FO.2018.0006

CDAP - FO.2018.0006 - 2018-06-21 - A._/Commission foncière rurale Section I, Service de l'agriculture et de la viticulture, C., B., D._

21 juin 2018Français18 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

Par formulaire et courrier du 15 février 2018, le notaire Alain Bugnon a

déposé auprès de la Commission foncière rurale (CFR), section I, une requête

d’autorisation d'acquisition, formulée par C.________ et D.________, portant

sur des immeubles agricoles appartenant à B.________.

Le notaire relevait que B.________ était

propriétaire de divers biens-fonds agricoles sur le territoire de la Commune de

********. Il énumérait ces parcelles, en annexait les extraits du Registre

foncier et indiquait qu'elles ne constituaient pas ensemble une entreprise

agricole au sens de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier

rural (LDFR; RS 211.412.11).

Il ajoutait que B.________ entendait vendre, au prix

de 100'000 fr., celles de ses parcelles composant l'alpage dit "********",

ou "********", à savoir les nos 1007, 1009, 1081,

1311, 1314, 1316, 1318, 1321, 1322, 1329, 1342, 1344, 1351, 1352, 1353, 1362,

1366, 1370, 1378, 1379, 1382, 1386, 1390 et 1394. Ces biens-fonds comptaient

une surface totale de 80'143 m2, dont 182 m2 en bâtiments

et places-jardins, 13'807 m2 en prés-champs, 2'978 m2 en

bois, 63'169 m2 en pâturage boisé ouvert et 7 m2 en

route/chemin. Le mandataire expliquait que B.________ avait exploité ces

parcelles avec son époux jusqu’au décès de celui-ci. Elle en était ensuite

devenue propriétaire par succession et les avaient remises à bail, depuis

quatre ans environ, à son beau-frère, A.________.

Le notaire précisait que les acheteurs pressentis, C.________

et D.________, étaient titulaires d'une exploitation agricole, principalement

axée sur la détention de bétail, au ******** (Fribourg). Ils disposaient de

biens-fonds agricoles d'une surface totale d'environ 435'000 m2,

dont 420'000 m2 en propriété et 15'000 m2 en

location. En particulier, ils possédaient un alpage de 170'000 m2

sur la Commune de ******** (Fribourg) et souhaitaient acquérir l'alpage du

"********" pour l'exploiter personnellement, avec l'aide de leur fils

exploitant. L'alpage à acquérir, destiné à l'estivage de vaches, présentait de

bonnes conditions d'exploitation. En effet, il comprenait un chalet d'alpage

équipé et en relativement bon état, les parcelles le composant formaient

quasiment un seul tenant et le centre d'exploitation était situé à cinq petites

minutes, en véhicule, du village ********. Enfin, cet alpage s'avérait ainsi

facilement exploitable de façon autonome, de sorte que le critère de

l'éloignement du centre d'exploitation des acquéreurs (de 85 km) n'était pas

déterminant en l'espèce.

Par décision du 23 février 2018, la CFR a autorisé l’acquisition des

parcelles concernées par C.________ et D.________.

Le 12 mars 2018, la Municipalité de ******** a

informé la CFR qu'elle renonçait d'emblée à faire valoir son droit de

préemption légal.

Le 13 mars 2018, le Département de l'économie, de

l'innovation et du sport a avisé la CFR qu'il ne ferait pas usage de son droit

de recours.

Agissant personnellement le 14 mars 2018, A.________ a déféré la

décision précitée de la CFR du 23 février 2018 devant la Cour de droit

administratif public du Tribunal cantonal. Il relevait qu’il était lui-même

titulaire d'une exploitation agricole reconnue par le Service de l'agriculture

et de la viticulture (SAVI). Son frère et lui avaient exploité leurs domaines

respectifs en collaboration. Depuis le décès de son frère, survenu le 9 janvier

2014, il bénéficiait d'un bail à ferme agricole sur les parcelles faisant

l'objet de la vente contestée. Le 1er avril 2017, il avait proposé à

sa belle-sœur, B.________, d'acquérir ces biens-fonds au prix de 130'000 fr.,

ce qu'elle avait refusé. Il déclarait qu'il fondait son recours sur sa qualité

de titulaire d'une exploitation agricole et sur sa volonté de pérenniser son

activité agricole, de conserver la surface actuellement exploitée et de

transmettre à terme ce patrimoine familial à sa fille. En conclusion, il

indiquait ce qui suit: "en ma qualité de locataire et exploitant des

parcelles mentionnées ci-dessus, je m'oppose à la vente, fais recours à la

décision du 23 février 2018 et fais valoir mon droit de préemption légal en me

portant acquéreur aux conditions fixées, soit au prix de cent mille francs".

B.________ a déposé ses observations le 4 avril

2018, en expliquant de manière circonstanciée les motifs pour lesquels elle

avait refusé l'offre d'achat du recourant.

Par courrier du 5 avril 2018, le SAVI a indiqué

qu’il renonçait à s’exprimer et qu’il s’en remettait à la réponse de la CFR.

La CFR s'est déterminée le 25 avril 2018. Elle a

confirmé que les limites du rayon usuel d'exploitation ne s'appliquaient pas à

la vente d'un alpage à des exploitants agricoles et a souligné que le bail

contracté par le recourant ne suffisait pas à lui conférer un droit de

préemption légal. Elle estimait toutefois qu'elle n'était pas habilitée à se

prononcer sur des questions de droit civil, telles que la validité du droit de

préemption du fermier, de sorte qu'elle s'en remettait à justice sur le sort du

recours, pour autant qu'il soit jugé recevable au regard de l'art. 47 LDFR.

La juge instructrice a invité le recourant à

démontrer, toutes pièces et explications à l'appui, qu'il remplissait les

conditions de l'art. 47 al. 2 LDFR, notamment en ce qui concernait l'existence

et la durée du bail à ferme.

Le recourant a réagi le 16 mai 2018.

Le tribunal a ensuite statué.

Considérants

1.

La LDFR a pour but d’encourager la propriété́ foncière rurale, de

renforcer la position de l’exploitant à titre personnel en cas

d’acquisition d’entreprises et d’immeubles agricoles et de lutter contre les

prix surfaits des terrains agricoles (art. 1 al. 1 LDFR). A cet effet, elle

contient notamment des dispositions sur l’acquisition des terrains

appropriés à un usage agricole ou horticole en soumettant la

transaction au régime de l’autorisation. Ainsi, aux termes de l'art. 61

LDFR, celui qui entend acquérir une entreprise ou un immeuble agricole doit

obtenir une autorisation (al. 1), l'autorisation étant accordée lorsqu'il

n'existe aucun motif de refus (al. 2). A teneur de l'art. 63 al. 1 LDFR,

l'autorisation d'acquérir une entreprise ou un immeuble agricole est

refusée lorsque l'acquéreur n'est pas exploitant à titre personnel (let.

a); le prix convenu est surfait (let. b); ou l'immeuble à acquérir est situé en

dehors du rayon d'exploitation de l'entreprise de l'acquéreur, usuel dans la

localité (let. d).

Aux termes de l'art. 47 al. 2 LDFR, en cas

d'aliénation d'un immeuble agricole, le fermier a un droit de préemption sur

l'objet affermé à certaines conditions cumulatives, notamment lorsque la durée

légale minimum du bail prévue par les dispositions de la loi fédérale du 4

octobre 1985 sur le bail à ferme agricole (LBFA; RS 221.213.2) est échue.

2.

En l'occurrence, le recourant conteste la décision de la CFR, fondée sur

l'art. 61 LDFR déjà cité, d'autoriser des tiers à acquérir les immeubles

agricoles dont il est le fermier.

a) Selon l'art. 75 LPA-VD, a qualité pour former

recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant

l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui

est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de

protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a); toute autre personne

ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b).

L'art. 83 al. 3 LDFR

restreint toutefois la qualité pour former un recours devant l'autorité

cantonale de recours contre le refus ou l'octroi d'une autorisation au sens des

art. 61 ss LDFR (ATF 126 III 274 consid. 1b). Selon

cette disposition, les parties contractantes peuvent interjeter un recours

devant l'autorité cantonale de recours (art. 88 LDFR)

contre le refus d'autorisation, l'autorité cantonale de surveillance, le

fermier et les titulaires du droit d'emption (cf. art. 25 ss

LDFR), du droit de préemption (cf. art. 42 ss LDFR)

ou du droit à l'attribution (cf. art. 11 ss LDFR),

contre l'octroi de l'autorisation.

b) En adoptant l'art. 83 al. 3 LDFR, le

législateur fédéral a limité le cercle des personnes

généralement habilitées à recourir en matière

administrative. Il s’agit avant tout d'assurer un droit de recours au fermier

ainsi qu'aux titulaires du droit d'emption, du droit de préemption ou du

droit à l'attribution en mentionnant expressément ces personnes,

tout en excluant du cercle des personnes ayant qualité pour recourir les

voisins, les organisations de protection de la nature et de l'environnement

ainsi que les organisations professionnelles comme les associations paysannes.

Ce choix s'explique en ceci que les décisions prises en application de la

loi sur le droit foncier rural produisant des effets formateurs sur les

rapports de droit privé, elles ne doivent pas pouvoir être

attaquées par un tiers quelconque (ATF 139 II 233 consid. 5.2.1; 129 III

583.

consid. 3.1; 126 III 274 consid. 2c; arrêts TF 2C_121/2012 du 2

juillet 2012 consid. 5.2 et 5A.21/2005 du 17 novembre 2005 consid. 4.2; arrêts

CDAP FO.2014.0014 du 20 janvier 2015 consid. 1b; FO.2014.0009 du 29 octobre

2014.

consid. 1b).

c) A l'inverse, il ne suffit pas d'appartenir aux catégories

mentionnées à l'art. 83 al. 3 LDFR pour se voir reconnaître la qualité

pour recourir (arrêt TF 5A.21/2006 du 9 novembre 2006 consid. 1.5). Même ces

personnes doivent respecter les conditions générales de légitimation prévues

par l'art. 89 al. 1 LTF, à savoir être particulièrement atteintes par la

décision attaquée et avoir un intérêt digne de protection à son annulation ou à

sa modification. Le recourant doit ainsi démontrer l'existence d'un intérêt

juridique ou de fait, qui soit actuel, pratique et particulier (ATF 139 II 233

consid. 5.2.1; arrêt TF 5A.21/2005 du 17 novembre 2005 consid. 4.2), qui

plus est en lien avec les buts poursuivis par la LDFR, à savoir l’encouragement

de la propriété paysanne, le renforcement de la position de l’exploitant à

titre personnel et la lutte contre les prix surfaits (Herrenschwand/Stalder, in

Das baüerliche Bodenrecht, Kommentar zum BGBB, 2ème édition, Brugg

2011, n. 12a ss et 17 ad art. 83). Il y a lieu de garder à l'esprit que la LDFR

a institué une autorité cantonale de surveillance qui a qualité pour recourir

contre la décision d'octroi d'une autorisation (art. 83 al. 3 et 90 al. 1 let.

b LDFR) et donc pour tâche de veiller au respect des dispositions légales en

matière d'octroi d'autorisation (arrêt TF 5A.21/2005 du 17 novembre 2005

consid. 4.2).

Le titulaire du droit d'emption, de préemption ou du

droit à l'attribution n'a pas d'intérêt digne de protection à contester une

autorisation d'acquérir accordée à un tiers, car il peut en principe exercer

son privilège et prétendre à l'appropriation du bien indépendamment de toute

procédure d'autorisation et/ou de recours. En particulier en effet, le

titulaire d'un droit de préemption légal qui entend l'exercer doit l'invoquer

dans les trois mois à compter du moment où il a eu connaissance de la

conclusion du contrat et de son contenu, à savoir même après la délivrance de

l'autorisation, au plus tard deux ans après l'inscription du nouveau

propriétaire au registre foncier (art. 261e CO et 681a CC). Dans un tel cas, le

titulaire du droit n'a la qualité pour recourir contre l'autorisation

d'acquérir accordée à un tiers que s'il établit un besoin de protection

dépassant son droit de s'approprier un immeuble ou une entreprise agricole. Une

telle exception est notamment réalisée lorsqu'il renonce à exercer son droit en

estimant que le prix est surfait. Il en va de même lorsqu'il ne peut exercer

son droit dans le cadre de l'aliénation en cause, par exemple lorsque le

privilège voulu pourrait être exercé sur l'ensemble de l'entreprise agricole

(art. 11 al. 1, 36 al. 1, 42 al. 1, 47 al. 1 LDFR) mais que, dans le cas

concret, seul un immeuble agricole et non l'entreprise agricole est aliéné en

exécution d'un partage matériel (Herrenschwand/Stalder, op. cit., n. 15 ad art.

83.

et Beat Stalder, in Commentaire de la LDFR, 1ère édition, Brugg

1998, n. 15 ad art. 83, auxquels il est renvoyé pour plus de précisions; voir

aussi arrêt TF 5A.21/2006 du 9 novembre 2006 consid. 5.1).

Cette considération ne s'applique toutefois pas au

fermier: du fait de la vente de l'immeuble ou de l'entreprise agricole,

celui-ci est atteint dans son intérêt digne de protection même lorsqu'il ne

veut pas exercer son (éventuel) droit de préemption. Il doit notamment

s'accommoder du fait que le contrat de bail à ferme est résilié si l'acquéreur

entend exploiter lui-même (art. 15 LBFA); c'est pourquoi il a un intérêt

évident à pouvoir se plaindre que l'autorisation d'acquérir a été accordée à

tort (Herrenschwand/Stalder, op. cit., n. 16 ad art. 83; Stalder, op. cit., n.

16.

ad art. 83).

3.

En l'occurrence, il n'est pas contesté que le recourant est au bénéfice

d'un bail à ferme sur une partie, voire la totalité des parcelles litigieuses.

A teneur de l'art. 83 al. 3 LDFR, il serait ainsi susceptible de disposer de la

qualité pour recourir soit en tant que titulaire d'un droit de préemption légal

(fondé sur l'art. 47 al. 2 LDFR) soit au titre de fermier.

a) La question de savoir s'il y a cas de préemption

relève du droit civil (ATF 129 III 286 consid. 2.3). Toutefois, la jurisprudence

et la doctrine admettent que l’autorité administrative doit parfois examiner, à

titre préjudiciel, le respect de règles de droit privé. Cas échéant, la

solution qu'elle donne à ces questions préjudicielles ne peut apparaître que dans

les considérants de son arrêt et elle ne lie pas l'autorité compétente pour en

connaître normalement (arrêt AC.1996.0173 du 30 janvier 1997 consid. 1a; RDAF

1993.

p. 127 ss; v. aussi l'arrêt AC.1993.0162 du 6 août 1993 consid. 1a et

l'arrêt AC.1994.0288 du 11 novembre 1995 consid. 4a).

En l'occurrence, la CDAP considère à titre

préjudiciel que le recourant n'établit pas qu'il disposerait d'un droit de

préemption fondé sur l'art. 47 al. 2 LDFR, pour les motifs qui suivent:

aa) Le bail à ferme agricole est un contrat par

lequel le bailleur s'oblige à remettre au fermier, moyennant un fermage,

l'usage d'une entreprise ou d'un immeuble à des fins agricoles et à lui en

laisser percevoir les fruits ou les produits (art. 4 LBFA). Le fermage peut

consister soit en argent, soit en une quote-part des fruits (métayage), soit en

une autre prestation en nature (art. 35a al. 1 LBFA). Le fermage est soumis au

contrôle de l'autorité; il ne peut dépasser la mesure licite (art. 36 al. 1

LBFA).

En d'autres termes, le bail à ferme agricole est un

contrat onéreux. Les parties ne sont pas libres de fixer à leur convenance le

montant du fermage, les dispositions contractuelles qu'elles prennent en la

matière étant soumises au contrôle de l'Etat. En particulier, lorsque le bail

prévoit une redevance sous forme de fruits ou de produits, la valeur de cette

prestation doit être estimée en espèces (Claude Paquier-Boinay, Le contrat de

bail à ferme agricole, Lausanne 1991, p. 109). Cela étant, un bail à ferme

agricole peut être conclu sans forme spéciale, à savoir par écrit, par oral ou

par actes concluants. L'entrée en jouissance suffit normalement à prouver la

conclusion d'un bail à ferme (Paquier-Boinay, op. cit., p. 145; voir aussi

Andreas Wasserfallen, in Handbuch zum Agrarrecht, Berne 2017, n. 24).

D'après l'art. 7 LBFA, la durée initiale d'un bail à

ferme est de neuf ans au moins pour les entreprises agricoles et de six ans au

moins pour les immeubles agricoles (al. 1). L'accord prévoyant une durée plus

courte n'est valable que s'il est approuvé par l'autorité cantonale.

L'approbation doit être demandée dans les trois mois à compter de l'entrée en

jouissance de la chose affermée (al. 2).

bb) Le recourant explique que son frère et lui

disposaient chacun d'un domaine agricole en propriété ou en exploitation. Il

indique qu'afin de faciliter le travail de l'un et l'autre, tous deux avaient,

pendant une quarantaine d'années, "procédé à des échanges de terrains"

en vue d'optimiser leurs exploitations et d'avoir des domaines d'un seul tenant.

Aucun contrat écrit n'avait toutefois été passé, s'agissant "d'échanges

de bons procédés entre frères/exploitants". Le recourant confirme

encore qu'à la suite du décès de son frère, en 2014, il avait repris à bail

80'000 m2 (8 hectares) de terrain sur la montagne de ********.

cc) Il découle toutefois des pièces produites que le

bail à ferme portant sur une partie, voire la totalité des parcelles

litigieuses, a été formellement passé, au plus tôt, en avril 2014 (cf. courrier

du 9 avril 2014 de B.________, produit par le recourant). A ce jour, la durée

légale minimum de six ans n'est dès lors pas échue.

Pour le surplus, les explications du recourant ne

démontrent pas qu'un contrat de bail à ferme agricole aurait été conclu avant

avril 2014, que ce soit par oral ou par actes concluants. En effet, ainsi que

l'indique l'art. 4 LBFA, un tel bail consiste à remettre au fermier, moyennant

un fermage, l'usage d'un immeuble agricole. Or, une exploitation conjointe ne

correspond pas à cette définition, pas plus que des "échanges de

terrains", du moins pas au vu des renseignements ténus donnés par le

recourant.

b) Au demeurant, à supposer que le recourant soit

titulaire d'un droit de préemption légal tiré de l'art. 47 al. 2 LDFR, ce

privilège ne lui conférerait pas la qualité pour recourir dans la présente

cause. Comme exposé ci-dessus (consid. 2c), le titulaire d'un droit de

préemption n'a pas d'intérêt digne de protection à contester une autorisation

d'acquérir accordée à un tiers car il peut en principe exercer ce droit

indépendamment de la procédure administrative. Ce principe souffre certes

d'exceptions, également mentionnées supra (consid. 2c), mais le

recourant ne démontre pas qu'elles seraient réalisées. En particulier, il ne

prétend pas que le prix serait surfait, ni que la CFR aurait porté atteinte à

ses intérêts en déniant la nature d'entreprise agricole aux biens-fonds de la propriétaire.

c) Enfin, il est fort douteux que le statut de

fermier du recourant l'habilite à contester l'autorisation litigieuse. Encore

une fois en effet, le recourant doit démontrer à cet égard un intérêt digne de

protection. Or, il se borne là aussi à invoquer sa volonté d'acquérir les

parcelles au bénéfice d'un droit de préemption légal, alors que la CDAP a

constaté ci-dessus qu'il n'avait pas établi qu'il disposait d'un tel droit,

respectivement que celui-ci ne lui conférait de toute façon pas la qualité pour

recourir.

La question souffre néanmoins de demeurer indécise,

le recours devant de toute façon être écarté sur le fond.

4.

Comme exposé supra (consid. 1), l'autorisation d'acquérir doit

être accordée en l'absence des motifs de refus énoncés par l'art. 63 LDFR, à

savoir lorsque l'acquéreur n'est pas exploitant à titre personnel (let. a); le

prix convenu est surfait (let. b); ou l'immeuble à acquérir est situé en dehors

du rayon d'exploitation de l'entreprise de l'acquéreur, usuel dans la localité

(let. d).

En l'occurrence, le recourant ne conteste nullement l'absence

des motifs de refus précités. Or, on ne discerne pas d'emblée en quoi la CFR

serait tombée dans l'erreur en retenant leur inexistence. En particulier, le

prix convenu n'apparaît pas surfait, étant précisé que le recourant lui-même a

offert un montant supérieur.

5.

Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté dans la mesure de sa

recevabilité et la décision attaquée doit être confirmée. Succombant, le

recourant doit assumer un émolument judiciaire. Seules parties assistées, les

acquéreurs pressentis n'ont pas déposé d'écritures, de sorte qu’ils n’ont pas

droit à des dépens.

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité.

II.

La décision de la CFR I du 23 février 2018 est confirmée.

III.

Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge du

recourant.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 21 juin 2018

présidente:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'au Département fédéral de justice et police.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),

le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le

mémoire de recours doit être rédigé dans u langue officielle, indiquer les

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs

doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces

invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant

qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision

attaquée.