CDAP - FO.2016.0004 - 2019-11-13 - A._____/Commission foncière rurale Section I, B.__, C.__, D._____

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 13 novembre 2019

Composition

M. André Jomini, président; M. Pierre Journot et M. Stéphane Parrone, juges; Mme Marlène Antonioli, greffière.

Recourante

A.________, à ********, représentée

par Me Nicolas GILLARD, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Commission foncière rurale, Section

I, à Lausanne,

Intimés

Les hoirs de feu B.________, soit :

1.

C.________, à ********,

2.

D.________, à ********,

3.

E.________, à ********,

tous trois représentés par Me Alain DUBUIS,

avocat à Lausanne,

Objet

droit foncier

rural

Recours A._______ c/ décision de la Commission foncière

rurale Section I du 8 avril 2016 (révoquant sa décision du 17 mars 2006

autorisant l'acquisition des parcelles nos 39, 130, 213, 290, 544

et 549 de ******** par la société recourante et ordonnant la rectification du

registre foncier).

Faits

Vu les faits suivants:

A.

Le 15 mars 2006, une requête à la Commission foncière rurale (Section I

– ci-après: la Commission foncière) a été déposée par un notaire, avec la

formule officielle signée par les parties à un contrat de vente immobilière, à

savoir d'une part le vendeur B._______, viticulteur retraité (né en 1929), et

d'autre part l'acheteur A._______, en formation. Cette formule comportait notamment

les indications suivantes:

"a) Immeubles

appartenant au vendeur avant la vente envisagée:

surface totale: 35'123 m2, dont 5'692 m2

en nature de bâtiments + places-jardins; 2'902 m2 en nature de

prés-champs; 71 m2 en nature de bois; 26'455 m2 en nature

de vignes.

Nos des parcelles: 39, 115, 130, 213, 290, 544,

549, 812 et 921 de ********.

c) Immeubles dont la vente est envisagée:

surface totale: 31'771 m2, dont 2'721 m2

Considérants

en nature de bâtiments + places-jardins; 2'595 m2 en nature de

prés-champs; 26'455 m2 en nature de vignes.

Nos des parcelles: 39, 130, 213, 290, 544 et 549

de ********.

d) Motif invoqué par le vendeur en cas de partage matériel

(art. 58 à 60 LDFR): Séparation des immeubles affectés à la viticulture de ceux

qui n'y sont pas affectés (article 60 LDFR, al. 1, litt a).

e) Immeuble(s) agricole(s) dont dispose déjà l'acheteur:

néant

f) A-t-il l'intention d'exploiter personnellement? Domaine

affermé.

Si non, quelle exception des articles 64 et 65 LDFR est-elle

invoquée? Article 64, al. 1, litt a."

Dans sa séance du 17 mars 2006, la Commission

foncière a décidé d'autoriser l'acquisition des parcelles concernées par le

requérant acheteur. Cette décision figure, sans autre motivation, en page 2 de

la formule de requête.

B.

Peu auparavant, la Commission foncière avait examiné une précédente

demande présentée le 2 décembre 2005 par la gérance immobilière G._______ en

vue d'obtenir pour A._______ en formation l'autorisation d'acquérir des

parcelles du domaine de B._______. Le motif invoqué dans cette requête était le

suivant: "Séparation des immeubles affectés à la viticulture de ceux

qui n'y sont pas affectés (article 60 LDFR, al. 1, litt. a)". Dans une

Dispositif

décision du 2 février 2006, la Commission foncière avait prononcé ce qui suit

(selon le dispositif):

a) Le domaine propriété de B._______, formé des parcelles 39,

115, 130, 213, 290, 544, 549, 812 et 921 de ********, constitue une entreprise

agricole au sens de l'art. 7 LDFR.

b) La requête présentée le 2 décembre 2005 par la gérance

immobilière G._______, à ********, en vue d'obtenir pour "A._______ "

en formation, l'autorisation d'acquérir de B._______, à ********, les parcelles

39, 213, 290, 544 et 549 de cette commune pour le prix de Fr. 465'000.--, soit

d'obtenir l'autorisation de partage matériel du domaine exploité par le

prénommé, est rejetée en l'état. Dite requête pourrait être admise si la

parcelle 130 de ******** est transférée avec les biens-fonds précités, soit

reste rattachée au domaine, les parcelles 115 et 812 de ******** pouvant être

soustraites de cette exploitation.

c) La parcelle 921 de ******** n'est pas soumise à la LDFR.

La décision du 2 février 2006 comporte une

motivation. Il y est fait référence à un rapport d'expertise d'H._______ du 21

décembre 2005, rédigé par I._______. Les conclusions de ce rapport sont les

suivantes (p. 6):

8.1 Partage matériel

– Préavis favorable au détachement des parcelles n° 812 et

115 RF.

– Préavis défavorable au détachement de la parcelle n° 130

RF.

– La parcelle n° 921 RF n'est pas assujettie à la LDFR.

Il est rappelé que M.D._______, viticulteur, fils de B._______,

a renoncé par acte notarié à toute prétention sur la reprise de l'exploitation

pour lui et ses enfants.

8.2 Administrateurs de la SA

Au vu de la situation des trois intéressés, il n'y a pas de

raisons objectives d'imposer que l'actionnaire principal (98 actions sur 100),

qui est le propriétaire actuel en nom propre du domaine soit l'administrateur.

8.3 Transfert à la SA

M. B._______ sera l'actionnaire fortement majoritaire de la

société à créer, et détiendra effectivement le pouvoir économique. On peut

considérer qu'il s'agit d'une vente à un ancien exploitant et une forme de

vente à soi-même. Elle pourrait donc être autorisée, étant admis que le

contrôle ultérieure de l'actionnariat est problématique, comme dans tous les

cas de SA.

Il semble difficile d'affirmer péremptoirement que le

transfert envisagé est une pratique visant à éluder les règles de la LDFR sur

la priorité à donner à l'exploitant à titre personnel. En tous les cas, la

situation en SA peut permettre à M. B._______ de régler de façon simple ses

affaires de famille, dès lors que ses enfants ne sont pas appelés à reprendre

l'exploitation du domaine.

Dans la motivation de sa décision du 2 février 2006,

la Commission foncière expose encore qu'elle se fonde sur le préavis favorable

de l'expert pour admettre le détachement des parcelles n° 812 (entièrement en

zone constructible, avec une maison d'habitation et un garage) et n° 115 (en

zone intermédiaire et en aire forestière), ainsi que la non-soumission à la

LDFR de la parcelle n° 921 (en zone constructible et non bâtie). Pour justifier

la possibilité de transférer les autres parcelles du domaine à la société

anonyme en formation, la Commission foncière a écrit ce qui suit dans les

motifs de sa décision (p. 3):

"La Commission constate que l'actionnaire majoritaire de

cette société est B._______; qu'il s'agit ainsi d'une vente à soi-même qui peut

être autorisée, l'attention de B._______ étant attirée sur le fait que toute

vente ultérieure d'actions devra être soumise à l'aval de la Commission, sous

peine de nullité du transfert."

C.

C'est à cause de cette décision qu'une nouvelle requête d'autorisation

par la Commission foncière avait été déposée le 15 mars 2006, avec une nouvelle

liste d'immeubles dont la vente était envisagée, les parcelles concernées étant

désormais celles pour lesquelles le rapport H._______ avait émis un préavis

positif.

La lettre d'accompagnement de cette requête, rédigée

par le notaire des parties et datée également du 15 mars 2006, avait la teneur

suivante:

"[…] Je me réfère

[…] à votre décision du 2 février 2006,

dont une copie m'a été transmise.

Les parties ont pris connaissance de cette décision et plus

particulièrement du point b) dans lequel votre Commission déclare que "dite requête pourrait être admise si la parcelle 130

de ******** est transférée avec les biens-fonds précités, soit rattachée au

domaine…".

Les parties me prient de vous faire savoir qu'elles sont

d'accord d'intégrer la parcelle en cause dans le transfert et me chargent de

donner la suite utile à ce dossier.

Au vu de ce qui précède, je vous adresse ci-joint une nouvelle

requête, modifiée dans le sens de votre décision du 2 février 2006, en six

exemplaires, complétée et signée par mes soins.

Pour le reste, je renvoie aux pièces du dossier, partant de

l'idée que vous disposez de tous les éléments nécessaires. Je me tiens

cependant bien sûr à votre disposition pour tout renseignement complémentaire

que vous jugerez utile [...]."

D.

Le 15 juin 2006, B._______, d'une part, et J._______ et K._______,

d'autre part, ont signé une "convention sous seing privé" qui

est ainsi libellée:

"I. Préambule

Le L.________ est propriété de M. B._______. Le domaine a été

remis en location à la famille M._______ pour un loyer annuel nominal de CHF

60'000.-. Le bail a été signé le 01.11.1997 et arrive à échéance le 01.11.2013.

La famille M._______ a contesté le prix du fermage auprès des

instances en matière d'affermage et le cas est actuellement pendant auprès du

Tribunal administratif. De ce fait, M. B._______ désire privilégier une

solution de transfert de son patrimoine d'exploitation tout en se ménageant le

versement d'une rente annuelle de CHF 50'000.-. Cette rente sera diminuée de

moitié en cas de décès de l'un ou l'autre des deux époux.

Le schéma de donation exposé ci-après fait suite à une note

de séance dans laquelle M. I._______, secrétaire des commissions

d'affermage/foncière 1/foncière 2 explicite le moyen légal de transférer un

patrimoine viticole ou agricole à un non-exploitant sans être soumis à une

parution LDFR. […]

Le loyer retenu pour l'ensemble des parcelles faisant partie

intégrante de l'exploitation, y compris des parcelles n° 115 et 130 ("********")

est fixé au niveau de celui retenu par la commission d'affermage, soit CHF

38'000.- par année.

M. B._______ a procédé par apport en nature en date du 16

juin 2006 au transfert des parcelles suivantes à la société qu'il détient, A._______:

parcelle n° 39, parcelle n° 130, parcelle n° 213, parcelle n° 290, parcelle n°

544, parcelle n° 549, toutes situées sur la commune de ********.

La valeur des apports s'élève à Fr. 470'500.- M. B._______ ayant

préalablement hypothéqué son domaine à hauteur de Fr. 400'000.-, le A._______ a

également repris cette dette.

Le capital-actions de la société de Fr. 100'000.- a donc été

libéré comme suit […].

La structure du capital-actions du A._______ est ainsi la

suivante:

M. B._______: 98 actions.

M. J._______: 1 action.

M. K._______: 1 action.

II. Convention:

Vu le préambule, les parties conviennent de ce qui suit:

1. M. B._______ fait donation de 48 actions à M. J._______ et

48 actions à M. K._______, qui acceptent cette donation.

2. A._______ s'engage par la présente convention à servir M. B._______

et à son épouse une rente de Fr. 50'000.- par an. Dès le décès de l'un ou

l'autre des époux, la rente est réduite de moitié.

MM. J._______ et K._______ sont solidairement responsables

avec A._______ du paiement de la rente.

3. En cas de vente des deux parcelles n° 115 et 130, MM. J._______

et K._______ s'engagent à indemniser les époux B._______ ou leurs descendants à

hauteur de Fr. 300'000.-.

4. M. B._______ s'engage à donner les 2 actions restantes

d'ici au 31 décembre 2008, sans compensation.

5. Les rentes seront versées semestriellement […]."

La société a été constituée le 16 juin 2016 et elle

a été inscrite au registre du commerce le 23 juin 2006. L'acte constitutif

mentionne que B._______ déclare souscrire 98 actions nominatives de 1'000 fr.

chacune, J._______ une action nominative et K._______ une action nominative. Il

mentionne également les apports en nature de B._______.

Le notaire ayant instrumenté la vente immobilière a,

le 15 août 2006, requis du registre foncier de Nyon qu'il inscrive le transfert

de la propriété de ces parcelles à A._______. Cette inscription a été opérée le

21 août 2006.

E.

B._______ a affermé en 1997 son domaine en qualité d'entreprise viticole

à M._______. Dans le rapport H._______ du 21 décembre 2015, il est indiqué

qu'en 2005, les relations du propriétaire avec son fermier étaient "très

tendues, pour ne pas dire davantage", celui-là préférant que d'autres

que lui se chargent de gérer les questions en relation avec le bail à ferme (p.

5).

Il ressort en effet du dossier de la Commission

foncière que les parties au contrat de bail avaient convenu en 1997 de fixer le

montant du fermage annuel à 60'960 fr. Les parties n'avaient pas demandé, après

la conclusion du contrat, à l'autorité cantonale compétente - à savoir la

Commission d'affermage – d'approuver le fermage. En 2004, le fermier s'est

adressé à la Commission d'affermage pour demander une diminution du fermage.

Par une décision du 22 décembre 2004, cette commission, après avoir ouvert

d'office la procédure d'approbation, a ramené le fermage à 36'865 fr. B._______

a recouru contre cette décision devant le Tribunal administratif. A l'audience

de ce tribunal le 31 août 2006, les parties sont convenues de fixer le montant

du fermage à 42'000 fr. dès le 1er janvier 2005; la Commission

d'affermage a approuvé ce nouveau montant. Le recours a ensuite été retiré.

Actuellement, A._______ loue ses biens-fonds en

nature de vigne à N._______, selon un contrat de bail à ferme conclu pour la

période du 1er novembre 2013 au 31 octobre 2025.

F.

Le 29 octobre 2015, par l'intermédiaire de son avocat, C._______ – la

fille de B._______, désignée pour l'assister et le représenter (mandat pour

cause d'inaptitude) – a communiqué à la Commission foncière des informations au

sujet de la convention du 15 juin 2006 (cf. supra, let. D). Elle a fait valoir en

substance que son père B._______ n'avait jamais été titulaire de 98% du

capital-actions de la société, mais seulement de 2% au jour de sa constitution;

l'opération de transfert ne pouvait ainsi pas être qualifiée de "vente

à soi-même".

La Commission foncière a porté cette dénonciation à

la connaissance de A._______, en signalant qu'elle allait examiner

l'éventualité d'une révocation de sa décision du 17 mars 2006. La société s'est

déterminée le 14 décembre 2015. Les parties se sont encore ensuite exprimées

par écrit.

G.

Puis, le 8 avril 2016, la Commission foncière a rendu une décision dont le

dispositif est le suivant:

"1. La décision

rendue par la commission dans sa séance du 17 mars 2006 et par laquelle elle a

autorisé " A._______ ", alors en constitution, à acquérir de B._______,

à ********, les parcelles 39, 130, 213, 290, 544 et 549 de ******** pour le

prix de Fr. 470'500.- est révoquée, la requête du 15 mars 2006 étant rejetée.

2. La rectification du registre foncier de Nyon est ordonnée

en ce sens qu'ordre est donné au conservateur de réinscrire au chapitre de B._______,

à ********, les parcelles 39, 130, 213, 290, 544 et 549 de ********.

3. Les transferts d'actions opérés par B._______ en faveur de

J._______ et K._______ et portant sur un total de 98 actions de " A._______

" sont nuls car non conformes à la LDFR.

4. L'effet suspensif à un recours contre la présente décision

est retiré."

H.

Agissant le 13 mai 2016 par la voie du recours de droit administratif, A._______

demande à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal d'annuler

la décision de la Commission foncière (conclusion III), d'ordonner la

rectification du registre foncier en ce sens que les six parcelles concernées

sont inscrites au chapitre de la société (conclusion IV) et de prononcer que le

transfert des actions de B._______ en faveur de J._______ et K._______ est

valablement intervenu, respectivement qu'il est autorisé avec effet rétroactif

à la date du transfert (conclusion V). Subsidiairement à la conclusion V, elle

demande que lui soit imparti un délai de huit mois pour se remettre en

conformité avec les règles sur l'exploitation à titre personnel par une

personne morale en ce sens que la majorité du capital-actions devra être

détenue par un exploitant au sens de l'article 9 LDFR (conclusion VI). Plus

subsidiairement, elle demande l'annulation de la décision attaquée et le renvoi

de la cause à la Commission foncière pour nouvelle décision dans le sens des

considérants (conclusion VII).

Dans ses déterminations du 20 juin 2016, la

Commission foncière conclut au rejet du recours. Dans sa réponse du 27 juin

2016, B._______ conclut au rejet du recours et à la confirmation de la décision

attaquée.

La recourante a répliqué le 16 septembre 2016, en

confirmant ses conclusions.

I.

B._______ est décédé le 1er octobre 2016. La procédure a été

suspendue et elle a été reprise après que, le 30 octobre 2017, les trois

héritiers du défunt, à savoir C._______, E._______ et D._______, ont annoncé

qu'ils avaient accepté la succession et qu'ils continuaient la procédure.

J.

Le juge instructeur a restitué l'effet suspensif au recours par décision

du 8 juin 2016. Par une autre décision de mesures provisionnelles, du 21 juin

2016, il a interdit à la recourante, durant la procédure de recours, d'inscrire

tout tiers en qualité d'actionnaire de la société, à l'exception de B._______.

K.

Une audience de jugement (instruction et débats) a eu lieu le 17

décembre 2018. Des témoins ont été entendus. Les parties ont plaidé.

1.

La décision attaquée, fondée sur le droit public fédéral – à savoir des

dispositions de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural

(LDFR; RS 211.412.11) relatives aux autorisations pour l'acquisition

d'entreprises et d'immeubles agricoles (art. 61 ss LDFR) -, peut faire l'objet

d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal, selon la procédure

des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative

(LPA-VD; BLV 173.36). La société recourante, directement touchée par cette

décision, a manifestement qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD, par

renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le recours a été formé dans le délai légal (art.

95 LPA-VD) et il respecte les exigences formelles de l'art. 79 LPA-VD. Il y a

donc lieu d'entrer en matière.

2.

La recourante soutient que les conditions pour une révocation de

l'autorisation du 20 mars 2006 ne sont pas réunies.

a) Le droit fédéral prévoit, aux art. 61 ss LDFR,

une procédure d'autorisation pour l'acquisition des entreprises et des

immeubles agricoles. L'autorisation est délivrée par la Commission foncière,

qui doit examiner s'il y a des motifs de refus (art. 61 al. 2 LDFR). En

l'occurrence, l'entreprise agricole de feu B._______ a été vendue en août 2006

à la société recourante, cette acquisition ayant été autorisée par la

Commission foncière le 17 mars 2006.

La décision attaquée prononce la révocation de cette

autorisation (ch. 1 du dispositif) et elle en déduit en quelque sorte deux

conséquences juridiques: la rectification du registre foncier (ch. 2 du

dispositif) et la constatation de nullité de "transferts d'actions"

de la société recourante (ch. 3 du dispositif). La révocation est fondée sur

l'art. 71 LDFR (dans le chapitre de la LDFR intitulé "conséquences de

droit civil et de droit administratif", qui suit le chapitre

"acquisition des entreprises et des immeubles agricoles"),

disposition qui a la teneur suivante:

Art. 71 Révocation de l'autorisation

1 L'autorité compétente en matière d'autorisation

révoque sa décision lorsque l'acquéreur l'a obtenue en fournissant de fausses

indications.

2 La décision n'est plus révocable lorsque dix ans

se sont écoulés depuis l'inscription de l'acte juridique au registre foncier.

Cette norme du droit fédéral est une lex

specialis par rapport aux règles générales fixées par la jurisprudence à

propos de la révocation des décisions administratives (cf. Beat Stalder, in:

Das bäuerliche Bodenrecht, 2e éd. Brugg 2011, N. 2 ad art. 71 p. 929;

arrêt CDAP FO.2014.0016 du 26 mai 2015 consid. 2b). Selon cette jurisprudence,

une révocation n'est généralement possible qu'au

terme d'une pesée des intérêts confrontant l'intérêt à une application correcte

du droit objectif à l'intérêt à la sécurité juridique, respectivement à la

protection de la confiance (cf. ATF 137 I 69 consid.

2.3; 135 V 215 consid. 5.2.;

127 II 306 consid.

7a). Dans ce cadre, la bonne foi de l'administré est un élément dont il

convient de tenir compte, celui qui a agi dolosivement ne pouvant en principe

pas s'opposer à la révocation, à moins que cette

mesure ne soit contraire au principe de la proportionnalité (cf. arrêt TF 1C_382/2017

du 16 mai 2018 consid. 2.2 et les arrêts cités). Même si l'art. 71 LDFR définit

expressément et limitativement les cas de révocation, l'autorité doit tenir

compte des principes généraux de l'activité étatique, notamment le principe de

la proportionnalité, lorsqu'elle statue (cf. Stalder, loc. cit.; cf. aussi

arrêt TF 2C_39/2013 du 10 janvier 2014, consid. 6, où la question de savoir si

l'art. 71 al. 1 LDFR règle de manière exhaustive les cas de révocation a été

laissée indécise).

b) En l'occurrence, on ne se trouve pas dans un cas

où il y aurait lieu de constater la nullité absolue de l'acte de transfert

immobilier du 21 août 2006 ou du contrat de vente sur la base duquel

l'acquisition par la recourante a été inscrite au registre foncier (nullité d'un

acte fondé sur le droit privé). En d'autres termes, il ne s'agit pas

d'appliquer directement l'art. 70 LDFR qui prévoit que sont nuls "les

actes juridiques qui contreviennent aux interdictions de partage matériel, de

morcellement des immeubles (art. 58) ou aux dispositions en matière

d'acquisition des entreprises et des immeubles agricoles (art. 61 à 69) ou qui

visent à les éluder". Il n'a pas été fait grief aux parties au contrat de

vente d'avoir organisé un partage matériel interdit de l'entreprise agricole,

ni d'avoir morcelé des immeubles, ni encore d'avoir transféré la propriété des

biens-fonds sans demander une autorisation au sens des art. 61 ss LDFR voire

nonobstant le refus d'une telle autorisation; au contraire, une autorisation

d'acquisition de l'entreprise agricole a été obtenue et le transfert de

propriété a porté sur les immeubles objets de cette autorisation. En l'espèce,

la contestation porte sur la révocation de cette autorisation et il faut donc

examiner si les conditions de l'art. 71 LDFR sont réunies (cf. à ce propos

Stadler, op. cit., N. 2b ss ad art. 70).

c) Dans les motifs de la décision attaquée, la

Commission foncière fait valoir qu'on lui a toujours indiqué, avant qu'elle ne

rende ses deux décisions des 2 février et 17 mars 2006, "sans ambiguïté

et de manière constante, que B._______ serait actionnaire à 98% de la société A._______

"; qu'elle avait "dûment exposé qu'au vu de la composition de

l'actionnariat, elle pouvait autoriser la vente en considérant alors qu'il

s'agissait d'une "vente à soi-même", soit pour un juste motif

de la clause générale de l'articles 64 alinéa 1 LDFR permettant de mettre en

échec le principe de l'exploitation personnelle"; qu'elle avait "de

plus précisé que toute modification ultérieure de l'actionnariat devrait alors

être soumise à l'approbation de la Commission, sous peine de nullité"

(p. 14). Elle retient que "dès avant octobre 2005, le projet de MM. B._______,

J._______ et K._______ consistait à créer une société anonyme pour y transférer

l'entreprise agricole de B._______, ce en prévoyant d'emblée de transférer

l'actionnariat des mains du viticulteur aux mains de MM. J._______ et K._______,

non exploitants"; que "nonobstant cette intention, il a

cependant été exposé à la Commission, comme cela résulte expressément du

rapport d'expertise d'H._______ du 21 décembre 2005, que B._______ serait bien

actionnaire très largement majoritaire avec 98 actions sur 100"; que

la société recourante n'a pas contesté cette version des faits dans le cadre

des deux procédures d'autorisation "laissant bien au contraire la

Commission faire siennes les conclusions de l'expert alors que l'acquéreur

savait déjà que les actions allaient être immédiatement transférées à MM. B._______,

J._______ et K._______, ce même dès avant la constitution de la société anonyme";

que la volonté de la recourante "de transférer d'emblée les actions de

l'exploitant personnel à des non-exploitants est donc établie et également

étayée par la signature de la convention sous seing privé du 15 juin 2006"

(p. 15). La décision attaquée retient encore qu'au vu de la première décision,

du 2 février 2006, la recourante "savait pertinemment que tout

transfert ultérieur d'actions était soumis à l'accord de la Commission, ce sous

peine de nullité"; qu'il est établi "que lors du dépôt de la

seconde requête du 15 mars 2006, la [recourante] alléguait que le

complexe de faits demeurait inchangé et qu'il était fait référence tant au

rapport d'expertise qu'à la précédente décision du 2 février 2006 dont

l'acquéreur mentionnait accepter les termes"; que "l'acquéreur,

soit la société anonyme en formation représentée par ses fondateurs […]

n'a jamais eu l'intention que l'actionnariat de la société […] soit

composé tel qu'annoncé à la Commission" (p. 16). En outre, la décision

retient qu'il apparaît "qu'au moment du dépôt des deux requêtes

consécutives à la Commission, soit le 2 décembre 2005 et le 15 mars 2006, les

parties ont communiqué des informations erronées à la Commission, ce en

prétendant que l'actionnariat de la société […] serait détenu à 98% par B._______,

exploitant viticole" mais "qu'en réalité tel n'a jamais été le

cas puisqu'au jour de la constitution de [la société], l'actionnariat de

la société était déjà détenu à 98% par des non-exploitants et à 2% seulement

par B._______ " (p. 17). En définitive, la Commission foncière a

considéré que son autorisation ne visait qu'une "vente à soi-même"

pour laquelle la condition sine qua non était que B._______ soit

actionnaire majoritaire; que la recourante ne pouvait ignorer ce fait lors du

dépôt de la seconde requête le 15 mars 2006 "alors qu'elle s'est

référée, dans son courrier d'accompagnement, aux faits et aux documents joints

au dossier [de la décision du 2 février 2006], induisant une nouvelle

fois la Commission en erreur"; aussi la recourante a obtenu

l'autorisation du 17 mars 2006 "en donnant de fausses informations sur

des faits juridiquement pertinents pour la délivrance de l'autorisation, ce

alors qu'elle connaissait l'inexactitude de ces faits" (p. 18).

d) Un des motifs légaux de refus d'une autorisation

d'acquérir une entreprise ou un immeuble agricole est le fait que l'acquéreur

n'est pas exploitant à titre personnel (art. 63 al. 1 let. a LDFR). La loi

énonce cependant, à l'art. 64 LDFR, une série d'exceptions au principe de

l'exploitation à titre personnel. La recourante a d'emblée invoqué cette

dernière disposition car elle n'a jamais prétendu être une personne morale

réputée être un exploitant à titre personnel – ce qui est possible à certaines

conditions, à savoir quand les personnes qui sont membres ou associés de la

personne morale disposent d'une participation majoritaire et remplissent les

exigences pour une exploitation à titre personnel ou à tout le moins quand la

majorité des associés travaille dans l'exploitation (ATF 140 II 233 consid.

3.2.2). Cela étant, il ressort de la décision attaquée que la Commission

foncière – qui considère également que la société recourante n'était pas un

exploitant à titre personnel en août 2006, les deux actionnaires principaux

n'étant pas des viticulteurs – estime que le vendeur B._______ était lui-même,

à la date de l'autorisation, un exploitant à titre personnel; c'est parce que

ce vigneron était censé conserver la majorité des actions de la société qu'elle

a délivré l'autorisation requise. En d'autres termes, l'entreprise agricole,

après la "vente à soi-même", serait restée économiquement la

propriété d'un exploitant à titre personnel. L'effet du transfert d'actions, au

moment de la constitution de la société quelques mois après l'autorisation,

aurait ainsi consisté à faire passer le domaine du patrimoine d'un exploitant à

titre personnel au patrimoine de non-exploitants.

La notion d'exploitant à titre personnel est définie

à l'art. 9 LDFR, dans les termes suivants:

"Art. 9 Exploitant

à titre personnel

1 Est exploitant à titre personnel quiconque

cultive lui-même les terres agricoles et, s'il s'agit d'une entreprise

agricole, dirige personnellement celle-ci.

2 Est capable d'exploiter à titre personnel

quiconque a les aptitudes usuellement requises dans l'agriculture de notre pays

pour cultiver lui-même les terres agricoles et diriger personnellement une

entreprise agricole."

Selon la jurisprudence, la qualité d'exploitant à

titre personnel exige l'exécution personnelle, dans une mesure substantielle,

des travaux inhérents à une exploitation agricole, en plus de la direction de

l'entreprise (ATF 115 II 181 consid.

2a). La capacité d'exploiter à titre personnel suppose que l'intéressé possède

la moyenne des qualités tant professionnelles que morales et physiques qui,

d'après les usages propres à l'agriculture, sont requises pour exploiter de

façon convenable un domaine agricole (cf. ATF 110 II 488 consid. 5; arrêt TF 2C_747/2008 du

5 mars 2009 consid. 3.1). Il n'est pas contesté que B._______ a pu se

prévaloir d'une formation adéquate pour exploiter personnellement son domaine

viticole avant qu'il ne le remette à un fermier. Néanmoins, lorsqu'il a

accompli en 2005 les premières démarches en vue de la cession du domaine à la

recourante, il n'était plus à la tête de l'entreprise; en particulier, il

n'exploitait pas le domaine avec un de ses descendants, configuration

permettant à un agriculteur âgé ou souffrant de problèmes physiques de

continuer à se prévaloir de la qualité d'exploitant à titre personnel (ATF 134

III 586 consid. 3.1.3).

En 2005 en effet, feu B._______ était âgé de 76 ans

et il était un viticulteur retraité depuis quelque temps. L'entreprise agricole

ou viticole, avec 2.6 ha de bonnes vignes et 0.26 ha de cultures fruitières

(cf. rapport H._______ du 8 juillet 2004 relatif au calcul du fermage maximum),

était affermée en totalité depuis 1997 et le propriétaire n'entendait pas

mettre un terme à l'affermage pour reprendre personnellement l'exploitation ou

la remettre à son fils. Il cherchait bien plutôt une solution facilitant la

gestion de l'affermage, compte tenu de difficultés rencontrées avec le fermier,

l'objectif principal de la démarche de transfert de l'exploitation étant au

demeurant, pour B._______, de "régler ses affaires successorales",

à défaut d'un descendant pouvant être exploitant à titre personnel (cf. rapport

H._______ du 21 décembre 2005 p. 2).

e) La recourante relève que dans la requête du 15

mars 2006, à la réponse à la question "quelle exception des articles 64

et 65 LDFR est-elle invoquée?" (exception à la règle de l'exploitation

à titre personnel), elle a cité l'art. 64 al. 1 let. a LDFR. Cette disposition

a la teneur suivante:

"Lorsque

l'acquéreur n'est pas personnellement exploitant, l'autorisation lui est

accordée s'il prouve qu'il a un juste motif de le faire; c'est notamment le cas

lorsque:

a. l'acquisition sert à maintenir l'affermage d'une

entreprise affermée en totalité depuis longtemps, à améliorer les structures

d'une entreprise affermée ou à créer ou à maintenir un centre de recherches ou

un établissement scolaire."

L'autorisation délivrée le 17 mars 2006 n'étant pas

motivée, il faut l'interpréter pour déterminer quelle exception au principe de

l'exploitation à titre personnel avait été retenue. En d'autres termes, il faut

rechercher pour lequel des motifs énumérés à l'art. 64 al. 1 LDFR la

Commission foncière a alors admis que l'entreprise agricole de B._______, qui n'était

plus exploitée personnellement par lui, puisse être vendue à une société

n'étant elle-même pas assimilable à un exploitant à titre personnel. A

l'évidence, c'est le motif de l'art. 64 al. 1 let. a LDFR qui a été retenu, la

Commission foncière ayant considéré que ce motif légal avait été indiqué à

juste titre par les requérants.

Par cette indication sur la formule, après la

mention du fait que le domaine était affermé (voir réponse à la question:

"l'acheteur a-t-il l'intention d'exploiter personnellement"), les

parties (vendeur et acquéreur) décrivaient clairement le contexte de

l'opération, tel qu'il a été résumé ci-dessus. L'entreprise était effectivement

affermée depuis longtemps (près de dix ans) et aucune autre solution que le

maintien de l'affermage des vignes n'était envisagée (cette configuration n'est

donc pas comparable à celle ayant donné lieu à l'arrêt FO.2014.0016 du 26 mai

2015, dans un contexte analogue mais où l'actionnaire majoritaire de la société

était exploitant à titre personnel, en qualité de fermier). L'évolution de la

situation démontre du reste que la recourante, au terme du bail conclu en 1997,

a maintenu l'affermage des vignes encore pour plusieurs années, les parcelles

utilisées pour l'agriculture n'ayant donc pas changé d'affectation ni de

propriétaire (seul le fermier a été remplacé). On ne saurait donc considérer

que la formule contenait de "fausses indications" au sens de

l'art. 71 al. 1 LDFR.

Il faut relever dans ce contexte qu'on ne saurait

mettre en doute la validité du bail à ferme conclu en 1997 au motif qu'il

n'aurait pas été d'emblée soumis à l'approbation de l'autorité compétente, dans

le cadre de la procédure de contrôle instituée à l'art. 42 de la loi fédérale

du 4 octobre 1985 sur le bail à ferme agricole (LBFA; RS 221.213.2). Le droit

fédéral prévoit certes que le fermage d'une entreprise agricole doit être

d'office soumis à l'approbation de l'autorité cantonale compétente (en

l'occurrence la Commission d'affermage) mais le bail convenu reste valable tant

que l'autorité ne s'est pas prononcée (cf. arrêts TF 4A_212/2011 du 1er

juillet 2011 consid. 3.1;4P.143/2003 du 16 septembre 2003 consid. 2). En

l'espèce, une procédure d'approbation a bel et bien été ouverte par la

Commission d'affermage après qu'elle avait appris que le fermage, contesté par

le fermier, n'avait pas été approuvé (cf. art. 42 al. 3 LBFA) et la décision de

cette commission du 22 décembre 2004 – antérieure à la demande d'autorisation

selon la LDFR – comportait une approbation.

f) La lettre du notaire accompagnant la requête du

15 mars 2006 ne contient pas non plus de "fausses indications".

Elle aborde une question liée au "partage matériel" de

l'exploitation, à savoir à la "séparation des immeubles affectés à la

viticulture de ceux qui n'y sont pas affectés" (cf. rubrique d de la

requête). La première requête, du 2 décembre 2005, tendait déjà à obtenir une

autorisation pour une telle "séparation" (autorisation pour

exception aux interdictions de partage matériel et de morcellement, réglée à

l'art. 60 LDFR), afin que B._______ puisse conserver dans son patrimoine

personnel les parcelles nos 812, 115, 130 et 921, au moment de

vendre son entreprise à la recourante. Dans sa première décision, la Commission

foncière n'avait pas donné l'autorisation de partage matériel, mais elle avait

précisé qu'une décision positive pourrait être rendue si l'ensemble d'immeubles

vendus à la recourante comprenait au surplus la parcelle no 130 (cf.

point b du dispositif de la décision du 2 février 2006). La Commission foncière

avait donc annoncé qu'elle pourrait autoriser la vente à la recourante de

l'entreprise agricole, si cette vente portait sur les parcelles nos

39, 213, 290, 544, 549 et 130; c'est précisément sur ce point que la première

requête a été modifiée et la lettre d'accompagnement du notaire avait pour but

d'attirer l'attention de la Commission foncière sur cette modification. En

d'autres termes, en expliquant que la parcelle no 130 serait

intégrée dans le transfert du domaine à la recourante, cette lettre contient

des indications vraies et objectives.

g) Cela étant, la décision du 2 février 2006

contenait le passage suivant: "La Commission constate que l'actionnaire

majoritaire de cette société est B._______; qu'il s'agit ainsi d'une vente à

soi-même qui peut être autorisée, l'attention de B._______ étant attirée sur le

fait que toute vente ultérieure d'actions devra être soumise à l'aval de la

Commission, sous peine de nullité du transfert". Etant donné que cette

clause ne figurait pas dans le dispositif de la décision mais seulement dans

les motifs, il ne s'agit pas à proprement parler d'une condition formelle, dont

dépendrait la validité de l'autorisation. On doit plutôt l'interpréter comme

une information au sujet d'une exigence du droit fédéral dans l'hypothèse de la

vente des actions d'une société anonyme propriétaire d'une entreprise agricole.

L'art. 61 al. 3 LDFR précise en effet que "tout acte juridique

équivalant économiquement à un transfert de propriété" est une

acquisition soumise à autorisation lorsqu'elle porte sur une entreprise ou un

immeuble agricole. Peut donc notamment être soumise à autorisation, sous cet

angle, l'acquisition d'une participation majoritaire dans une société dont les

biens sont composés en majeure partie d'une entreprise agricole (cf. Yves

Donzallaz, Commentaire de la LDFR, Sion 1993, p. 156). Cela étant, le

législateur a renoncé à énumérer les actes juridiques équivalant économiquement

à un transfert de la propriété, de sorte qu'il faut examiner dans chaque cas

particulier si la procédure d'autorisation est nécessaire, en déterminant

l'objectif économique visé par les parties (cf. Stalder, op. cit., N. 20 ad

art. 61; cf. également ATF 140 II 233, qui consacre une évolution de la

jurisprudence à ce propos: cf. arrêt FO.2014.0016 du 26 mai 2015 consid. 2a).

Dans le cas particulier, il n'est pas évident de

savoir si le transfert d'actions au sein du cercle des actionnaires d'origine –

cession de B._______ à J._______ et K._______– est une opération équivalant

économiquement à un transfert de la propriété, au sens de l'art. 61 al. 3 LDFR

et de la pratique pertinente en 2006. Dans l'analyse de la situation, le fait

qu'aucun des trois actionnaires ne soit un exploitant à titre personnel, et

aussi le fait que la société, quelle que soit la structure de son actionnariat,

n'ait jamais pu être assimilée à un exploitant à titre personnel, sont des

éléments déterminants. Quand bien même, le 2 février 2006, la Commission

foncière avait demandé que toute vente ultérieure d'actions soit soumise à son

"aval", cela ne signifie pas que le droit fédéral exigerait, dans

chaque cas de transfert d'actions, l'ouverture formelle d'une procédure

d'autorisation. Par ailleurs, l'avis quant au risque de "nullité du

transfert" n'était pas clair; il pouvait signifier la nullité du transfert

d'actions, le transfert de la propriété des immeubles à la société étant

néanmoins valable, ou au contraire la nullité du transfert de l'entreprise

agricole à la société, en d'autres termes la révocation de l'autorisation donnée

pour ce transfert. Ces questions n'ont toutefois pas à être discutées plus

avant dans le présent arrêt car on peut considérer que pour les parties au

contrat de vente de 2006, vu la décision du 2 février 2006, il n'était pas

nécessaire de renseigner de manière plus détaillée la Commission foncière au

sujet de la répartition définitive des actions lorsque la seconde requête

d'autorisation a été déposée; les intéressés – et leur notaire – pouvaient en

effet retenir que l'opération envisagée ne modifiait en rien les

caractéristiques de l'entreprise agricole, déjà exploitée depuis plusieurs

années par un fermier. Les intéressés pouvaient également interpréter la

remarque, dans la décision du 2 février 2006, au sujet d'une vente ultérieure

d'actions comme une exigence ne concernant pas directement l'acquisition par la

société de la propriété des immeubles. En d'autres termes, l'absence

d'indications expresse sur ces points dans la formule de demande du 15 mars

2006 et dans la lettre d'accompagnement du notaire ne peut pas être assimilée à

la fourniture de fausses indications, au sens de l'art. 71 al. 1 LDFR.

Cela étant, la Commission foncière avait reçu, avant

sa première décision, le rapport H._______ du 21 décembre 2005 qui contenait

des indications au sujet de la répartition prévue des actions de la société en

formation. D'après ce rapport, B._______ serait l'actionnaire principal ou

fortement majoritaire de la société à créer, avec 98 actions sur 100. L'auteur

du rapport H._______ n'avait pas été mal renseigné par les intéressés, dès lors

qu'il ressort de leur convention du 15 juin 2006 qu'ils envisageaient

effectivement toujours la même structure du capital-actions. En d'autres

termes, ce qui figurait dans le rapport H._______ ne saurait objectivement être

assimilé à des fausses indications au sens de l'art. 71 al. 1 LDFR. Il

n'apparaît pas que l'expert d'H._______ aurait été délibérément trompé par les

intéressés. On peut concevoir que la question de la répartition finale ou du

transfert des actions pût être considérée comme non déterminante à ce stade,

étant donné qu'aucun des trois actionnaires n'était exploitant à titre

personnel. Contrairement à ce qui est retenu dans la décision attaquée (p. 15),

il ne s'agissait donc pas de transférer les actions des mains du

"viticulteur" ou "exploitant à titre personnel" à des

non-exploitants. Dans cette configuration, l'absence d'autres indications que

celles du rapport d'H._______, dans le dossier de la demande d'autorisation,

n'équivaut pas à la fourniture de fausses indications.

h) Il faut encore relever que la révocation d'une

autorisation, lorsqu'elle intervient rapidement après le dépôt de la demande –

le cas échéant avant que le transfert de propriété ne soit inscrit au registre

foncier – a, pour celui qui entendait acquérir les immeubles, des conséquences

beaucoup moins rigoureuses que lorsque cette révocation intervient presque dix

ans après le transfert de propriété. Le législateur a tenu compte de cette

composante temporelle en excluant la révocation lorsque dix ans se sont écoulés

depuis l'inscription de l'acte juridique au registre foncier (art. 71 al. 2

LDFR). Lorsque, comme en l'espèce, la décision de révocation est prise peu

avant l'échéance du délai de dix ans, il faut en tenir compte dans l'appréciation

des circonstances, en particulier lorsqu'il s'agit d'évaluer, dans une

situation peu claire, si l'on peut reprocher aux intéressés d'avoir fourni de

fausses indications. Dans le doute, l'intérêt à la stabilité ou à la sécurité

des relations juridiques – c'est-à-dire au maintien de l'autorisation, déjà

utilisée, ainsi qu'au maintien des rapports de propriété inscrits au registre

foncier depuis 2006 – doit l'emporter. Cela découle du principe de la

proportionnalité, qui doit être pris en considération dans ce contexte (cf.

supra, consid. 2a). Ainsi, en définitive, l'autorité qui se prononce sur la

révocation d'une autorisation délivrée près de dix ans auparavant ne doit pas

se demander a posteriori si elle aurait dû statuer différemment, vu

l'évolution de la situation après la délivrance de l'autorisation. Son pouvoir

de décision est plus limité car ce n'est que si les conditions restrictives du

droit fédéral en matière de révocation sont remplies qu'un nouvel examen de la

demande d'autorisation est admissible.

i) Il résulte des considérants ci-dessus que c'est à

tort et en violation de l'art. 71 LDFR que la Commission foncière a révoqué son

autorisation du 17 mars 2006. Il s'ensuit que le ch. 1 du dispositif de la

décision du 8 avril 2016, qui prononce cette révocation, doit être annulé.

Le ch. 2 du dispositif de la décision attaquée doit

également être annulé car la rectification du registre foncier a été ordonnée

comme une conséquence de la révocation, conformément à ce que prévoit l'art. 72

al. 1 LDFR.

Le ch. 3 du dispositif de la décision attaquée, qui

déclare nuls les transferts d'actions, doit également être annulé. Cette

constatation de nullité est fondée sur une violation du droit fédéral (il est

prononcé qu'ils sont "non conformes à la LDFR"). Or cette décision,

qui revient à affirmer que les transferts d'actions, indépendamment du

transfert de propriété, auraient dû eux aussi être soumis à une procédure

d'autorisation, et que cette autorisation aurait dû être refusée, est motivée

par le fait que ces transferts auraient entraîné le transfert d'un domaine

viticole d'un "exploitant viticole" à des non-exploitants (cf. p. 17

de la décision attaquée). Or, comme cela a été exposé plus haut, B._______ n'était

plus, en 2006 ni ultérieurement un exploitant viticole ou exploitant à titre

personnel. La Commission foncière n'était donc pas fondée à prononcer a

posteriori la nullité des transferts d'actions. La violation des règles sur

la révocation de l'autorisation (art. 71 LDFR) entraîne ainsi l'annulation totale

de la décision attaquée.

3.

Vu l'issue de la cause, les frais de justice doivent être supportés par

la partie intimée, soit les hoirs de B._______ (art. 49 LPA-VD). Ceux-ci auront

également à verser des dépens à la société recourante, représentée par un

avocat (art. 55 LPA-VD).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

La décision rendue le 8 avril 2016 par la Commission foncière rurale,

Section I, est annulée.

III.

Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la

charge des intimés C._______, D._______ et E._______, solidairement entre eux.

IV.

Une indemnité de 3'000 (trois mille) francs, à payer à titre de dépens à

la recourante A._______, est mise à la charge des intimés C._______, D._______ et

E._______, solidairement entre eux.

Lausanne, le 13 novembre 2019

Le

président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'à l'Office fédéral de la justice (OFJ).

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les

motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les

pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour

autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision

attaquée.