CDAP - FO.2021.0004 - 2022-04-08 - A._____ /Département des finances et des relations extérieures, Conservateur du Registre foncier de La Côte, B.__ et C._____

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 8 avril 2022

Composition

M. Pascal Langone, président; M. Etienne Poltier, juge

suppléant; M. Antoine Rochat, assesseur; Mme Nicole Riedle, greffière.

Recourante

A.________ à

******** représentée par Me Yann OPPLIGER, avocat à Renens,

Autorité intimée

Département des finances et des

relations extérieures,

Secrétariat général,

Autorité concernée

Conservateur du Registre foncier de

La Côte,

Tiers intéressés

1.

B.________ SA à ********

2.

C.________ SA à ********

Toutes deux représentées par Me Isabelle

SALOMÉ DAÏNA, avocate à Lausanne,

Objet

bail à ferme

agricole

Recours A.________ c/ décision sur recours du Département

des finances et des relations extérieures du 16 février 2021 (réquisition

d'inscription d'une mention d'un droit de préaffermage)

Vu les faits suivants:

A.

a) La société anonyme C.________ SA, créée en 1950, a notamment pour but

l’exploitation en général et sous toutes ses formes de domaines agricoles et viticoles.

Elle est propriétaire d’un domaine viti-vinicole et agricole, composé de 6 hectares

de vignes et de 16,4 hectares de prés-champs. Cette entreprise agricole est

actuellement affermée à A.________.

b) Par le jeu d’une donation entre vifs, consentie

par leurs parents, les actions de la société C.________ SA étaient réparties,

dès 1980, entre D.________ et E.________, F.________ et enfin G.________.

c) En 1989 a eu lieu simultanément une modification

des statuts de la société C.________ SA et la constitution de la société anonyme

B.________ SA. Dans ce cadre et selon l’art. 9 des statuts modifiés de C.________

SA, "…C.________ SA a fait apport à la société de divers actifs et passifs…",

l’actif net apporté s’élevant à 500'000 francs. "En échange, B.________ SA

a reçu 498 actions au porteur de 1'000 francs valeur nominale chacune", de

sorte que la holding s’est trouvée seule actionnaire de C.________ SA. L’actionnariat

de la holding est actuellement réparti à parts (pratiquement) égales entre les

anciens actionnaires (sous une réserve: les actions de l’un des actionnaires, E.________,

ont été réparties entre ses deux héritiers) de C.________ SA. On note au surplus

que le but de la holding est défini de manière très large et couvre l’acquisition,

l’administration et la gestion de participations à des sociétés commerciales,

financières, industrielles ou autres, en Suisse et à l’étranger.

B.

a) Aucun des actionnaires (dont certains étaient d’ailleurs domiciliés à

l’étranger) ne souhaitant reprendre l’exploitation du domaine, C.________ SA a confié celle-ci à H.________, en tant

qu’exploitant jusqu’en 2002. Ce dernier a aussi assumé des fonctions au sein de

la société et a ainsi bénéficié d’une procuration individuelle entre le 28 juin

1998 et le 10 décembre 2003.

b) On note par ailleurs que A.________ (la fille de F.________)

a épousé H.________ en 2003 et que le couple a eu trois enfants. A.________ a

été administratrice de la société C.________ SA du 6 décembre 2000 au 20 décembre

2012, avec signature collective à deux, puis du 20 décembre 2012 au 17 juillet

2014, avec signature individuelle. Sa mère, F.________ (actionnaire de la holding),

est quant à elle devenue administratrice de la société C.________ SA, avec

signature individuelle, à compter du 20 décembre 2012, et de la société B.________

SA, avec signature individuelle, dès le 17 juillet 2014.

C.

a) En lien avec le régime des paiements directs, la société C.________ SA

a souhaité modifier en 2002 sa relation avec les exploitants du domaine. C’est

ainsi qu’un bail à ferme agricole a été conclu le 10 mars 2003 entre la société

C.________ SA et A.________, ce bail prenant effet rétroactivement au 1er

janvier 2002; le fermage a d’ailleurs été approuvé par la Commission d’affermage

le 1er mai 2003. Quelques points relatifs à ce bail à ferme méritent

d’être mis en exergue.

b) Tout d’abord, à tout le moins durant la première période

couverte par ce bail, les époux H.________-A.________ se trouvaient être

parents d’enfants en bas âge; il était dès lors difficile à A.________ d’exploiter

elle-même le domaine qui lui avait été affermé. Il est établi que celle-ci s’est

adjoint son mari pour cela, lequel a donc continué à exploiter le domaine. Il

reste qu’il n’y a aucun élément de preuve, ni document écrit permettant de

démontrer que H.________ avait, dans le cadre du contrat précité, la qualité de

fermier aux côtés de son épouse (sur ces divers éléments, cf. notamment le jugement

rendu le 28 août 2017 par le Président du Tribunal civil de La Côte dans la

cause opposant A.________ à C.________ SA, page 38 s.).

c) La société précitée est propriétaire des parcelles

no ******** de ******** et nos ********, ********, ********,

********, ********, ********, ********, ********, ********, ********, ********,

********, ******** et ******** de ********. Le bail à ferme conclu le 10 mars

2003 comporte en annexe une liste de parcelles, non signée; or celle-ci mentionne

notamment des parcelles qui ne sont pas propriété de la société C.________ SA. Cela

a généré diverses démarches postérieures, en vue de préciser l’étendue de ce

bail à ferme (cf. à cet égard un document établi le 28 juillet 2004 par I.________,

à la demande de A.________, et accompagné d’une liste de parcelles, intitulée

Annexe III, censées être couvertes par le bail). En fin de compte, une nouvelle

liste, intitulée "Annexe II", a été signée par les parties en date du

4 octobre 2005; à teneur de ce document, il semble que le château, la terrasse

et le bord du lac (soit 10'237 m²) ainsi que des forêts ont été soustraits

du bail. Il reste que les parties sont, aujourd’hui encore, divisées sur l’étendue

exacte de ce bail à ferme (cf. en outre let. E ci-après).

d) Un congé, censé mettre fin à ce bail à ferme, a

été notifié courant 2015 à A.________, cela pour justes motifs. Néanmoins, le

jugement du Tribunal civil précité, du 28 août 2017, a prononcé la nullité de

ce congé; la Cour d’appel civile a confirmé ce jugement, par arrêt du 21 août

2018.

Par la suite, un congé ordinaire a été adressé à A.________,

ce qui a donné lieu à un second litige devant le Président du Tribunal civil de

La Côte; ce dernier a notifié le 26 mars 2021 un dispositif dans cette cause. En

substance, ce jugement retient que le bail à ferme précité est venu à échéance

le 31 décembre 2016, mais qu’il est prolongé jusqu’au 31 décembre 2022. Le jugement

est toutefois contesté par l'intéressée auprès de la Cour d'appel civile du

Tribunal cantonal.

D.

A fin 2009, la société C.________ SA a adressé aux autorités un projet

de morcellement de la parcelle 1.******** de ********, impliquant un partage

partiel du domaine exploité par la société; il s’agirait dans ce cadre de

détacher du domaine une surface de 9’713 m² supportant le bâtiment du château

notamment.

Le 25 juin 2010, la Commission foncière rurale, Section

Faits

I (ci-après: CFR I), après avoir constaté que la parcelle précitée est colloquée

en zone de bourg et hameaux et en zone de verdure - ce point étant toutefois

remis en cause aujourd'hui par la Direction générale du territoire et du logement,

qui considère désormais que la parcelle n° 1.******** se situe hors zone à

bâtir -, a statué comme suit:

" a) La soustraction du domaine

propriété du C.________ SA de la fraction 1 de 9'713 m² à détacher de la parcelle

1.******** de ********, selon plan établi le 29 juillet 2009 par le bureau de

géomètres officiels J.________, soit le partage du domaine exploité par cette

société, est autorisée avec charge, soit sous condition de l’édification dans

un des bâtiments édifiés sur la parcelle ******** de ******** d’une cave de

réception et de vinification permettant d’accueillir la totalité de la vendange

du domaine, la construction de dite cave devant être réalisée pour que cette

soustraction soit autorisée.

b) Il est autorisé, conformément à

l’article 86 alinéa 1 litt. b LDFR, l’inscription d’une mention au Registre

foncier du district de district de Nyon selon laquelle la fraction 1 de 9'713 m²

à détacher de la parcelle 1.******** de ********, selon plan établi le 29 juin

2009 par le bureau de de géomètres officiels J.________ n’est pas soumise à la

LDFR, dès lors qu’elle aurait préalablement été soustraite à l’entreprise conformément

à ce qui est prévu ci-dessus sous lettre a)."

Il convient de relever que cette décision n’a pas

été mise en œuvre; en particulier, aucun bâtiment de remplacement des bâtiments

ou locaux d’exploitation évoqués dans cette décision n’a été construit.

E.

Dans la période récente, C.________ SA a noué des relations avec la

société K.________SA, en lien avec l’usage de certains bâtiments de la parcelle

1.******** de ******** et notamment le château.

Plus précisément, la société a tout d’abord accordé à

K.________ SA un simple droit d’usage; par la suite, un bail à loyer commercial

a été passé avec la même société en novembre 2020, avec effet rétroactif au 1er

septembre précédent. Un conflit est d'ailleurs pendant entre A.________ et K.________

SA au sujet de l'objet de leurs baux respectifs (sur le bail à ferme de la

première, voir C/a ci-dessus). Le bail s’étend jusqu’au 31 août 2030. Il

ressort par ailleurs du dossier que K.________ SA est intéressée à l’acquisition

du château.

Selon le registre du commerce, K.________ SA, dont

le siège est à ********, a pour buts "toutes opérations immobilières et

prises de participations; la gestion de fortune et le conseil en matière de

placements; l’élaboration, la production, la représentation et le commerce de

vins."

F.

H.________ et A.________ se sont inquiétés de l’intérêt et de la

présence de K.________ SA dans le château de ********, voire de l’acquisition

de ce bien par cette société. Ils ont donc entrepris diverses démarches pour

protéger leurs intérêts, notamment en invoquant divers droits fondés sur la loi

fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11), notamment

le droit de préemption du fermier.

En substance, A.________, notamment, souhaitait

faire constater l'assujettissement des sociétés C.________ SA et B.________ SA au

droit foncier rural et obtenir que le transfert des actions de ces sociétés soit

soumis à une autorisation de la CFR I; dite commission n'était toutefois pas entrée

en matière sur cette requête, faute d'intérêt digne de protection à ses yeux.

Par arrêt du 17 août 2021, la Cour de droit administratif

et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP ou le tribunal) a toutefois

admis son recours et renvoyé la cause à la CFR I afin que celle-ci traite cette

requête sur le fond.

G.

a) A.________, poursuivant un objectif similaire, a déposé, le 10

novembre 2020, une réquisition d'inscription d'une mention d'un droit de préaffermage;

elle s'appuyait pour cela sur les art. 5 de la loi fédérale du 4 octobre 1985

sur le bail à ferme agricole (LBFA; RS 221.213.2), ainsi que l'art. 4 de la loi

vaudoise du 10 septembre 1986 d'application de la LBFA (LVLBFA; BLV 221.313).

L'art. 5 al. 1 LBFA prévoit en effet un droit de préaffermage en faveur des

descendants du bailleur; A.________ se prévaut ainsi de la qualité de

descendant de F.________, qui doit être considérée à ses yeux comme le

véritable bailleur en considérant que les sociétés C.________ SA et B.________ SA

constituent des sociétés familiales.

b) Le 11 novembre 2020, le conservateur du registre

foncier compétent a rejeté cette réquisition, considérant que le bailleur était

la société anonyme C.________ SA qui, en tant que telle, n'avait pas de descendant.

c) Cette décision a été contestée par A.________

dans un recours formé le 14 décembre 2020 auprès du Département des finances et

des relations extérieures (ci-après: le département).

H.

Par décision du 16 février 2021, le département a rejeté le recours.

I.

Par un acte du 18 mars 2021, A.________ (ci-après: la recourante) a

recouru contre cette décision auprès de la CDAP. Elle conclut à l'inscription

de la mention du droit de préaffermage en sa faveur sur l'entreprise agricole

composée des parcelles n° ******** de la commune de ******** et nos ********,

********, ********, ********, ********, ********, ********, ********, ********,

********, ********, ********, ******** et ******** de la commune de ********.

Le département a déposé sa réponse le 12 mai 2021,

en concluant au rejet du recours.

Les sociétés C.________ SA et B.________ SA ont déposé

leur réponse le 31 août 2021, en concluant, principalement, à l'irrecevabilité

du recours et, subsidiairement, à son rejet.

La recourante s'est encore exprimée le 1er

décembre 2021. Les sociétés C.________ SA et B.________ SA se sont, quant à

elles, déterminées le 3 février 2022.

J.

Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

Considérants

1.

a) Il convient tout d'abord de situer le litige dans son contexte

légal et réglementaire. L'art. 5 LBFA, sous la note marginale

"Droit de préaffermage des descendants du bailleur " dispose:

"1 Les cantons peuvent

instituer un droit de préaffermage sur les entreprises agricoles pour les

descendants du bailleur qui entendent les exploiter eux-mêmes et en sont

capables.

2.

Le descendant ne

pourra toutefois opposer le droit de préaffermage à un tiers que si ce droit

est mentionné au registre foncier.

3.

Pour le surplus, les

cantons règlent les détails et la procédure."

Le droit vaudois a effectivement institué un tel

droit aux art. 4 ss LVLBFA. Ainsi, à teneur de l'art. 4 de cette loi, le

propriétaire qui entend donner à ferme une entreprise agricole est tenu, sous peine

de dommages et intérêts, d'en informer préalablement par écrit ses descendants,

en leur indiquant les conditions du contrat. L'art. 10 LVLBFA prévoit en outre

une mention de ce droit au registre foncier, afin que celui-ci soit opposable

aux tiers (al. 1).

b) Dans le cas d'espèce, la recourante a estimé être

légitimée à demander que le droit de préaffermage soit mentionné en sa faveur

au registre foncier. Le conservateur du registre foncier a toutefois rejeté

cette réquisition, considérant que A.________ n'était pas la descendante de la

propriétaire; ce rejet a fait l'objet d'un recours au Département des finances

et des relations extérieures, conformément à l'art. 25 de la loi du 9 octobre

2012.

sur le registre foncier (LRF; BLV 211.61). La décision de ce dernier est à

son tour susceptible de recours auprès de la CDAP (art. 92 de la loi du 28

octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]).

2.

La recourante n'allègue pas être la descendante de la société anonyme propriétaire

de l'entreprise; toute son argumentation tend à "lever le voile" de

la société ou à traiter celle-ci en transparence, pour considérer que le droit

de préaffermage peut être retenu en l'espèce en considérant F.________ comme la

propriétaire (économique) de l'entreprise au travers des deux sociétés anonymes

ici en cause.

a) A teneur de l’art. 1 al. 1 LDFR, cette

législation a pour but d’encourager la propriété foncière rurale et en

particulier de maintenir des entreprises familiales comme fondement d’une population

paysanne forte et d’une agriculture productive, ainsi que d’améliorer les structures

(let. a). Par ailleurs, elle vise à renforcer la position de l’exploitant à

titre personnel, en cas d’acquisition d’entreprises et d’immeubles agricoles (let.

b). Il s'agit ainsi éviter de diviser les entreprises et les immeubles agricoles

et favoriser l’agrandissement des entreprises en permettant à l’exploitant

d’acquérir des immeubles agricoles (cf. à ce propos, art. 58 ss LDFR). Autrement

dit, certains des objectifs de la LDFR relèvent d’une politique structurelle et

de propriété en matière agricole; la loi veut ainsi favoriser l’exploitation

d’entreprises agricoles en propriété de l’exploitant (Yves Donzallaz, Traité de

droit agraire suisse: droit public et droit privé, tome II, 2006, n. 1792 ss).

Par ailleurs, la LDFR vise aussi à encourager et à faciliter l’accès à la propriété

du sol agricole aux exploitants à titre personnel et aux membres de la famille du

propriétaire; l’idée est d’ailleurs en l’occurrence de confier le patrimoine agricole

aux personnes qui, du point de vue de l’intérêt général, sont les mieux à même de

le mettre en valeur (Donzallaz, op. cit., n. 1803). On notera encore, entre

autres objectifs, que la loi vise aussi des buts de politique familiale,

puisqu’il s’agit d’encourager et de maintenir des entreprises familiales comme

fondement d’une agriculture productive (Donzallaz, op. cit, n. 1804). La LBFA

poursuit quant à elle des objectifs similaires et complémentaires.

b) Le rappel qui précède met en évidence une

certaine tension entre ces objectifs et l’idée d’admettre que des personnes morales

puissent être autorisées à acquérir des entreprises ou des immeubles agricoles,

dès lors qu’elles n’apparaissent pas d’emblée, au contraire de personnes

physiques, aptes à exploiter à titre personnel des immeubles agricoles (au sens

de l’art. 9 LDFR). Cependant, à l’instar de la jurisprudence, la doctrine est

allée au-delà de cet obstacle pour admettre que les personnes morales, à certaines

conditions, puissent être considérées comme exploitants à titre personnel. L’art. 4

al. 2 LDFR assimile d’ailleurs dans certains cas les participations majoritaires

à des personnes morales, dont les actifs consistent principalement en une

entreprise agricole, à des entreprises agricoles; cette disposition montre que

cette formule, dans son principe, n’est pas exclue par le législateur. La

doctrine a débattu de la question, surtout au sujet de l’art. 63 al. 1 let. a

LDFR, lu en lien avec l’art. 9 LDFR. En l’occurrence, le Tribunal fédéral,

suivi en cela par la doctrine, n’a pas voulu retenir une approche dogmatique de

cette question, adoptant plutôt une position pragmatique, appliquant de manière

extensive le principe dit de transparence ou Durchgriff; en somme, l’agriculteur,

comme la société anonyme à la tête d’une entreprise agricole, sont des agents économiques

et c’est à ce titre que la LDFR entend les protéger (sur ces questions,

Donzallaz, op. cit., n. 3322 ss et 3332). Autrement dit, cela signifie que

l’actionnaire majoritaire de la société anonyme doit être exploitant à titre

personnel (et donc apte à diriger le domaine propriété de la société); la société

anonyme doit en somme pouvoir être considérée comme un outil agricole de

l’actionnaire majoritaire pour qu’elle puisse, elle-même, se voir reconnaitre

la qualité d’exploitant à titre personnel (Donzallaz, op. cit., n. 3332; dans

le même sens, Eduard Hofer, Das Bäuerliche Bodenrecht, Kommentar zum

Bundesgesetz über das bäuerliche Bodenrecht vom 4. Oktober 1991, 2ème

éd., 2011, n. 21 s ad art. 9 LDFR). La doctrine s’attache donc ici au point de

savoir si l’actionnaire majoritaire assure lui-même les travaux de culture et

la direction de l’entreprise (Donzallaz, op. cit., n. 3331; Hofer, op. cit., n.

22.

ad art. 9 LDFR). Par ailleurs, la société peut comporter plusieurs actionnaires,

exploitants à titre personnel ou non; cependant, les exploitants à titre personnel

doivent détenir la majorité du capital-actions (Donzallaz, op. cit., n. 3335;

Hofer, op. cit., n. 21 ad art. 9 LDFR). A cet égard, la doctrine n’exige

pas que tous les actionnaires soient des personnes physiques; cependant, elle

souligne qu’il s’agit d’éviter le parasitisme, en ce sens que des tiers non

actifs dans l’agriculture participeraient de façon prépondérante à de telles entités,

au point d’en assumer la direction, en reléguant les agriculteurs à de simples

tâches d’exécution, incompatibles avec la notion d’exploitant à titre personnel

(Donzallaz, op. cit., n. 3325).

c) La jurisprudence récente du Tribunal fédéral a eu

l’occasion de compléter encore le dispositif visant à la fois à permettre certaines

opérations par des personnes morales et à les encadrer de manière adéquate afin

que les objectifs de la LDFR ne soient pas contournés (ATF 140 II 233 p. 234 ss).

Dans le cas d’espèce, le Tribunal fédéral avait à juger un projet de transfert

d’un domaine agricole par l’agriculteur qui l’exploitait à une société anonyme

dont il serait l’actionnaire. En l’occurrence, ce projet intervenait peu après

l’affectation d’une parcelle importante à la zone à bâtir; il en découlait d’ailleurs

que la valeur de cette parcelle surpassait assez largement celle du reste du domaine.

L’autorité cantonale de première instance a rejeté cette requête, ce qui a été confirmé

par la juridiction cantonale de recours. Le Tribunal fédéral, néanmoins, a estimé

qu’une telle requête pouvait être admise, moyennant toutefois diverses conditions.

En substance, il a retenu que, dans la configuration que l’on vient de décrire,

la société ne pouvait se voir refuser l’autorisation d’acquérir en raison d’une

simple possibilité théorique d’un abus de droit futur; l’autorisation doit au

contraire être accordée, mais assortie de charges. Ainsi, dans l’hypothèse d’un

transfert des actions de la personne morale acquéreuse à un tiers, cette

opération doit être traitée comme un acte juridique équivalant économiquement à

un transfert de la propriété, de sorte qu’il est (aussi) soumis à autorisation en

application de l’art. 61 al. 3 LDFR. De surcroît, afin de faciliter les

contrôles de l’autorité, il convient d’insérer des clauses dans les statuts de

la personne morale en question; en particulier, il y a lieu de prévoir que le

capital n’est composé que d’actions nominatives, détenues par des personnes physiques

(les structures holding étant exclues).

d) Au demeurant, la CFR I, pour mettre en œuvre les

exigences de cette jurisprudence nouvelle, a adopté le 1er avril 2015

une directive, dont on extrait le passage suivant:

"Conformément aux buts de la Loi

fédérale sur le droit foncier rural visant notamment à garantir que des

entreprises agricoles et immeubles agricoles, au sens de dite loi demeurent en

main, majoritairement, d’exploitants agricoles, la Commission foncière émet désormais

les recommandations suivantes quant au contenu des clauses statutaires des

sociétés anonymes et sociétés à responsabilité limitée détenant des entreprises

et/ou immeubles agricoles.

Les clauses statutaires doivent, a

minima, comprendre les mentions suivantes :

1) "Les

actions de la société xxx SA doivent être nominatives. Elles ne pourront pas

être converties en action au porteur."

2) "Les

actions de la société xxx SA / les parts sociales de la société xxx Sàrl ne

peuvent être détenues majoritairement que par des exploitants agricoles ou viticoles

à titre personnel au sens de l’art. 9 LDFR."

3) "Tout

transfert d’actions de la société xxx SA / de parts sociales de la société xxx

Sàrl, doit au surplus être soumis à la Commission foncière rurale, section I,

pour autorisation avant inscription au registre des actions/des parts sociales."

"Toute modification des

clauses statutaires ci-dessus ne pourra déployer ses effets qu’après due approbation

par la Commission foncière rurale, section I."

e) Des travaux de révision de la LDFR sont en cours.

Ils prévoient un élargissement des possibilités laissées aux personnes morales

pour l'exploitation de domaines agricoles (cf. à ce propos le message du Conseil

fédéral relatif à la politique agricole 2022, FF 2020 3851, 4005 ss).

Toutefois, le Parlement, après avoir entamé l'examen de ce projet, a suspendu

ses travaux.

3.

Les sociétés C.________ SA et B.________ SA contestent l'intérêt digne

de protection de la recourante dans le cas d'espèce, de sorte que le recours

devrait être déclaré irrecevable.

Toutefois, il faut observer que la recourante, même

si elle bénéficie actuellement d'un bail à ferme, se trouve dans une situation incertaine

puisque ce contrat a été dénoncé, le congé devant prendre effet à fin 2022; tel

est du moins le cas à teneur du jugement civil rendu en première instance, mais

contesté dans le contexte du contentieux qui l'oppose aux sociétés précitées (et

à sa mère). La recourante peut dès lors craindre qu'un tiers ne soit désigné

bientôt comme nouveau titulaire du bail à ferme de l'entreprise. Dans ces conditions,

l'on devrait sans doute retenir l'existence d'un intérêt digne de protection à

la modification de la décision attaquée. Cette question peut toutefois demeurer

indécise au vu des considérants qui suivent.

4.

La décision attaquée rejette la réquisition de la recourante, en

s'appuyant sur le sens littéral de l'art. 5 LBFA; autrement dit, pour prétendre

au droit de préaffermage, le requérant devrait être descendant du bailleur-propriétaire,

ce que la recourante n'est à l'évidence pas.

a) La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre

(interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs

interprétations sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable

portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit

notamment des travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle,

de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement

de l'intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation

avec d'autres dispositions légales (interprétation systématique; ATF 144 V 313

consid. 6.1 p. 316; 142 IV 389 consid. 4.3.1 p. 397; 141 III 53 consid. 5.4.1

p. 59).

En l'occurrence, comme le relèvent l'autorité

intimée et les sociétés C.________ SA et B.________ SA, le texte de l'art. 5

LBFA et des art. 4 à 10 LVLBFA est clair, en ce sens que le droit de préaffermage

ne s'applique qu'aux descendants du bailleur. Cette interprétation littérale

est au demeurant confirmée par la systématique de la LVLBFA, dont le deuxième

chapitre s'intitule "Droit de préaffermage des descendants du

bailleur" comme on l'a vu ci-avant, ainsi que par les travaux préparatoires

de la LVLBFA qui mentionnent expressément, concernant le droit en question, le

père et ses enfants (Bulletin du Grand Conseil [BGC], septembre 1986, p. 1647

ss., en particulier p. 1652 et 1657).

b) La recourante, au contraire, estime qu'il y a

lieu d'aller au-delà de la lettre de la loi, pour admettre qu'elle est la descendante,

non pas certes de la société propriétaire, mais de l'une des actionnaires de

celle-ci, ce qui serait suffisant pour justifier l'application de l'art. 5 LBFA.

La recourante appuie son argumentation sur un point

particulier de la révision du droit foncier rural actuellement en cours, en

lien avec la politique agricole 2022. En substance, l'avant-projet de modification

de la LDFR (ci-après: AP-LDFR) comportait en effet la disposition suivante:

"Art. 45a Aliénation par des personnes morales; droit

de préemption des descendants

En cas d'aliénation d'une

entreprise agricole qui appartient à une personne morale en rapport avec l'agriculture

paysanne, le droit de préemption sur l'entreprise agricole peut être exercé par

les descendants d'un détenteur d'une participation d'au moins 25 % du

capital-actions ou du capital social."

Le rapport qui commente cette disposition, dans la

consultation relative à cet avant-projet, se lisait comme suit:

"Art. 45a

Selon le droit actuel, lorsqu'une

personne morale du monde paysan aliène une entreprise agricole, les parents

d'un actionnaire majoritaire ne peuvent pas faire valoir un droit de préemption,

puisqu'il n'existe aucun lien de parenté avec la personne morale. Il convient

toutefois d'accorder un droit de préemption sur des entreprises agricoles aux

descendants qui exploitent à titre personnel, lorsque l'entreprise constitue

l'actif principal de la société et qu'il existe une participation majoritaire.

Dans le cas où plusieurs exploitants

à titre personnel constituent une personne morale du monde paysan et qu'aucun

ne détient une participation majoritaire, une participation minoritaire

qualifiée d'au moins un tiers suffit. En présence de plusieurs bénéficiaires du

droit de préemption de même rang, c'est l'art. 46 LDFR qui s'applique."

A ce stade, il faut toutefois observer que cette

disposition, contestée en consultation, n'a pas été reprise dans le projet soumis

aux chambres (FF 2020 3902 et 4129); par ailleurs, le Parlement a suspendu l'examen

du projet de modification de la LDFR, compris dans le projet plus global

relatif à la politique agricole 2022. Dans cette mesure, l'argumentation de la

recourante ne peut pas être retenue.

Plus encore, il faut souligner que l'introduction

d'un droit de préemption dans le droit positif constitue une restriction au

droit de propriété, prenant la forme d'une restriction du droit de disposer (cf.

à cet égard Andres Büsser/Reinhold Hotz, Das Bäuerliche Bodenrecht, Kommentar

zum Bundesgesetz über das bäuerliche Bodenrecht vom 4. Oktober 1991, 2ème

éd., 2011, n. 6 ss ad art. 42-46). L'auteur parle d'ailleurs

à cet égard de restrictions de la propriété qui, même s'il s'agit de restrictions

de droit privé, doivent reposer sur une base légale (l'auteur parle de restrictions

légales de la propriété; pour le cas du droit de préemption des parents, il

s'agit d'une restriction de droit privé édictée dans l'intérêt public; l’art.

42.

AP-LDFR prévoit du reste l’introduction d’un droit de préemption du conjoint,

nouveau par rapport au droit actuel).

Quoiqu'il en soit, l'avant-projet

cité plus haut s'inscrit dans cette ligne: il considère en effet que, selon le

droit actuel, le droit de préemption ne peut pas être exercé à l'encontre d'une

personne morale, puisqu'il n'existe aucun lien de parenté avec celle-ci. À vrai

dire, cette affirmation n’est pas totalement convaincante, dans la mesure où l’art.

4.

al. 2 LDFR suggère d’assimiler dans certains cas les participations majoritaires

à des personnes morales, dont les actifs consistent principalement en une

entreprise agricole, à des entreprises agricoles. Il convient ainsi d’admettre, dans le droit actuel, l’exercice d’un

droit de préemption à l'égard d'une société anonyme bailleur et propriétaire,

pour autant que le requérant soit le descendant d’un actionnaire majoritaire de

la société; dans ce cas, le droit porte sur le paquet d’actions dont le

transfert est envisagé (Hotz, op. cit., n. 10 ad art. 42 LDFR). En revanche, en l'état du droit positif (qui ne devrait donc

pas être modifié sur cet aspect, vu l'abandon de l'art. 45a dans le projet de

modification de la LDFR, lui-même suspendu) et faute dès lors de base légale,

le droit de préemption ne peut pas être exercé à l'encontre d'une personne

morale, par le descendant d’un actionnaire minoritaire, même en présence d’une

participation qualifiée de 25% ou d’un tiers.

c) La recourante soutenait

en outre l'idée qu'il fallait appliquer par analogie l'art. 45a AP-LDFR pour

lui conférer un droit de préaffermage sur l'entreprise agricole ici en cause.

Or, l'art. 5 LBFA, complété par des dispositions cantonales d'application, en

tant que ces dispositions prévoient un droit de préaffermage, constitue lui aussi

une restriction légale de la propriété, ayant pour effet de limiter le droit de

disposer du propriétaire-bailleur. Une telle restriction nécessite elle aussi une

base légale. Or, le droit positif ne consacre un tel droit qu'en faveur des

descendants, ce qui exclut l'exercice d'un tel droit à l'encontre d'une personne

morale. Il convient cependant de réserver l’art. 4 al. 2 LDFR, qui pourrait

entrer en considération dans le cas du descendant d’un actionnaire majoritaire

souhaitant exercer un droit de préaffermage. A ce stade, il faut constater que

l'art. 45a AP-LDFR n'est pas prêt d'être introduit dans le droit positif; le raisonnement

de la recourante, suggérant d'appliquer l'art. 45a AP-LDFR par analogie pour

créer un droit de préaffermage même en faveur d’un descendant de l’actionnaire

minoritaire, n'a ainsi plus de point d'appui. On retiendra dès lors que, en

l'absence de toute base légale, la recourante, en sa qualité de descendante de F.________,

actionnaire minoritaire à hauteur de 25 % de B.________ SA, ne peut pas prétendre

à obtenir le droit de préaffermage requis à l'encontre de la société anonyme

intimée.

d) Les remarques de la recourante, selon lesquelles

la décision attaquée serait constitutive d'une inégalité de traitement, voire

aboutirait à un résultat choquant ne permettent pas d'aboutir à un autre

résultat. En réalité, les questions qu'elles soulèvent s'inscrivent dans la

problématique, très complexe, du rôle des personnes morales dans l'exploitation

d'entreprises agricoles, domaine que le projet de modification de la LDFR a empoigné;

ces questions sont donc entre les mains du législateur et le juge n'est pas en

mesure d'intervenir à ce stade pour corriger des aspects peut-être peu

satisfaisants du droit actuel, ce en allant au-delà du régime de l’art. 4 al. 2

LDFR.

5.

Il découle des considérations qui précèdent que le recours doit être rejeté

et la décision attaquée confirmée. En conséquence, la recourante doit supporter

les frais de justice et n'a pas droit à des dépens. Elle versera une indemnité

à titre de dépens aux sociétés C.________ SA et B.________ SA qui sont intervenues

dans la procédure avec le concours d'un mandataire professionnel (art. 49

et 55 LPA-VD). Le département, bien qu'il obtienne gain de cause (mais sans le

concours d’un mandataire), n'a pas droit à une indemnité à titre de dépens.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.

II.

La décision rendue sur recours par le Département des finances et des relations

extérieures le 16 février 2021 est confirmée.

III.

Un émolument de justice de 3'000 (trois mille) francs est mis à la

charge de A.________.

IV.

A.________ versera, à titre de dépens, une indemnité de 2'500 (deux mille

cinq cents) francs aux sociétés C.________ SA et B.________ SA, solidairement

entre elles.

Lausanne, le 8 avril 2022

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à la Direction générale de l'agriculture, de

la viticulture et des affaires vétérinaires, à l'Office fédéral de la justice

et à l'Office fédéral de l'agriculture

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),

le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le

mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs

doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces

invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant

qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision

attaquée.