient accordées, subordonnées exclusivement à un

contrôle des loyers fixés pendant une durée de 5 ans, subsidiairement à ce

qu'elle soit interpellée sur le point de savoir si elle entendait maintenir ses

recours du 26 janvier 2012 dirigés contre les décisions du SELT du 13 décembre 2011 relatives aux trois mêmes appartements et, plus subsidiairement, à leur

annulation. Par arrêt du 26 novembre 2014 (FO. 2014.0006), la CDAP a rejeté le recours formé par X.________ SA contre ces décisions. Elle considérait en

substance qu’on ne pouvait exclure que, en l'absence d'une condition relative

au prix de vente maximal, la seule surveillance administrative des loyers des

trois appartements concernés durant cinq ans aboutisse dès l'échéance de cette

période à une hausse des loyers - justifiée par le prix d'acquisition des

logements -, qui irait à l’encontre des objectifs de la LAAL. Contrairement à ce que soutenait la recourante, la CDAP constatait que les mécanismes du droit du bail n’étaient pas suffisants pour garantir la sauvegarde de ces

objectifs.

Par arrêt du 3 septembre 2015, le Tribunal fédéral a admis le recours formé par X.________ SA contre l’arrêt cantonal du 26 novembre 2014, annulé cet arrêt et renvoyé la cause à la CDAP pour nouvelle décision. En relation avec la garantie constitutionnelle de la propriété,

le Tribunal fédéral rappelle que l’application des législations cantonales qui

- comme la LAAL - restreignent l’aliénation des maisons d’habitation, implique

d’effectuer une pesée des intérêts en présence et d’évaluer l’importance du

motif de refus au regard des intérêts privés en jeu. Il relève que la CDAP n’a pas procédé à cette pesée d’intérêts puisqu’elle n’a pas examiné si, outre la

fixation d’un prix de vente maximal, d’autres conditions peuvent être imposées

pour que les ventes puissent être autorisées, tout en assurant le respect des

objectifs posés par la LAAL. Il a ainsi renvoyé la cause à la CDAP pour qu’elle examine, conformément au principe de proportionnalité, si une autorisation

de vente assortie de conditions, cas échéant lesquelles, peut être délivrée ou

si les objectifs à atteindre imposent un refus pur et simple de l’autorisation.

Le 17 septembre 2015, les parties ont été

invitées par le juge instructeur à se déterminer sur la question de savoir si

une autorisation de vente assortie de conditions, cas échéant lesquelles,

pouvait être délivrée ou si les objectifs à atteindre imposaient un refus pur

et simple de l’autorisation.

Le Service des communes et du

logement s’est déterminé le 9 octobre 2015. Il indique qu’une mesure de contrôle du loyer d’une durée de 10 ans permettrait d’atteindre l’objectif de

préservation du parc locatif vaudois assigné à la LAAL, tout en assurant le respect du principe de la proportionnalité, de la garantie de la

propriété et de la liberté économique. Se fondant sur une « juste

rentabilisation de la valeur objective du bien-fonds telle qu’estimée par la Division logement » et sur les coûts de rénovation de l’immeuble, il mentionne un loyer

de 2'557 fr./mois pour le lot 5, de 2'596 fr./mois pour le lot 8 et de 2'244 fr./mois

pour le lot 9. Le Service des communes et des gérances de la Commune de Lausanne a déposé des observations le 23 octobre 2015. Il soutient que l’objectif légal consistant à conserver un parc immobilier à loyers abordables implique

de refuser l’autorisation d’aliéner les trois logements. X.________ SA s’est

déterminée le 26 octobre 2015. Sur le principe, elle admet que l’aliénation

soit soumise à un contrôle des loyers d’une durée de dix ans. Se fondant sur le

fait que quatre années ont passé depuis que l’arrêt FO.2012.0005 a été rendu

durant lesquelles elle a été contrainte de maintenir le statu quo s’agissant des

trois appartements concernés (deux appartements inoccupés et un loué), elle

demande que les autorisations d’aliéner soient subordonnées à un contrôle des

loyers supérieure à cinq ans, mais inférieure au maximum de dix ans.

F. La CDAP a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

Dans son arrêt du 3 septembre 2015, le Tribunal

fédéral a renvoyé la cause au Tribunal cantonal afin qu’il examine,

conformément au principe de proportionnalité, si une autorisation de vente

assortie de conditions, cas échéant lesquelles, pouvait être délivrée ou si les

objectifs à atteindre imposaient un refus pur et simple de l’autorisation.

a) La LAAL a pour but de lutter

contre la pénurie de logements en conservant sur le marché locatif certains types

d'appartements répondant à un besoin de la population (art. 1). Elle tend à

empêcher que les appartements loués ou à louer ne soient convertis en logement

à acheter et qu'il en résulte un rétrécissement du marché locatif des logements

qui, par leur prix, sont accessibles à la plus grande partie de la population

(ATF 1A.296/2004 du 24 mars 2005 consid. 5.3 sur la réglementation identique du

droit neuchâtelois; FO 2012.0005 du 12 octobre 2012 consid. 1a et réf.).

L’objectif poursuivi par la LAAL n’est pas de protéger un locataire individuel,

mais de conserver intact un parc locatif en période de pénurie, respectivement

certains objets de ce parc locatif, à savoir les appartements répondant à un

besoin de la population dont les loyers sont abordables (ATF 1C_504/2010 du 18

juillet 2011 consid. 3.5).

b) Dans le cas d’espèce, le

Tribunal cantonal a déjà eu l’occasion de relever que l’obligation de maintien

des objets en location pendant 5 ans avec une surveillance administrative des

loyers ne suffit pas à garantir le respect des objectifs de la LAAL. Dès lors que le Tribunal fédéral n’a pas remis en cause l’arrêt cantonal sur ce point, Il

n’y a pas lieu d’y revenir.

c) Parmi les autres conditions

susceptibles d’être imposées pour que la vente puisse être autorisée tout en

assurant le respect des objectifs de la LAAL, peuvent être envisagées la

fixation d’un prix de vente maximal ou la surveillance administrative du loyer

pendant une période supérieure à 5 ans.

aa) La fixation d’un prix de vente

maximal n’entre pas en considération dès lors que, selon un arrêt rendu au

terme d'une procédure de coordination entre les juges de la CDAP, une telle mesure ne peut pas, en l’état, se fonder sur une base légale suffisante pour

être conforme à la garantie de la propriété (cf. arrêt FO.2011.0026 du 5 octobre 2012).

bb) Dans son arrêt du 3 septembre

2015, le Tribunal fédéral a spontanément mentionné la possibilité d’une

surveillance administrative du loyer pendant une période de dix ans. Il a

souligné le fait que le droit cantonal vaudois prévoit lui-même un contrôle des

loyers sur dix ans en cas de travaux de rénovation (art. 4 al. 3 de la loi du 4

mars 1985 sur la démolition, la transformation et la rénovation de maisons

d’habitation, ainsi que l’utilisation de logements à d’autres fins que

l’habitation [LDTR ; RSV 840.15]). Il a également rappelé la jurisprudence

du Tribunal fédéral selon laquelle une telle mesure peut être compatible avec

la garantie de la propriété (ATF 131 I 333 consid. 2.1 p. 336 ; 101 Ia 502

consid. 5d p. 513 s). Il a enfin relevé qu’on ne peut pas tirer une règle

générale de l’arrêt (isolé) FO.2008.0019 du 3 février 2009 dans lequel le

Tribunal cantonal jugé que la durée du contrôle du loyer devait être limitée à

cinq ans.

Dans leurs déterminations déposées à

la suite de l’arrêt du Tribunal fédéral, aussi bien la recourante X.________ SA

que l’autorité intimée ont admis que la condition relative à un contrôle des

loyers pendant dix ans était admissible et que cette condition permettait

d’atteindre les objectifs visés par la loi.

cc) L’obligation de maintient en

location et la surveillance administrative des loyers pendant une période de

dix ans garantit que les objets concernés seront conservés dans le marché locatif

avec un loyer accessible pour la plus grande partie de la population durant une

période relativement longue. On peut ainsi admettre que ces conditions

permettent de respecter l’objectif principal de la LAAL, quand bien même il existe un risque que, après la période de dix ans, les objets soient

sortis du parc locatif ou fassent l’objet d’augmentations de loyers qui auront

pour conséquence qu’ils ne seront plus abordables pour une majorité de la population.

Il convient au surplus de constater que l’obligation de maintien en location

pendant dix ans avec un contrôle des loyers pendant cette période est un

sacrifice que l’on peut raisonnablement de la recourante, ce qu’elle a, sur le

principe, admis dans le cadre de la présente procédure. Sur ce point, il

convient par conséquent de s’écarter de la solution retenue dans l’arrêt

FO.2008.0019.

dd) Pour ce qui est des loyers contrôlés,

le Service des communes et du logement propose d’en fixer le montant non pas

sur la base du prix de vente conclu entre les parties, mais sur la base d’une

juste rentabilisation de la valeur objective du bien-fonds (cf. déterminations

du 9 octobre 2015 ch. 3). Il n’y a pas lieu de mettre en cause ce mode de

fixation du loyer, qui n’a pas été contesté par la recourante dans son écriture

ultérieure.

ee) Pour le reste, il n’y a pas

lieu de donner suite à la demande de la recourante tendant à ce que le délai de

dix ans soir raccourci compte tenu de la durée des différentes procédures qui

ont suivi la demande d’aliénation des trois logements. On relèvera sur ce point

que la recourante était en mesure d’obtenir un rendement convenable de ces

trois appartements pendant la période considérée. On ne saurait ainsi la suivre

lorsqu’elle soutient qu’elle a été contrainte « de maintenir le statu

quo » et que subordonner aujourd’hui l’autorisation de vendre les trois

appartements litigieux à la condition de maintenir un contrôle des loyers

pendant dix ans serait « excessivement pénalisant ».

2.

Il résulte de ce qui précède que le recours doit

être partiellement admis. Les trois décisions du Service des communes et du

logement sont réformées en ce sens que la vente des lots nos 5,8 et 9 de

l’immeuble 6******** est autorisée à la condition que les trois appartements

soient maintenus en location pour une durée minimale de dix ans à compter de

l’entrée en force du présent arrêt et à la condition que, pendant cette

période, les loyers fassent l’objet d’une mesure de surveillance

administrative. En cas de départ des locataires en place et de conclusion d’un

nouveau bail ou en cas de remise sur le marché d’un logement actuellement

inoccupé, le loyer sera fixé par le Service des communes et du logement sur la

base d’une juste rentabilisation de la valeur objective du bien-fonds.

3.

Vu le sort du recours, un émolument réduit

est mis à la charge de la recourante, le solde des frais étant laissés à la

charge de l’Etat. La recourante a droit à des dépens dont le montant sera

également réduit (art. 49 et 55 de la loi du 28 octobre 2008 sur la

procédure administrative [LPA-VD ; RSV 173.36]).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est partiellement admis.

II.

Les décisions du Service des communes et du

logement du 10 mars 2014 sont réformées en ce sens que les autorisations de

vendre les trois appartements (feuillets 1********-5, 1********-8 et 1********-9

de la Commune de Lausanne) sont accordées aux conditions suivantes :

Chaque objet devra être maintenu en

location pour une durée de dix ans à compter de l'entrée en force du présent

arrêt.

Durant ce laps de temps, le loyer de

chacun des logements fera l’objet d’une mesure de surveillance administrative.

En cas de départ des locataires en place et de conclusion d’un nouveau bail ou

en cas de remise sur le marché d’un logement actuellement inoccupé, le loyer

sera fixé par le Service des communes et du logement sur la base d’une juste

rentabilisation de la valeur objective du bien-fonds.

III.

Le recours est rejeté pour le surplus.

IV.

Un émolument réduit de 1000 (mille) francs est

mis à la charge de X.________ SA.

Le solde des frais est laissé à la charge de

l'Etat.

VI.

L’Etat de Vaud, par l’intermédiaire du Service

des communes et du logement, versera à X.________ SA un montant de 1000 (mille)

francs à titre de dépens.

Lausanne, le 4 janvier 2016

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.

CDAP - FO.2015.0007 - 2016-01-04 - X.________ SA/Service des communes et du logement, Division logement

Composition

Objet

Faits

Considérants

1.

2.

3.

Dispositif