FO.2017.0017

CDAP - FO.2017.0017 - 2018-06-29 - A.________/Service des communes et du logement, Municipalité de Pully

29 juin 2018Français38 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A.________ est propriétaire depuis le 6 juillet 2015 d'un logement de deux

pièces d'une surface de 46.65 m2 sis ******** à Pully, avec usage de

terrasse et jardin. Il a acquis ce logement par donation de son père B.________.

Celui-ci avait fait l'acquisition de cet appartement le 28 décembre 2005 de la

société C.________, avec l'accord de la Division logement (à l'époque le Service de l'économie, du logement et du tourisme [SELT]), qui par

décision du 21 octobre 2005, avait autorisé le transfert aux conditions

suivantes:

"1. Le prix de vente de cet

appartement ne pourra pas excéder la somme de fr. 230'000.-. Une copie de

l'acte de vente devra être transmise, pour contrôle, au Service de l'économie,

du logement et du tourisme.

2a. Pendant une durée de trois ans

à compter de l'entrée en force de la présente autorisation, le propriétaire ou

l'acquéreur, s'il ne reprend pas dans la durée le bail en cours, devra offrir à

la locataire actuelle, D.________, un nouveau logement à des conditions

comparables.

2b. Le Service de l'économie, du

logement et du tourisme pourra toutefois libérer le propriétaire ou l'acquéreur

de cette obligation, si l'intéressé apporte la preuve qu'il a proposé sans

succès à la locataire un logement à des conditions comparables.

3. L'appartement en cause est

soumis à une mesure de surveillance administrative après l'acquisition, en ce

sens qu'il devra être maintenu sur le marché de la location pour une durée de

dix ans à compter de l'entrée en force de la présente décision, soit une

période analogue à celle prévue à l'art. 4 al. 3 LDTR.

4. En cas de départ des locataires

durant cette période de dix ans et de conclusion d'un nouveau bail, le loyer de

cet appartement fera l'objet d'une mesure de surveillance administrative par le

Service de l'économie, du logement et du tourisme. Le loyer maximum de cet

appartement sera contrôlé par cette autorité sur la base d'une juste

rentabilisation de l'investissement consenti par les propriétaires et, le cas

échéant, d'une inspection locale.

5. L'autorisation pourra être

révoquée en application de l'art. 9 de la loi si l'une ou l'autre des

conditions fixées à l'octroi de la présente autorisation n'est pas respectée".

Ce logement est loué depuis le 15 septembre 1988 pour

le loyer actuel de 830 fr. par mois.

Le 24 octobre 2017, le mandataire de A.________ a rempli une demande

d'autorisation d'aliénation de l'appartement susmentionné, pour un prix de

vente envisagé de 420'000 fr.

Par préavis du 2 novembre 2017 transmis à la Division logement du

Service des communes et du logement (ci-après: la Division logement), la

Municipalité de Pully a relevé que l'appartement appartenait à la catégorie

dite à pénurie. Elle a indiqué que l'Office communal du logement donnait un

préavis favorable à la demande d'autorisation, en encourageant la Division

logement à maintenir ce logement en location à un prix contrôlé pendant cinq

ans.

Par décision du 13 novembre 2017, la Division logement a accordé

l'autorisation souhaitée à A.________ aux conditions suivantes:

"1. Une copie de l'acte de

vente de cet appartement prévoyant un prix de vente de CHF 420'000.- devra être

transmise à la Division logement.

2. L'appartement en cause est

soumis à une mesure de surveillance administrative après l'acquisition, en ce

sens qu'il doit être maintenu sur le marché de la location pour une durée de

cinq ans à compter de l'inscription du transfert de propriété au registre

foncier. Durant cette période, il ne pourra donc pas être occupé en pleine

propriété par son futur propriétaire ou l'un de ses proches parents ou alliés.

3. Durant cette période de

contrôle, le loyer de cet appartement fait l'objet d'une mesure de surveillance

administrative par la Division logement, à son prix de location actuel de CHF

830.-/mois net, sous réserve des éventuelles hausses légales (modification du

taux hypothécaire de référence ou de l'indice suisse de prix à la consommation

durant la période de contrôle, par exemple) ou, le cas échéant, d'une inspection

locale permettant d'en déterminer un loyer objectif différent au sens de la

LAAL.

4. Le loyer fixé sous chiffre 3

pourra être adopté (sic) en cas éventuels travaux justifiés de rénovation du

logement, qui devront obtenir l'aval préalable de la Division logement du

Service des communes et du logement, sur la base de devis. Cette dernière

déterminera alors le loyer admissible après travaux en tenant compte d'une

juste rentabilisation de l'investissement consenti, selon les critères qu'elle

applique dans le cadre du droit public cantonal en matière de rénovation,

notamment dans le cadre de la LDTR.

5. En cas de départ de la

locataire actuelle durant la période de contrôle de cinq ans fixée sous chiffre

2, tout nouveau bail à loyer devra être soumis à l'approbation préalable de la

Division logement, qui contrôlera les conditions qui précèdent.

6. L'autorisation pourra être

révoquée en application de l'art. 9 de la loi si les conditions fixées à

l'octroi de la présente autorisation ne sont pas respectées".

Pour rendre sa décision, la Division logement s'est

fondée, d'une part, sur le fait que A.________ possédait divers bien-fonds à

Pully et pouvait donc être considéré comme un acteur économique local dans le

domaine de l'immobilier et, d'autre part, sur la pénurie de logements sévère

régnant à Pully.

Agissant le 14 décembre 2017 par la voie du recours de droit

administratif contre la décision du 13 novembre 2017, A.________ (ci-après: le

recourant) demande à la Cour de droit administratif et public du Tribunal

cantonal (CDAP) d'admettre le recours et principalement de réformer la décision

attaquée en ce sens que l'autorisation sollicitée est accordée sans condition,

subsidiairement que la décision attaquée est annulée et la cause renvoyée à la

Division logement afin qu'elle statue dans le sens des considérants. Il expose

tout d'abord qu'à aucun moment il n'a été invité à s'exprimer. Il y voit une violation

de son droit d'être entendu, alors qu’un simple coup de fil aurait permis de

constater qu'il n'est pas un acteur économique local dans le domaine de

l'immobilier, mais simplement propriétaire de deux parcelles contiguës, sur

l'une desquelles est bâtie la villa qu'il habite. Outre ces parcelles, il

possède l'appartement litigieux, qu'il souhaite vendre afin de financer le

rachat d'années de cotisation manquantes dans l'optique d'une retraite

anticipée. La décision attaquée mettrait en péril ce projet en rendant

illusoire tout rachat significatif dès lors que le nouveau délai minimal de

cinq ans qu'elle comprend est de nature à décourager les acheteurs potentiels.

Le recourant estime en outre que la décision attaquée ne sert pas le but de la

loi. Son appartement est depuis 2005 sur le marché locatif. Prolonger cette

obligation durant cinq années supplémentaires serait excessif et reviendrait à porter

atteinte à la garantie de la propriété. Le recourant estime qu'après

l'écoulement de douze années durant lesquelles l'appartement a été maintenu

dans le marché locatif, il convient de tenir compte des intérêts du propriétaire

de l'appartement. On se trouve de son point de vue à l'évidence dans des

circonstances dans lesquelles l'autorisation de vente doit être accordée. Il

souligne aussi qu'il aurait pu, depuis 2015, résilier le contrat de bail de la

locataire, ce qu'il n'a pas fait, souhaitant poursuivre l’engagement pris par

son père. Le recourant conteste enfin la fixation d'un prix de vente maximal,

la jurisprudence ayant déjà constaté qu'une telle mesure était dépourvue de

base légale.

Le 19 janvier 2018, la Municipalité de Pully

(ci-après: l'autorité concernée) s'est déterminée. Elle indique que le maintien

de ce type de logement en location et le contrôle du loyer sont essentiels pour

conserver sur le territoire pulliéran des loyers raisonnables qui correspondent

aux besoins de la majorité de la population.

La Division logement (ci-après: l'autorité intimée)

a répondu le 22 janvier 2018 et a conclu au rejet du recours. Elle estime que

si un appartement entre dans une catégorie à pénurie lors d'une première vente,

ce sera aussi le cas lors d’une vente ultérieure. En l'espèce, les motifs

ordinaires d'autorisation expressément prévus par la législation ne sont pas

remplis. Ce n'est donc qu'en raison de "circonstances commandant

l'aliénation" que l'autorisation pourrait être délivrée, cas échéant

en étant assortie de conditions et de mesures de contrôle administratif. Cet

appartement correspondant aux besoins prépondérants de la population, d'une

part, et étant situé dans un immeuble qui, originellement et durant presque quatre

décennies, n’a été voué qu'à la location (jusqu'en 2005), d'autre part, il se

justifie de veiller à ce qu'il ne soit pas soustrait "abusivement"

du marché de la location. L'autorité intimée prend acte que, durant douze ans,

cet appartement est resté en location, mais elle indique que cela ne justifie

pas que sa (re)vente ne puisse pas être assortie de nouvelles conditions. En

l'espèce, cette mesure se justifie par un intérêt public spécifique lié à la

sévère pénurie de logement que connaît la Commune de Pully et, surtout, elle

touche un sujet de droit différent que celui qui avait été visé par la décision

de 2005. A son avis, en présence de sujets de droit différents, cette condition

administrative ne viole pas le principe de la sécurité du droit ni celui de la

confiance invoqués par le recourant. L'autorité intimée souligne avoir fortement

modéré la durée de la condition assortissant son autorisation du 13 novembre

2017, puisque cette dernière n'a été instaurée que pour une durée de cinq ans.

L'autorité intimée relève aussi que, le motif

expressément invoqué par le recourant dans sa propre requête étant "l'achat

d'un autre bien immobilier", il n'est pas illogique que

l'administration ait considéré que cette opération s'inscrivait dans une

perspective d'investissement, quand bien même la situation du recourant n'est

pas comparable à celle d'investisseurs réellement "professionnels".

La prise en compte de ce paramètre pourrait éventuellement la conduire, le cas

échéant, à réduire à trois ans la durée de contrôle, mais pas à la supprimer

purement et simplement. Dans tous les cas, elle estime que la durée de cinq ans

serait compatible tant avec le principe de la garantie de la propriété qu'avec

celui de la proportionnalité.

Concernant enfin le grief du recourant selon lequel

la fixation d'un prix de vente par l'autorité intimée n'est pas possible, cette

dernière souligne qu'elle n'a en rien fixé un quelconque prix de vente, le

chiffre 1 de la décision querellée se bornant à demander la production à

l'autorité d'une "copie de l'acte de vente de cet appartement prévoyant

un prix de vente de CHF 420'000.-" tel que mentionné sous chiffre 6 de

la requête soumise aux autorités, sans remettre en cause ce montant. Par

ailleurs l'art. 21 al. 2 de la loi du 10 mai 2016 sur la préservation

et la promotion du parc locatif (LPPPL; RSV 840.15, entrée en vigueur le 1er

janvier 2018) constitue désormais une base légale expresse pour fixer un prix

de vente.

Le recourant a produit des déterminations

complémentaires le 10 février 2018 et a confirmé les conclusions formulées dans

son recours. Il mentionne divers cas dans lesquels la jurisprudence a eu à se

prononcer sur la durée du contrôle administratif mise en œuvre par la loi du 11

décembre 1989 concernant l'aliénation d'appartements loués (LAAL; anciennement RSV

840.13, abrogée par l’entrée en vigueur de la LPPPL). Il rappelle que la CDAP a

repris le principe d'une durée de contrôle s'étendant sur une durée de cinq

ans, jugeant non conforme à la garantie de la propriété un contrôle des loyers

s'étendant au-delà de cette durée en cas d'aliénation du bien-fonds (F0.2008.0019

du 3 février 2009). Concernant la garantie de la propriété et la conservation

d'un parc locatif en période de pénurie, le recourant se réfère aux buts de la

loi tel qu’ils ressortent des travaux préparatoires (cf. BGC 27 novembre 1989 p.

918 s.), qui visent en même temps à "protéger une certaine forme

de parc immobilier en période de pénurie, permettre aux milieux de la

construction et aux investisseurs potentiels de continuer leurs efforts

indispensables au renouvellement de ce parc immobilier, empêcher simultanément

des abus criards et encourager l'accès à la propriété". Le recourant

admet qu’il ne fait aucun doute que l'appartement objet de la procédure fait partie

d'une catégorie frappée de pénurie et que cette situation est destinée à durer,

mais que ceci ne permet pas de justifier des mesures de contrôle sans fin. A

cet égard, le recourant soutient que la décision attaquée, dès lors qu'elle

instaurerait dans les faits une période de dix-sept ans de protection et de

surveillance administrative, serait gravement attentatoire au principe de la

proportionnalité. Il expose que les tribunaux, n'ont, à sa connaissance, pas

fixé de durée maximale mais que la CDAP, après avoir elle-même qualifié de

relativement longue l'obligation de maintien en location de dix ans, a accepté

l'idée qu'il existe un risque que, après l'écoulement de cette période, les

objets soient sortis du parc locatif ou fassent l'objet d'augmentations de

loyers qui auraient pour conséquence qu'ils ne seraient plus abordables pour

une majorité de la population. Le recourant se prévaut aussi d’une

jurisprudence du Tribunal administratif dans une affaire F0.2006.0001 du 15 mai

2007, dans laquelle le tribunal a relevé ce qui suit: "Il apparaît en

effet justifié que l'autorité tienne compte des mesures antérieures qu'elle a

été amenée à prendre en relation avec un appartement soumis à la LAAL".

Le recourant ajoute que les circonstances

personnelles à prendre en considération dans son cas ne relèvent certainement

pas du dessein abusif dénoncé par les auteurs de la LAAL. Il n’est qu’un

salarié qui entend user du seul moyen qui s'offre à lui afin de combler des

lacunes de prévoyance. Il fait remarquer à ce propos que la mention "Achat

d'un autre bien immobilier" figurant à l'appui de la demande rédigée

par son mandataire le 24 octobre 2017 procède d'une erreur pure et simple de la

part de celui-ci. Il ajoute que les lacunes de prévoyance ne peuvent être

comblées que jusqu'à l'âge de 62 ans révolus, soit à une époque où le délai

complémentaire de cinq ans ne serait pas encore échu. Le recourant a joint à sa

détermination une copie d’un message électronique, rédigé par le responsable de

la caisse de pensions de son employeur, confirmant ce qui précède.

Enfin, le recourant estime qu’il est erroné de

prendre appui sur le fait que la nouvelle mesure touche un sujet de droit

différent que celui qui avait été visé par la décision de 2005, pour deux

raisons. A cet égard, il expose tout d'abord que la vocation de la législation

de droit public cantonal n'est pas d'interférer dans le droit privé et de tenir

compte du changement de propriétaire, mais de bien plutôt de conserver intact

un parc locatif en période de pénurie. En second lieu, les deux sujets de droit

impliqués sont un père et son fils. Le recourant expose ainsi que, en sa

nouvelle qualité de donataire, il a repris à titre gratuit le bien-fonds de son

père et s’est trouvé soumis aux mêmes droits et obligations que lui, en

particulier ceux liés à la LAAL. Devenu propriétaire en juin 2015, il a été

soumis sans aucune restriction aux obligations liées à la décision du Service

du logement du 21 octobre 2005.

L'autorité intimée s'est déterminée le 5 mars 2018

et a maintenu que les griefs formulés à l'encontre de sa décision devaient être

rejetés. Elle conteste l’argument selon lequel sa décision interférerait dans

le droit privé et protégerait la locataire dans ses droits individuels. A cet

égard, elle expose que sa décision ne mentionne aucunement que c’est la même

locataire nommément désignée qui doit rester en place, comme condition ad

personam, mais que c’est bien l’appartement vendu qui doit être maintenu en

location durant une certaine période. Pour ce qui a trait à la durée du

contrôle, l’autorité intimée estime que le fait que les travaux préparatoires

de la LAAL ne mentionnent qu'une durée de cinq ans ne suffit pas à exclure

qu’elle puisse assortir sa décision d’une durée plus longue, voire de plusieurs

durées différentes en fonction notamment de ventes et reventes successives d’un

même bien, étant précisé qu’une mesure de contrôle permanente des loyers irait

au-delà de la volonté du législateur. Vu que tant le législateur que la

doctrine et la jurisprudence sont muets sur le fait de savoir si d’éventuelles

conditions peuvent se cumuler dans le temps, en fonction des aliénations

successives, l’autorité intimée estime que cette question doit s’examiner à la

lumière des circonstances de chaque cas d’espèce. En l’espèce, vu que le

logement répond manifestement aux besoins de la population et qu’une pénurie

sévère sévit à Pully, il se justifie de prononcer à nouveau une condition de

maintien en location de l’appartement. Quant à l’argument du recourant selon

lequel la pénurie ne permet pas de justifier des mesures de contrôle sans fin,

l’autorité intimée souligne que la notion de pénurie est centrale dans le cadre

de la nouvelle LPPPL et qu’elle doit nécessairement en tenir compte.

Concernant l’arrêt FO.2006.0001 cité par le

recourant, elle considère que ses considérants ne peuvent pas s’appliquer tels

quels à la situation du recourant, puisque ledit arrêt portait sur les

conditions auxquelles l’autorité peut subordonner l’octroi d’une autorisation à

une obligation de type "personnelle", soit la condition de

relogement dont un locataire spécifique peut bénéficier. S’agissant d’une

mesure plus incisive, cette dernière ne pouvait être instaurée que de manière

très limitée. Dans le cas d’espèce, l’autorité intimée estime avoir tenu compte

du principe de proportionnalité en posant une condition pour une durée de deux

fois inférieure à celle qui avait été imposée en 2005.

Enfin, à propos de l’argument du recourant selon

lequel les lacunes de prévoyance ne peuvent être comblées que jusqu'à l'âge de

62 ans révolus, soit à une époque où le délai complémentaire de cinq ans imposé

ne serait pas encore échu, l’autorité intimée relève que sa décision n’empêche

pas dans son principe la vente de l’appartement, de même qu’elle ne remet pas en

cause le prix de vente prévu. Certes, sa décision peut rendre plus compliqué de

trouver un acquéreur pour ledit appartement, mais le principe de la

proportionnalité n’est pas violé au vu de l’extrême pénurie qui sévit à Pully.

Surtout la décision attaquée n’exige pas du propriétaire qu’il attende 2022

pour aliéner son bien-fonds.

Considérants

1.

a) Le principe de non-rétroactivité constitue l’un des principes

fondamentaux du droit administratif et découle directement de celui de la

sécurité du droit (art. 5 de la Constitution fédérale [Cst.; RS 101]).

Selon ce principe, s’appliquent aux faits dont les conséquences juridiques sont

en cause les normes en vigueur au moment où ces faits se sont produits.

Lorsque le droit est modifié alors qu’une décision

administrative fait l’objet d’un recours, la légalité d'un acte administratif

doit en principe, en l'absence d'une disposition légale transitoire, être

examinée selon le droit en vigueur au moment où il a été édicté. Un changement

de loi intervenu au cours d'une procédure de recours devant un tribunal

administratif n'a donc en général pas à être pris en considération, sous

réserve des situations exposées ci-dessous.

L'application de l'ancien droit en instance de

recours ne soulève pas de difficultés en présence d'un événement unique, qui

peut être facilement isolé dans le temps. S'agissant par exemple des

prestations de survivants, l'on applique les règles en vigueur au moment du

décès de l'assuré, c'est-à-dire la date à laquelle naît le droit aux prestations

du bénéficiaire (ATF 121 V 97 consid. 1a, 119 V 279 consid. 2). En revanche, en

présence d'un état de chose durable, non encore révolu lors du changement de

législation (s'agissant par exemple de statuer sur une demande d'autorisation),

le nouveau droit est en règle générale applicable, sauf disposition transitoire

contraire (cf. ATAF C-6783/2009 du 22 février 2011 consid. 5.2, B-7126/2008

du 20 juillet 2010 consid. 2; ATF 121 V 97 consid. 1a; Pierre Moor / Alexandre

Flückiger / Vincent Martenet, Droit administratif, vol. I, 3e éd., Berne 2012,

p. 194 s.; André Grisel, Traité de droit administratif, vol. I, 2e éd.,

Neuchâtel 1984, p. 153 ss et les références citées). On parle alors communément

de rétroactivité improprement dite (arrêt PE.2009.0576 du 13 avril 2010;

Grisel, op. cit., p. 150).

Le tribunal de céans a ainsi par exemple considéré

que, s'agissant de statuer sur une demande d'autorisation pour études, soit un

état de chose durable et non encore révolu lors du changement de législation,

sauf disposition transitoire contraire, le nouveau droit était applicable (cf.

PE.2010.0579 du 6 avril 2011 et réf.).

b) En l'occurrence, la décision attaquée a été

rendue sous l'empire de la loi du 11 décembre 1989 concernant l'aliénation

d'appartements loués (LAAL; anciennement RSV 840.13), abrogée par l’entrée en

vigueur le 1er janvier 2018 de la loi du 10 mai 2016 sur la

préservation et la promotion du parc locatif (LPPPL; RSV 840.15). Le litige porte

sur les conditions pouvant assortir une autorisation d’aliéner. En d'autres

termes, il s'agit d'apprécier un état de fait durable, non encore révolu lors

du changement de législation. Au vu de ce qui précède, le nouveau droit est

donc applicable, sauf disposition transitoire contraire. La LPPPL ne contient

pas de disposition de cette nature. Par conséquent, il convient de statuer à la

lumière du nouveau droit.

c) Sous réserve des sanctions administratives, le

principe de la lex mitior, selon lequel on applique le plus favorable de

l’ancien ou du nouveau droit, doit d’ordinaire être prévu par une base légale,

sans quoi il n’est pas applicable en droit administratif (arrêt GE.2013.0164 du

10.

décembre 2013 consid. 4 b et les réf. citées). Aucune des deux hypothèses

susmentionnées n'est réalisée en l'espèce. Sans trancher le point de savoir si

l'application de l'ancien droit aurait été plus favorable au recourant, il n'y

a par conséquent pas lieu de l'appliquer au cas particulier et il convient de

se référer à la LPPPL.

2.

Le recourant expose tout d'abord qu'à aucun moment il n'a été invité à

s'exprimer. Il y voit une violation de son droit d'être entendu.

a) La jurisprudence a déduit du droit d'être entendu

découlant de l'art. 29 al. 2 Cst., en particulier le droit pour le justiciable

de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de

fournir les preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la

décision (ATF 125 V 332 consid. 3a p. 335), celui d'avoir accès au dossier (ATF

126.

I 7 consid. 2b p. 10), ainsi que celui de participer à l'administration des

preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos lorsque

celles-ci sont de nature à influencer la décision à rendre (ATF 137 II 266

consid. 3.2 p. 270; 137 IV 33 consid. 9.2 p. 48/49; 135 I 279 consid. 2.3 p.

282; 127 I 54 consid. 2b p. 56; 126 I 15 consid. 2a/aa; 124 I 49 consid. 3a).

La violation du droit d'être entendu commise en

première instance peut être guérie si le justiciable dispose de la faculté de

se déterminer dans la procédure de recours, pour autant que l'autorité de

recours dispose d'un plein pouvoir d'examen, en fait et en droit, et que le

vice ne soit pas grave (ATF 142 I 135 consid. 2.1 p. 145, 142 II 154 consid.

4.2

p. 157, 137 I 195 consid. 2.3.2).

b) En l'espèce, il n'est pas évident que la

procédure d'autorisation au sens de la LPPPL nécessite l'audition du requérant,

celui-pouvant en principe exposer sa situation dans le formulaire de demande

d'autorisation. Quoi qu'il en soit, une éventuelle violation du droit d'être

entendu serait de toute façon réparée devant la présente cour, le recourant

ayant eu la possibilité de s'exprimer en connaissance de cause et à plusieurs

reprises au sujet de la position de l'autorité intimée.

3.

a) Selon son article premier, la LPPPL a pour but, premièrement, de

lutter contre la pénurie de logements en conservant sur le marché des logements

loués qui correspondent aux besoins de la population (préservation du parc

locatif) et, en second lieu, de promouvoir la construction de nouveaux

logements qui correspondent aux besoins de la population (promotion du parc

locatif).

Selon l'art. 5 al. 1 let. c LPPPL,

l'aliénation de logements loués est soumise à une autorisation du département

en charge du logement. Les art. 19 à 21 LPPPL précisent ce qui suit en

matière d'aliénation d'appartements en zone de pénurie:

"Art. 19 Aliénation

1.

L'aliénation au

sens du présent Titre consiste en tout transfert de propriété, à titre onéreux,

sous quelque forme que ce soit, portant sur un logement loué au sens de

l'article 4.

Art. 20 Motifs d'autorisation

1.

L'autorisation est

accordée lorsque le logement concerné:

a. n'entre pas dans une catégorie

à pénurie ou;

b. est soumis au régime de la

propriété par étages ou à une forme de propriété analogue (propriété par

actions, par exemple) dès la construction de l'immeuble ou a été inscrit

comme tel au registre foncier avant

le 7 octobre 1989 ou;

c. est acquis par son locataire

actuel, un proche parent de celui-ci, un allié ou un partenaire enregistré,

sans qu'il ait été placé devant l'alternative d'acheter son logement ou de partir.

2.

En outre,

l'autorisation peut être accordée lorsque les circonstances commandent la

délivrance d'une autorisation. Ces circonstances peuvent notamment être

personnelles, familiales, financières ou liées à la dissolution de

régimes spécifiques.

Art. 21 Conditions

1.

L'autorisation peut

être soumise à certaines conditions, notamment concernant le relogement du

locataire.

2.

Elle peut être

assortie d'un contrôle du prix de vente, du loyer ou de l'obligation de

maintenir durablement le logement en location.

3.

Ces conditions ont

une durée de cinq ans dès l'inscription du transfert de propriété au registre

foncier.

4.

En cas de

pénurie prononcée au sens de l'article 2, alinéa 4, la durée du

contrôle peut porter sur une durée maximale de dix ans".

b) Le droit de propriété est garanti par

l'art. 26 al. 1 Cst. et l'art. 25 al. 1 de la Constitution

du Canton de Vaud (Cst.-VD; RSV 101.01). Cette garantie protège en premier

lieu les droits patrimoniaux du propriétaire, à savoir sa faculté de conserver

sa propriété, d'en jouir et de l'aliéner. Elle n'est

toutefois pas absolue, des restrictions étant admises à condition qu'elles

reposent sur une base légale, soient justifiées par un intérêt public suffisant

et respectent le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 1 à 3

Cst. et 38 al. 1 à 3 Cst.-VD; ATF 130 I 360 consid. 1.2

p. 362, 129 I 337 consid. 4.1 p. 344, 126 I 219 consid. 2a p. 221 et les

arrêts cités).

Dans son arrêt du 3 septembre 2015 (1C_16/2015), le

Tribunal fédéral a rappelé qu'il avait déjà eu l'occasion de considérer que

l'intérêt public poursuivi par les législations cantonales tendant à préserver

l'habitat et les conditions de vie existants, notamment en restreignant

l'aliénation de maisons d'habitation, procède d'un intérêt public important (ATF 131 I 333, 128 I 206

consid. 5.2.4 p. 211 s., 113 Ia 126 consid. 7a

p. 134, 111 Ia 23 consid. 3a

p. 26 et les arrêts cités). Ce type de réglementation n'est en soi pas

contraire au droit fédéral et à la garantie de la propriété, y compris dans la

mesure où elle prévoit le refus de l'autorisation de vendre un appartement loué

lorsqu'un motif prépondérant d'intérêt public ou d'intérêt général s'y oppose:

pourvu que l'autorité administrative effectue une pesée des intérêts en

présence et évalue l'importance du motif de refus au regard des intérêts privés

en jeu (ATF 113 Ia 126 consid.

7b/aa p. 137; arrêt TF 1C_68/2015 du 5 août 2015 consid. 2.3).

4.

En l’espèce, il n’est pas contesté par les parties que le logement

répond manifestement aux besoins de la population et qu’une pénurie sévère

sévit à Pully. Le litige porte uniquement sur la question de savoir si

d’éventuelles conditions limitant le droit d’aliéner peuvent se cumuler dans le

temps, en fonction des aliénations successives d’un même bien, ou si elles ne

peuvent s’appliquer qu’à une seule occasion pour chaque bien, même en cas de

situation de pénurie durable.

a) Selon l'art. 21 al. 3 et 4 LPPPL, les conditions limitant

le droit d’aliéner ont une durée de cinq ans dès l'inscription du transfert de

propriété au registre foncier. En cas de pénurie prononcée, la durée du

contrôle peut porter sur une durée maximale de dix ans. La loi n'apporte ainsi

pas de réponse directe à la question qui se pose en l'espèce et il convient de

l'interpréter.

aa) Selon la jurisprudence, la loi

s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le

texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont

possibles, le juge recherchera la véritable portée de la norme, en la dégageant

de sa relation avec d'autres dispositions légales et de son contexte

(interprétation systématique), du but poursuivi, singulièrement de l'intérêt

protégé (interprétation téléologique), ainsi que de la volonté du législateur

telle qu'elle ressort notamment des travaux préparatoires (interprétation

historique; ATF 135 II 416 consid. 2.2, 134 I 184 consid. 5.1 et les

références citées). Lorsqu'il est appelé à interpréter une loi, le juge adopte

une position pragmatique en suivant ces différentes méthodes, sans les

soumettre à un ordre de priorité (ATF 137 III 344 consid. 5.1 et les références

citées, 133 III 257 consid. 2.4, 131 III 623 consid. 2.4.4 et les références

citées). Le but de l’interprétation est de rendre

une décision juste d’un point de vue objectif, compte tenu de la structure

normative; elle doit aboutir à un résultat satisfaisant fondé sur la ratio

legis (ATF 138 V 17 consid. 4.2 p. 20).

bb) L’analyse littérale n’apporte pas d’indications

déterminantes. L’art. 21 al. 4 LPPPL pose uniquement le principe d'une

durée maximale du contrôle en disposant que "en cas de pénurie

prononcée, la durée du contrôle peut porter sur une durée maximale de dix ans",

sans préciser si plusieurs mesures de contrôle peuvent se cumuler dans le

temps, en fonction des aliénations successives d’un même objet, ou si elles ne

peuvent s’appliquer qu’à l’occasion d’une seule aliénation pour chaque objet.

L’analyse systématique n’apporte pas plus

d’informations. L’art. 21 LPPPL se trouve au chapitre IV (Aliénation de

logements loués) du titre II (Préservation du parc locatif) de la loi. Les

autres dispositions de ce chapitre, respectivement de ce titre ne précisent pas

si un bien ne peut être soumis à des conditions qu’à l’occasion d’une seule

aliénation ou si l’autorité peut poser des conditions lors de chaque aliénation

d’un même bien.

L’analyse historique permet de comprendre pour

quelle raison la durée maximale du contrôle a été fixée dix ans. Dans l'Exposé

des motifs et projet de loi (EMPL) sur la préservation du parc locatif vaudois

(LPPL), rédigé au mois de juin 2011, le Conseil d'Etat explique comme suit le

délai figurant à l’art. 21 LPPPL, article qui ne comportait alors qu'un seul de

délai de cinq ans:

"Dans les cas visés à l'art. 20

al. 2 (motifs exceptionnels d'octroi), les conditions peuvent être un

contrôle du prix de vente ou de revente de l'objet, ou une obligation pour l'acheteur

d'occuper durablement le logement par analogie à la mesure prévue à l'art. 14

al. 2 LPPL en cas de travaux, ces conditions sont limitées à une durée de

cinq ans dès le transfert. Ces conditions correspondent à la pratique du

Département en charge du logement récemment validée par une jurisprudence de

2009.

elles ne sont donc pas réellement nouvelles".

Suite à une étude mandatée par le Conseil d'Etat et

achevée à la fin 2013, examinant les effets de la loi du 4 mars

1985.

concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons

d'habitation, ainsi que l'utilisation de logements à d'autres fins que

l'habitation (LDTR; RSV 840.15) et de la LAAL sur le marché du logement,

le Conseil d'Etat a décidé de compléter plusieurs dispositions du projet de loi

faisant l'objet de l'EMPL de juin 2011. Ceci a abouti, au mois de juillet 2014,

à la rédaction d'un EMPL sur la préservation du parc locatif vaudois, venu

renforcer le premier projet. Le Conseil d'Etat y ajoute ce qui suit concernant

l’art. 21 LPPPL:

"L’art. 21 al. 2 prévoit

d’autres conditions expressément définies, lesquelles peuvent être un contrôle

du prix de vente de l'appartement ou l’obligation de maintenir durablement

l’appartement en location, à un loyer contrôlé par le département. L’une des

conditions prévues à cet article est la possibilité pour l’autorité d’exiger

que le logement vendu reste durablement en location à un prix contrôlé. Cette

condition est admise par la jurisprudence en ce qui concerne la LAAL (voir

l’arrêt FO.2008.0019 du 3 février 2009). Par analogie à la mesure prévue à

l'art. 14 al. 2 LPPL en cas de travaux, cette condition est limitée à une durée

de cinq ans dès l’inscription du transfert dans les districts les moins

touchées par la pénurie (art. 21 al. 3), mais elle peut être instaurée pour une

durée de dix ans en cas de pénurie prononcée (art. 21 al. 4)".

A ce propos, il faut encore signaler qu’un membre de

la commission du Grand conseil chargée d’examiner l’EMPL complémentaire avait

proposé qu’en cas de pénurie prononcée la durée du contrôle soit

automatiquement de dix ans. Cette proposition a été refusée par la majorité de

la Commission qui a préféré la formulation du Conseil d’Etat fixant uniquement

une durée maximale et laissant une marge d’autonomie à l’autorité

administrative (rapport de juin 2015, p. 23).

La jurisprudence à laquelle se référait le Conseil

d’Etat dans son EMPL complémentaire est l’arrêt F0.2008.0019 du 3 février 2009

dans lequel la CDAP avait estimé qu’en contraignant les recourants à maintenir

leur bien immobilier en location pendant une période de dix ans, l'autorité

intimée avait violé le principe de proportionnalité et qu’une durée de cinq ans

aurait suffi à sauvegarder l'intérêt public poursuivi. Cette jurisprudence a

toutefois été relativisée par la suite. En particulier, le tribunal s’est

parfois demandé si la préservation du parc locatif soumis à pénurie était

suffisamment garantie par l’exigence que les logements soient maintenu en

location pendant une durée de cinq ans seulement avec une mesure de

surveillance administrative du loyer pendant cette période (cf. arrêt

FO.2012.0005 du 10 octobre 2012). Dans son arrêt du 3 septembre 2015 (dans la

cause 1C_16/2015), le Tribunal fédéral a spontanément mentionné la possibilité

d’une surveillance administrative du loyer pendant une période de dix ans. Il a

souligné le fait que le droit cantonal vaudois prévoyait lui-même un contrôle

des loyers sur dix ans en cas de travaux de rénovation (art. 4 al. 3 LDTR). Il

a également rappelé la jurisprudence du Tribunal fédéral selon laquelle une

telle mesure peut être compatible avec la garantie de la propriété (ATF 131 I

333.

consid. 2.1 p. 336, 101 Ia 502 consid. 5d p. 513 s). Il a enfin relevé

qu’on ne peut pas tirer une règle générale de l’arrêt (isolé) FO.2008.0019 du 3

février 2009 dans lequel le Tribunal cantonal jugé que la durée du contrôle du

loyer devait être limitée à cinq ans.

Suite à la jurisprudence fédérale susmentionnée, la

CDAP a considéré que la condition relative à l'obligation de maintien en

location et à la surveillance administrative des loyers pendant une période de dix

ans était admissible au regard du principe de la proportionnalité et de la

garantie de la propriété (cf. arrêts AC.2016.0201 du 1er décembre

2016, FO.2015.0007 du 4 janvier 2016, faisant suite à l’arrêt FO.2014.0006 du

26.

novembre 2014).

Au final, l’analyse historique, bien qu'apportant

quelques informations, ne permet pas de déterminer si le législateur a envisagé

que plusieurs mesures de contrôle pourraient se cumuler dans le temps, en

fonction des aliénations successives d’un même objet, ou si elles ne devaient

s’appliquer qu’à l’occasion d’une seule aliénation pour chaque objet.

Il convient à ce stade d’examiner les buts visés par

la loi. Sur le plan téléologique, on rappelle les termes de l’art. 1er

LPPPL qui expose les buts de la loi, à savoir premièrement, lutter contre la

pénurie de logements en conservant sur le marché des logements loués qui

correspondent aux besoins de la population (préservation du parc locatif) et,

en second lieu, promouvoir la construction de nouveaux logements qui

correspondent aux besoins de la population (promotion du parc locatif). La

LPPPL reprend pour l’essentiel le but visé par la LAAL. Comme celle-ci, elle vise

à empêcher que les appartements loués ou à louer ne soient convertis en

logement à acheter et qu'il en résulte un rétrécissement du marché locatif des

logements qui, par leur prix, sont accessibles à la plus grande partie de la

population (cf. arrêt TF 1A.296/2004 du 24 mars 2005 consid. 5.3 sur la

réglementation identique du droit neuchâtelois; concernant la LAAL, FO

2012.0005

du 12 octobre 2012 consid. 1a et réf.). L’objectif poursuivi par la

LPPPL, comme par la LAAL, n’est pas de protéger un locataire individuel, mais

de conserver intact un parc locatif en période de pénurie, respectivement

certains objets de ce parc locatif, à savoir les appartements répondant à un

besoin de la population dont les loyers sont abordables (concernant la LAAL,

cf. arrêt TF 1C_504/2010 du 18 juillet 2011 consid. 3.5).

Si l’on suivait l’opinion du recourant, c’est-à-dire

si on admettait qu’un logement en location ne pouvait être soumis à des conditions

qu’à l’occasion de la première aliénation, cela impliquerait qu’après une

période de dix ans suivant la première aliénation, les logements en cause

pourraient sortir du parc locatif, peu importe qu’il y ait une situation de

pénurie ou non. Ainsi le parc locatif se réduirait à l’occasion de chaque

aliénation. Un tel mécanisme automatique irait à l’encontre du but poursuivi

par la loi, qui impose qu’en cas de pénurie, l’autorité puisse exercer un

contrôle sur l’aliénation des logements loués, afin de préserver le parc

locatif. L’objectif visé par la loi ne peut être atteint que si l’autorité

garde la possibilité à chaque aliénation d’assortir l'opération de conditions.

On peut ainsi envisager qu’à l’occasion d’une aliénation le bien puisse être

aliéné sous conditions, en présence d’une pénurie, puis que, quelques années

plus tard, en l’absence de situation de pénurie, il puisse être aliéné sans

conditions, puis qu’à nouveau il soit soumis à des conditions si une situation

de pénurie se fait à nouveau sentir. La nécessité de poser des conditions est

une question qui doit pouvoir se poser lors de chaque aliénation, en fonction

de la situation du marché à ce moment-là.

Certes, l'interprétation qui précède a pour

conséquence qu'il ne sera pas possible de prévoir, pour celui qui acquiert un

appartement en location, à quelles conditions l'aliénation de ce bien sera

soumise, vu que cela dépendra de l'existence d'une situation de pénurie, qui

n'est pas nécessairement prévisible. Cette absence de prévisibilité découle

toutefois de la loi elle-même qui fait de l'existence ou non d'une situation de

pénurie un élément déterminant.

Il faut aussi admettre que des restrictions au droit

d’aliéner constituent des atteintes graves au droit de propriété. Toutefois,

chaque propriétaire n’est restreint dans son droit de propriété que pour une

durée maximale de dix ans. Etant limitées à dix ans, ces restrictions sont ainsi

conformes au principe de proportionnalité; elles se fondent au surplus sur une

base légale claire (cf. ATF 141 I 201 consid. 4.1 pp. 203/204, 139 II 243

consid. 10 p. 252, 136 I 87 consid. 3.1 p. 90) et poursuivent un intérêt public

(cf. consid. 2b ci-dessus). Les conditions posées par l'art. 36 al. 1

Cst., permettant de porter atteinte à la garantie de la propriété. sont ainsi

réunies.

b) Au vu de ce qui précède, il faut considérer que

l’autorité n’a violé ni la loi ni la Constitution en assortissant

l’autorisation de vente destinée au recourant d’une mesure de surveillance

administrative après l'acquisition, en ce sens que l’appartement devait être

maintenu sur le marché de la location pour une durée de cinq ans à compter de

l'inscription du transfert de propriété au registre foncier et que durant cette

période de contrôle, le loyer de cet appartement faisait aussi l'objet d'une

mesure de surveillance administrative.

Le recourant se plaint de ce que son père ait déjà

été soumis à des conditions restrictives durant dix ans. Cet élément n’est pas

déterminant au vu de ce qui précède. Comme on l’a vu, si le père du recourant était

toujours en vie et souhaitant aujourd'hui vendre cet appartement, l’aliénation

pourrait également être soumise à conditions.

Par ailleurs, le père du recourant avait certes déjà

été obligé de maintenir l’appartement sur le marché de la location durant dix

ans et n’avait pas pu l’occuper en pleine propriété. A cet égard, il faut

toutefois relever que si le recourant souhaitait actuellement occuper

l’appartement, il pourrait le faire. Sous cet angle, la restriction au droit de

propriété n’a pas été renouvelée à son égard et le recourant pourrait profiter

pleinement de l’appartement acquis par son père s’il en restait propriétaire.

La nouvelle obligation de maintenir l’appartement sur le marché de la location

durant cinq ans n’a pas d’effet direct sur le droit du recourant d’occuper

l’appartement en pleine propriété mais bien plus sur celui de l’acquéreur dudit

appartement, auquel s'adresse au final l'obligation de maintenir l'appartement

en location.

Bien entendu, le droit de propriété du recourant est

touché par le fait que les conditions posées par l’autorité sont de nature à

rendre plus difficile la vente de son bien, voire à entraîner une baisse du

prix qu’il pourrait espérer retirer de la vente. A ce propos, on peut cependant

souligner que, lorsque le père du recourant a acquis l’appartement, il a pu lui

aussi l’acquérir à un prix manifestement inférieur au prix du marché

(fr. 230'000.- pour un logement de deux pièces d'une surface de 46.65 m2

à Pully, avec usage de terrasse et jardin), ceci probablement au vu des

conditions auxquelles était soumise la vente, qui impliquait un maintien en

location durant dix ans.

c) Le recourant se prévaut aussi d'une constatation

erronée des faits pertinents, dès lors que l'autorité intimée a retenu à tort,

lorsqu'elle a rendu la décision attaquée, qu'il serait un professionnel de

l'immobilier.

L'autorité intimée a relevé dans sa réponse que, le

motif expressément invoqué par le recourant dans sa propre requête étant "l'achat

d'un autre bien immobilier", il n’était pas illogique qu'elle ait

considéré que cette opération s'inscrivait dans une perspective

d'investissement, quand bien même la situation du recourant n'est pas

comparable à celle d'investisseurs réellement "professionnels".

Elle ajoute que la prise en compte de ce paramètre pourrait éventuellement la conduire,

le cas échéant, à réduire à trois ans la durée de contrôle, mais pas à la

supprimer purement et simplement. Malgré cette affirmation, tenant compte du

nouveau paramètre qui ressortait de l'acte de recours, l'autorité intimée n'a

pas rendu de nouvelle décision, alors même que l'art. 83 LPA-VD lui en

octroyait la compétence. Il revient dès lors au tribunal de céans de réformer

la décision attaquée en ce sens que la durée de la mesure de surveillance

administrative fixée au ch. 2 du dispositif est ramenée à trois ans.

5.

Compte tenu de ce qui précède, le recours doit être partiellement

admis et la décision du Service des communes et du logement du 13 novembre 2017

doit être réformée en ce sens que la durée de la mesure de surveillance

administrative fixée au ch. 2 du dispositif est ramenée à trois ans. La

décision est confirmée pour le surplus. Vu l’issue du litige, un émolument

judiciaire réduit est mis à la charge du recourant (art. 49 al. 1 LPA-VD).

L'allocation de dépens n'entre pas en considération (art. 55 al. 1 a

contrario LPA-VD).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est partiellement admis.

II.

La décision du Service des communes et du logement du 13 novembre 2017

est réformée en ce sens que la durée de la mesure de surveillance

administrative fixée au ch. 2 du dispositif est ramenée à trois ans. La

décision est confirmée pour le surplus.

III.

Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de A.________.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 29 juin 2018

président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.

), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.