CDAP - FO.2023.0010 - 2024-05-15 - Département des finances et de l'agriculture (DFA)/Commission foncière rurale, Section I, A._____, B.__, C._____

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 15 mai 2024

Composition

Mme Marie-Pierre Bernel, présidente;

M. Etienne Poltier, juge rapporteur, et M. Antoine Rochat, assesseur.

Recourant

Département des finances et de

l'agriculture, à Lausanne,

Autorité intimée

Commission foncière rurale, Section

I, à Lausanne,

Propriétaire

A.________ à ********

Tiers intéressés

1.

B.________ à ********

2.

C.________ ********

tous deux représentés par Me Félicien

MONNIER, avocat à Lausanne.

Objet

droit foncier

rural

Recours Département des finances et de l'agriculture (DFA)

c/ décision de la Commission foncière rurale du 26 mai 2023 refusant d'entrer

en matière sur la dénonciation du 20 juin 2022 adressée par D.________.

Vu les faits suivants:

A.

a) Né le ******** 1953, A.________ se trouvait, en 2018, à la tête

d’un domaine agricole dont le centre d’exploitation se trouvait à Bussigny (bâtiment

ECA n° ******** sis sur la parcelle n° ********); il détenait

par ailleurs divers biens-fonds sur le territoire des communes de Bussigny, Boussens,

Echandens et Penthaz, notamment. La parcelle n° ******** de Bussigny, à la

suite de nouvelles mesures d’aménagement, se trouvait en zone d’habitation

collective et était entourée de biens-fonds affectés à la zone à bâtir. Il

envisageait ainsi le déplacement de son centre d’exploitation.

b) C.________, né le ******** 1957, et son

frère B.________, né le ********1952, se trouvaient à la même date à la tête

d’une entreprise agricole, dont le centre d’exploitation était situé à

Oulens-sous-Echallens. Leur domaine était composé principalement des parcelles nos ********

et ******** sises dans cette commune (cette seconde parcelle abritait également

le centre d’exploitation), ainsi qu’un bien-fonds sur le territoire de la

commune de Boussens. Souhaitant prendre leur retraite, les frères C.________ et

B.________ ont projeté d’aliéner leur entreprise. A cet effet, ils ont fait

établir, par Estimapro, une expertise portant sur l’estimation de la valeur de

leur domaine et du prix licite de celui-ci; le rapport, du

22 décembre 2017, conclut à un prix licite global du domaine de

4'363'490 francs.

B. a) Par lettre du 11 juin 2019,

accompagné du formulaire de requête à la Commission foncière rurale section I

(ci-après : la CFR), la notaire Sophie Vautier Dreyer a formé, au nom des

frères C.________ et B.________, une requête en vue de l’autorisation de la vente

de leur entreprise agricole, composée des parcelles nos ********

et ******** d’Oulens-sous-Echallens, ainsi que n° ******** de Boussens.

Elle a exposé tout d’abord les vœux des aliénateurs souhaitant prendre leur

retraite et dès lors se défaire de leur entreprise. Elle a également présenté la

situation de A.________, soulignant que celui-ci devait se reconstituer un

centre d’exploitation, en remplacement de celui qu’il détenait à Bussigny. Ce

courrier précisait ce qui suit :

″Monsieur A.________ a bien

entendu l’intention d’exploiter personnellement le domaine qu’il se propose

d’acquérir de Messieurs C.________ et B.________ et il a les capacités pour le

faire. Ils ont convenu entre eux que Monsieur A.________ commencera à exploiter

personnellement les terrains dès la fin de ce printemps 2019.″

On lit encore dans le formulaire de requête adressé

le même jour à la CFR que l’acquéreur a l’intention d’exploiter personnellement

l’entreprise au sens de l’art. 9 de la loi fédérale du 4 octobre 1991

sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11).

b) Par décision du 28 juin 2019, la CFR a

autorisé l’acquisition de l’entreprise des frères C.________ et B.________ par A.________,

″vu l’absence de motif de refus″.

La Direction générale de l’agriculture, de la

viticulture et des affaires vétérinaires (ci-après: la DGAV) a déclaré,

par courrier du 15 juillet suivant, qu’elle n’entendait pas faire usage de son

droit de recours.

c) Par lettre du 1er décembre 2020,

la notaire précitée s’est adressée à nouveau à la CFR, en rappelant la teneur

de l’autorisation précitée (délivrée dans le dossier AUT 1767). Elle indiquait

que, pour diverses raisons, la reprise du domaine agricole des frères C.________

et B.________ par A.________ n’avait pas encore eu lieu, mais que la signature

de l’acte de transfert était prévue pour le début de l’année 2021. Elle ajoutait :

″Votre autorisation datant

de plus d’une année, je vous saurais gré de bien vouloir me confirmer sa

validité, étant précisé que les informations qui vous ont été communiquées le

11 juin 2019 et sur lesquelles vous avez basé votre décision sont toujours

valables.″

La CFR, dans une correspondance du 9 décembre 2020,

a donné une suite favorable à cette lettre en confirmant la validité de la

décision du 28 juin 2019, ″dans la mesure où la situation de fait n’a

pas changé″.

d) Par acte notarié Vautier Dreyer, C.________

et B.________ ont vendu à A.________ l’entreprise agricole dont ils étaient

propriétaires, soit les parcelles nos ******** et ********

d’Oulens-sous-Echallens, ainsi que la parcelle n° ******** de Boussens; le

prix a été fixé à un montant de 4'480'000 francs.

Les différentes clauses de cet acte de vente

n’appellent pas de mention particulière, sous une modeste réserve. En effet,

les biens-fonds d’Oulens-sous-Echallens, objets de la vente, ont été convoités par

l’entreprise F.________ pour l’exploitation d’une décharge ou d’un centre de

traitement des déchets. Cela étant, les vendeurs se sont vu accorder par l'acte

de vente un droit au gain dans l’hypothèse où tout ou partie des immeubles

objets de cet acte serait vendu en vue d’y réaliser une décharge ou un centre

de tri des déchets, ce à concurrence de 33% du gain net réalisé.

e) On notera encore que B.________, ayant

atteint l’âge de la retraite en 2017, a acquis avec son épouse une parcelle sur

la commune du Lieu aux fins d’y résider pour sa retraite; il y habite

d’ailleurs depuis 2018. Il a cependant fait les trajets depuis la Vallée de

Joux pour venir exploiter son domaine dans l’attente que la vente de celui-ci

puisse aboutir. Les frères B.________ et C.________ ont poursuivi cette

exploitation en 2021, sur la base d’un contrat de location passé avec

l’acquéreur A.________ (contrat du 14 avril 2021). Selon ce contrat, il est

précisé que A.________, après les récoltes, devra se charger de planter les

cultures intermédiaires et les cultures pour l’année 2022.

Les frères BC.________ ont enfin cédé à A.________

leur parc de machines et notamment leurs véhicules agricoles.

C.

a) Agissant par l’intermédiaire d'un avocat en date du 20 juin 2022,

D.________, lequel s’était intéressé en 2018 à l’acquisition de l’entreprise

des frères B.________ et C.________, a adressé une dénonciation à la CFR au

sujet de la transaction précitée. En substance, il estimait que l’acheteur A.________

avait donné de fausses indications à la CFR en vue d’obtenir l’autorisation

délivrée le 28 juin 2019.

b) La CFR s’est adressée notamment à la DGAV

dans le cadre de l’instruction de cette dénonciation, en lui demandant divers

renseignements; cette dernière les a fournis le 19 août 2022, en y joignant

diverses pièces. La DGAV expose ainsi la situation de A.________ en plusieurs

volets.

aa) Tout d’abord, en 2021, A.________ exploitait

un domaine de 13.24 hectares de surface agricole utile, composé de

diverses parcelles sises sur les communes de Bussigny, Echandens et

Villars-Sainte-Croix. Il déclarait utiliser le bâtiment ECA n° ******** de

Bussigny comme centre d’exploitation. Pour l’année 2022, il annonçait un

domaine de 12.7 hectares de surface agricole utile, toujours avec le bâtiment ECA

n° ******** de Bussigny comme centre d’exploitation.

bb) Par ailleurs, A.________ avait conclu avec E.________,

le 4 avril 2020, un bail à ferme portant sur de nombreuses parcelles qu’il

exploitait précédemment. Selon ce contrat, le bail à ferme portait notamment

sur le bâtiment agricole ECA n° ********; il devait s’étendre en outre à

un bâtiment en construction sur la parcelle n° ******** de Bussigny. Le

centre d’exploitation de E.________ devait donc – apparemment – être abrité

successivement par le bâtiment ECA n° ********, puis dans le nouveau

bâtiment à ériger sur la parcelle n° ******** (art. 3 al. 4 du bail à

ferme précité).

On note également au dossier un second bail à ferme

agricole, désigné comme avenant du précédent, passé entre les mêmes parties (E.________

étant indiqué comme domicilié au ********, à 1030 Bussigny); il a été

conclu le 1er mars 2022, avec effet rétroactif au 1er

novembre 2021. Il porte sur les parcelles nos ******** et ********

d’Oulens-sous-Echallens, ainsi que n° ******** de Boussens, ce qui

correspond au domaine acquis par A.________ des frères B.________ et C.________.

c) La CFR a donné l’occasion à A.________

d’exercer son droit d’être entendu; elle lui a d’ailleurs adressé plusieurs

correspondances dans le but de le convoquer à une audience qui s’est finalement

déroulée le 8 mai 2023.

Lors de cette séance, A.________ a indiqué avoir

déclaré 5 hectares de surface agricole utile en 2023, qu’il travaillait en

maraîchage. Il a précisé qu'il ne touchait plus de paiements directs mais avait

gardé son numéro d'exploitation. Il a déclaré avoir exploité le domaine

d'Oulens-sous-Echallens des frères B.________ et C.________ dès le mois

d'octobre 2021 et avoir cultivé ces terres personnellement malgré le bail

conclu avec E.________ en avril 2022, car E.________ se battait depuis trois

ans pour obtenir sa reconnaissance par la DGAV et toucher des paiements

directs. A.________ a affirmé ne percevoir aucun fermage de E.________, ni pour

Oulens-sous-Echallens, ni pour les autres biens-fonds affermés. Il a souligné

que le bail du 10 mai 2022 serait applicable le jour où E.________ toucherait

les paiements directs. A.________ a encore évoqué un projet d’acquisition en

2020 du domaine des frères B.________ et C.________ par E.________, qui ne

s'était pas réalisé.

D.

Par décision du 26 mai 2023, la CFR a refusé d’entrer en matière sur la

dénonciation du 20 juin 2022 d’D.________, de sorte que la question d’une

révocation de la décision rendue le 28 juin 2019 (dossier AUT 1767) n’entrait

pas en considération. Cette décision a été notifiée à la DGAV par pli du 12

juin 2023, reçu par cette dernière le 14 juin.

E.

Agissant par acte du 13 juillet 2023, soit en temps utile, le Département

des finances et de l’agriculture a recouru contre la décision précitée auprès

de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la

CDAP). Il conclut en substance à la réforme du prononcé attaqué, en ce sens

qu’il est entré en matière sur la dénonciation précitée, que la décision du 28

juin 2019 est en outre révoquée et qu’enfin il est donné ordre au conservateur

du registre foncier de réinscrire C.________ et B.________ comme propriétaires

des parcelles nos ******** et ******** d’Oulens-sous-Echallens

et n° ******** de Boussens. Le département conclut subsidiairement à

l’annulation de la décision attaquée et au renvoi à la CFR du dossier pour

complément d’instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants.

Le 19 septembre 2023, la CFR s’en est remise à

justice sur le sort du recours. Agissant par l’intermédiaire d'un avocat commun,

les frères C.________ et B.________ ont déposé des déterminations sur le

recours; ils relèvent qu’ils n’assument aucune responsabilité dans l’origine de

la présente procédure, de sorte qu’ils déclarent s’en remettre à justice quant

au sort à réserver au recours; ils requièrent expressément d'être déchargés de

tout frais ou dépens.

Par lettre du 27 novembre 2023, A.________ a déclaré

s’opposer à une éventuelle révocation de la décision du 28 juin 2019.

Agissant toujours par leur conseil, les frères C.________

et B.________ ont encore complété leur prise de position en date du 6 décembre

2023.

Considérant en droit:

1.

a) Le recours a été formé par le Département des finances et de

l’agriculture. Or, celui-ci est désigné comme autorité de surveillance en

matière de droit foncier rural sur le plan cantonal. Dès lors, l’art. 83 al. 3

LDFR lui confère la qualité pour recourir à l’encontre des décisions

d’autorisation; cette habilitation vaut également dans l’hypothèse où

l’autorité compétente, en l’occurrence la CFR, refuse de révoquer une

autorisation entrée en force.

Le pourvoi s’avère ainsi recevable; tel est à tout

le moins le cas sur le principe, qu’il conviendra de nuancer s’agissant de

certaines conclusions (voir ci-dessous consid. 2).

2.

Avant d’examiner les mérites du pourvoi, il convient de formuler

quelques généralités s’agissant de la révocation des décisions administratives

entrées en force, puis d’examiner de manière plus précise le régime prévu dans

ce domaine par l’art. 71 LDFR.

a) Lorsque la décision n’est plus susceptible

d’un recours ordinaire, elle acquiert force (ou autorité matérielle) de chose

décidée. L’administré doit alors pouvoir compter sur la stabilité du régime

juridique qui en découle et, suivant le principe général de la bonne foi, y

adapter son comportement. Toutefois, l’administration est aussi tenue d’assurer

l’exacte concrétisation du droit objectif; cette obligation lui incombe en

permanence, en particulier en présence de décisions à effet durable.

L’administration est ici confrontée à une tension entre ces deux postulats

contradictoires. La jurisprudence a admis le principe que l’autorité avait la

faculté de modifier de manière unilatérale la décision — irrégulière — entrée

en force; toutefois, le Tribunal fédéral a estimé qu’il convenait de tenir

compte de la confiance placée par l’administré dans la décision définitive, de

sorte que la révocation n’est possible que sur la base d’une pesée soigneuse

des intérêts en présence, l’intérêt public à l’exacte concrétisation du droit

objectif (ce qui est proche de l’application du principe de la légalité), d’une

part, l’intérêt privé de l’administré au maintien de la décision, d’autre part

(intérêt à la sécurité du droit; voir par exemple ATF 100 Ib 299, spéc. 302).

b) aa) La modification d’une décision

administrative entrée en force (cette remarque vaut aussi bien en matière de

révocation, à l’initiative de l’autorité, que de réexamen ou de révision, sur

demande d’une partie) suppose une démarche en deux étapes (sur la modification

des décisions administratives, voir de manière générale Pierre Tschannen/Markus

Müller/Markus Kern, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5ème éd., Berne

2022, N 848 ss; Etienne Poltier, La modification des décisions

administratives in Bernasconi/Morgani (édit.), Res iudicata – e poi ?

Revisione, rettifica, riconsiderazione e istituti analoghi, Bâle 2023, p. 43

ss.).

Dans la première étape, il s’agit de déterminer si

la décision en cause est ou non irrégulière, ce qui justifie d’écarter

l’obstacle que constitue le caractère de "chose décidée" de la

décision entrée en force. Lorsque l’initiative de la correction émane de

l’administré, cette première étape apparaît clairement: l’autorité se doit

de vérifier ‑ au plan procédural ‑ que les

conditions lui permettant d’entrer en matière sur la demande de réexamen ou de

révision sont remplies. Lorsque tel n’est pas le cas, la demande doit être

déclarée irrecevable. Dans l’hypothèse où l’autorité prend elle-même

l’initiative d’une modification de la décision, cette première étape reste

(dans la règle) occulte; elle ne débouche en effet pas nécessairement sur une

décision formelle de l’autorité. Cette dernière n’en vérifie pas moins que des

motifs justifient qu’elle se penche à nouveau sur la décision pourtant dotée de

la force (autorité matérielle) de chose décidée.

Une fois levé l’obstacle d’une décision entrée en

force, l’autorité doit procéder, dans la seconde étape, à un nouvel examen sur

le plan matériel. A l’issue de celui-ci, elle peut, sur la base d’une pesée

soigneuse des intérêts en présence (c’est la balance d’intérêts dont on a parlé

plus haut), modifier la décision initiale, mais aussi la maintenir.

bb) S’agissant de la première étape, l’examen

porte sur l’existence d’une irrégularité de la décision, laquelle peut découler

de diverses causes, de fait ou de droit. Ainsi, la décision en cause peut se

révéler viciée, dès l’origine, parce qu’elle repose sur un état de fait erroné;

dès l’instant que l’erreur sur les faits retenus porte sur un élément de nature

à influer sur la décision, il y a matière à revenir sur la décision initiale

entrée en force. L’irrégularité de la décision initiale peut aussi résulter

plus simplement d’une mauvaise application du droit. Il se peut également que

la décision soit affectée d’une irrégularité subséquente, liée à l’évolution de

la situation de fait ou du droit positif; on ne se trouve toutefois pas dans ce

cas de figure en l’espèce.

cc) Si la possibilité d’une révocation doit, à

l’issue de la première étape, être admise, il reste que celle-ci peut se

heurter aux exigences de la sécurité du droit. Ainsi, la modification effective

de la décision irrégulière ne peut intervenir qu’après une balance des

intérêts; il s’agit de comparer ici l’intérêt public à l’exacte concrétisation

du droit objectif et l’intérêt (privé) au maintien de la décision initiale

(balance d’intérêts entre principe de la légalité et protection de la bonne

foi; cf. Tschannen/Müller/Kern, op. cit., N° 868; ATF 143 II 1 consid. 5.1;

137 I 69 consid. 2.3).

La jurisprudence illustrant cette balance d’intérêts

est très riche. Elle comporte diverses balises groupant certaines

configurations typiques, respectivement celles où prévaut la protection de la

confiance (ou la sécurité du droit) et celles où l’intérêt public à

l’application de la loi va l’emporter (Tschannen/Müller/Kern, op. cit., N° 871 ss).

Dans la première catégorie, certains auteurs rangent le cas dans lequel la

décision a été suivie de la transaction de droit privé autorisée par celle-ci (Ulrich

Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8ème

éd., Zurich 2020, N° 1257 ss); on trouve dans la seconde catégorie

l’hypothèse de décisions obtenues par l’administré bénéficiaire (autorisations,

subventions, p.ex.) sur la base d’informations fausses ou incomplètes (Tschannen/Müller/Kern,

op. cit., N° 876).

c) Sous l’angle procédural, on relèvera que

l’autorité compétente pour prononcer la révocation ou pour statuer sur une

demande de révision ou de réexamen est celle qui a rendu la décision initiale;

on admet également, à certaines conditions, que l’autorité hiérarchiquement supérieure,

voire l’autorité de surveillance, puisse y procéder (ATF 137 I 69 spéc. 71; 107

Ib 35 spéc. 36). La procédure à suivre est la même que pour la décision

initiale et la nouvelle décision interviendra dans les mêmes formes que

celle-ci.

Les nouvelles décisions, au même titre que la

décision initiale, sont susceptibles de recours, suivant les mêmes voies de

droit. Tel est le cas des décisions de révocation, comme aussi des nouvelles

décisions rendues sur le fond à la suite d’une demande de révision ou de

réexamen. Cependant, dans l’hypothèse où l’autorité refuse d’entrer en matière

sur une telle demande de l’administré, ce dernier peut contester exclusivement

ce prononcé d’irrecevabilité; concrètement, il peut faire valoir seulement que

l’autorité n’a, à tort, pas admis l’existence de motifs de révision ou de

réexamen (par exemple, celle des faits nouveaux importants allégués par

l’intéressé).

d) On a présenté jusqu’ici les principes

généraux dégagés par la jurisprudence en matière de modification des décisions

administratives. Il faut souligner cependant que de nombreuses lois spéciales

abordent ce thème; elles interviennent aussi bien à propos de la première phase

du raisonnement (la question est de savoir s’il existe des motifs de revenir

sur la décision entrée en force) que sur la seconde (il s’agit de déterminer si

cette décision doit ou non être modifiée). On peut citer à cet égard par

exemple le cas de l’art. 71 al. 1 LDFR, pertinent en l’espèce.

Ces règles peuvent limiter les motifs permettant de revenir sur une décision

entrée en force, mais elles peuvent porter également sur la modification de la

décision de fond, notamment en orientant la pesée d’intérêts à laquelle il y a

lieu de procéder usuellement (Tschannen/Müller/Kern, op. cit., Nos 848

et 854).

e) aa) Selon l'art. 71 al. 1 LDFR,

l'autorité compétente en matière d'autorisation révoque sa décision lorsque

l'acquéreur l'a obtenue en fournissant de fausses indications. La révocation

est soumise à deux conditions cumulatives (dans ce sens, TF 2C_761/2020 du 16

décembre 2021 consid. 4.2.2). La première est une condition objective: l'acquéreur

doit avoir donné de fausses indications sur des faits juridiquement

déterminants pour l'octroi de l'autorisation. Ces fausses indications doivent

avoir été causales, en ce sens que l'autorisation aurait dû être refusée si

l'autorité compétente avait connu la situation objectivement exacte. La seconde

condition est subjective: l'autorisation doit avoir été "captée"

("erschlichen"). Il y a captation lorsque l'intéressé connaît ou doit

connaître l'inexactitude de ses indications et qu'il les fait dans le dessein

d'obtenir une autorisation qui lui serait sinon refusée (Beat Stalder in

Das bäuerliche Bodenrecht, Kommentar zum Bundesgesetz über das bäuerliche

Bodenrecht vom 4. Oktober 1991, 2ème éd., 2011, nos 3 et

4 ad art. 71).

Lorsqu'elle statue, l'autorité compétente doit en

outre procéder à la pesée des intérêts entre l'intérêt à une application

correcte du droit objectif et l'intérêt à la sécurité du droit, respectivement

à la protection de la confiance. Elle doit également tenir compte du principe

de proportionnalité (Beat Stalder, op. cit., no 2 ad art. 71).

bb) On constate ainsi que l’application de la

loi spéciale, en l’occurrence l’art. 71 LDFR, n’exclut pas de procéder

comme exposé plus haut en deux étapes. L’autorité doit examiner tout d’abord si

la décision initiale est irrégulière, cependant uniquement pour le motif que

celle-ci repose sur de fausses déclarations de l’intéressé. Et, si

l’instruction la conduit à entrer en matière, elle doit, dans la seconde phase,

procéder à la balance usuelle des intérêts, le dol de l’intéressé devant sans

doute revêtir un poids significatif dans cette pesée d’intérêts.

cc) Dans le cas d’espèce, l’autorité intimée

s’est arrêtée à la première phase pour conclure qu’il n’y avait pas lieu de

revenir sur la décision du 28 juin 2019 entrée en force. Cela étant, l’autorité

de céans ne saurait étendre son examen à la seconde phase; autrement dit, les

conclusions du département recourant, tendant à la révocation de la décision

précitée, puis à ce qu’ordre soit donné au conservateur du registre foncier de

corriger le contenu de ce registre, apparaissent ainsi irrecevables, dans la

mesure où elles débordent de l’objet du litige. Il s’agit donc uniquement, dans

le cadre du présent recours, d’examiner si c’est à juste titre que la CFR a

écarté l’existence de motifs de révocation de l’autorisation AUT 1767, soit de

fausses déclarations de A.________ (consid. 3 ci-après).

3.

a) S’agissant des aspects de fond, un bref survol des dispositions

topiques est nécessaire. L’art. 9 LDFR traite tout d’abord de la notion

d’exploitant à titre personnel; il prévoit :

″1 Est

exploitant à titre personnel quiconque cultive lui-même les terres agricoles

et, s’il s’agit d’une entreprise agricole, dirige personnellement celle-ci.

2 Est capable

d’exploiter à titre personnel quiconque a les aptitudes usuellement requises

dans l’agriculture de notre pays pour cultiver lui-même les terres agricoles et

diriger personnellement une entreprise agricole.″

Une personne est qualifiée d’exploitant à titre

personnel d’immeubles agricoles, dès lors qu’elle cultive personnellement les

terres. Pour de nouveaux immeubles qu’il n’exploite pas encore (par exemple en

tant que fermier), l’acquéreur doit s’engager à cultiver personnellement les

terrains qu’il entend acquérir; s’agissant d’un fait futur, il suffit qu’il

rende ce comportement vraisemblable, ce qui peut être le cas par la simple mise

en évidence de ses attaches actuelles ou passées avec l’agriculture (TF 2C_520/2021

du 21 décembre 2021 consid. 6.2 et les auteurs cités).

En vertu de l’art. 61 LDFR, celui qui entend

acquérir une entreprise agricole (cf. art. 7 LDFR) doit obtenir une

autorisation (al. 1); celle-ci est accordée lorsqu’il n’existe aucun motif de

refus (al. 2). L’acquisition d’une entreprise agricole est notamment refusée

lorsque l’acquéreur n’est pas exploitant à titre personnel (art. 63 al. 1 let.

a LDFR), sous réserve des exceptions mentionnées à l’art. 64 al. 1 LDFR.

b) La question centrale, dans le cas d’espèce, est

ainsi de déterminer si A.________ a fait de fausses déclarations s’agissant de

son intention d’exploiter personnellement le domaine des frères C.________ et B.________,

ce en vue d’obtenir l’autorisation d’acquérir ce domaine (réunissant ainsi les

conditions objective et subjective, posées à l’application de l’art. 71 al. 1

LDFR précité).

aa) On se souvient que l’intimé A.________ a

déclaré vouloir exploiter personnellement le domaine qu’il entendait acquérir.

Il l’a indiqué, par l'intermédiaire de sa notaire, dans un courrier du 11 juin

2019; puis, toujours sous la plume de sa notaire, il a confirmé expressément

que les informations communiquées précédemment dans le courrier du 11 juin 2019

restaient toujours valables. Certes, ce dernier point est quelque peu

approximatif, puisque, dans la lettre de 2019, l’intéressé annonçait reprendre

l’exploitation du domaine d’Oulens à partir de 2019; or, tel n’a pas été le cas

avant l’acte de vente de février 2021. Il n’en a rien été non plus d’ailleurs

durant le dernier trimestre de l’année 2021 (puisque les tiers intéressés ont

encore exploité leur domaine jusqu'au mois d'octobre de cette année-là).

Par ailleurs, la situation qui a suivi reste peu

claire. Il semble en effet résulter d’un contrat de bail à ferme passé avec E.________

que ce dernier devait exploiter le domaine acquis dès l’automne 2021. A.________

affirme au contraire exploiter lui-même ce domaine, le bail à ferme conclu avec

E.________ n’ayant pas été effectivement exécuté au motif que ce dernier n’avait

pas encore droit aux paiements directs.

bb) Les tiers intéressés (soit les frères C.________

et B.________) font valoir qu'au moment où la décision de 2019 a été rendue, on

ne pouvait reprocher à A.________ de fausses déclarations car il avait bien, à

ce moment-là, l’intention d’exploiter lui-même le domaine qu’il convoitait. Cet

argument ne paraît pas déterminant; l’idée du législateur de limiter

strictement les motifs de révocation ne se justifie en effet que dans

l’hypothèse où la décision autorisant la vente est effectivement suivie d’une

vente: il s’agit en somme de limiter le plus possible les situations dans

lesquelles la transaction de droit privé – achevée et transcrite au registre

foncier, mais seulement une telle transaction – ne repose plus sur aucune

autorisation, ce en raison d’une révocation (auquel cas, il convient

d’appliquer l’art. 72 LDFR ; dans ce sens Häfelin/Müller/Uhlmann, op.

cit., N° 1257 ss; Beat Stalder, op. cit., n° 1 ad art. 71). Or en

l’espèce, l’acte de vente n’a été instrumenté, puis inscrit au registre foncier,

qu’en 2021. Dans cette mesure, il est cohérent d’exiger que l’acheteur, dans

ses démarches postérieures à 2019, mais avant l’acte de vente, fasse aussi en

toute transparence des déclarations véridiques, seules de telles déclarations

pouvant servir de fondement à une confirmation de la décision initiale. Autrement

dit, pour examiner l’existence ou non de fausses déclarations, on doit se

placer aussi bien en juin 2019 qu’en décembre 2020.

cc) aaa) L’âge de A.________ était connu

de la CFR en 2019 déjà. Ce dernier allait lui aussi atteindre l’âge de la

retraite, de sorte qu’il ne pourrait plus prétendre au versement des paiements

directs. Or, selon l’expérience générale, un agriculteur ne peut guère

satisfaire l’exigence d’une exploitation à titre personnel s’il ne bénéficie

pas des paiements directs (Hofer in Das bäuerliche Bodenrecht, Kommentar

zum Bundesgesetz über das bäuerliche Bodenrecht vom 4. Oktober 1991, 2ème

éd., 2011, N° 11f ad art. 9). Néanmoins, il va de soi que A.________ n’a

pas fait de fausses déclarations à cet égard, de sorte que cette circonstance

ne saurait être prise en considération dans le cadre de l’art. 71 al. 1

LDFR.

bbb) L’exploitant à titre personnel, au sens de

l’art. 9 LDFR peut être le propriétaire, d’une part, ou le fermier, d’autre

part (Hofer, op. cit., N° 15 ss pour le propriétaire, N° 16a

pour le fermier).

En l’espèce, l’état de fait est sur ce point

extrêmement confus, sauf à faire abstraction du bail à ferme conclu avec E.________

pour le domaine d’Oulens – on rappelle d’ailleurs qu’un projet d’acquisition en

2020 du domaine des frères C.________ et B.________ par E.________ avait aussi

été envisagé. Autrement dit, en l’état du dossier, la cour de céans ne sait pas

qui du propriétaire A.________ ou du fermier E.________ pouvait être considéré

comme exploitant à titre personnel dès l’automne 2021; on observe d’ailleurs

que le premier déclarait le bâtiment ECA n° ********, sis sur la parcelle n° ********

de Bussigny, comme centre d’exploitation, alors que le second disposait du même

bâtiment à teneur du bail à ferme (on ne sait au reste pas à quoi était affecté

le bâtiment d’exploitation sis sur la parcelle n° ******** d’Oulens).

dd) De manière générale, celui qui entend

acquérir une entreprise agricole doit avoir la capacité de l’exploiter à titre

personnel, ainsi que la volonté concrète de le faire.

Exploiter l’entreprise signifie d’ailleurs prendre

toutes les décisions essentielles à la conduite de celle-ci, mais aussi consentir

une force de travail dans la culture et la gestion du domaine. On peut douter

que A.________ ait, après l’acquisition, réellement "exploité à titre

personnel", au sens de l’art. 9 LDFR, le domaine acquis en 2021. De

tels éléments devaient amener la CFR à se demander si l’intéressé lui avait

présenté sa situation et ses intentions à cet égard de manière transparente,

aussi bien en 2019 qu’en 2020 ou s’il lui avait au contraire dissimulé certains

aspects de son projet.

Par ailleurs, si le bail conclu avec E.________

correspond à la réalité – mais ce point paraît contesté –, il existe alors des

indices dans le sens de la thèse suivant laquelle A.________ aurait fait de

fausses déclarations à l’intention de la CFR, à tout le moins en 2020: la

conclusion d’un tel bail pourrait signifier que A.________ n’avait jamais eu

réellement l’intention d’exploiter lui-même le domaine ou, à tout le moins,

qu’il n’avait l’intention de le faire que très passagèrement.

c) En définitive, la cour de céans est

confrontée à un état de fait comportant de nombreux points d’ombre (évoqués

ci-dessus sous let. b). La CFR apparaît mieux placée pour procéder à un

complément d’instruction à ce sujet.

Il convient ainsi d’annuler la décision attaquée et

de renvoyer la cause à la CFR pour complément d’instruction et pour nouvelle décision

dans le sens des considérants. Dans ce cadre, il paraîtrait notamment utile

qu’elle procède à l’audition de E.________ comme témoin et réentende A.________.

On relève encore à ce propos que l’autorité intimée, jusqu’ici, s’en est tenue

à la première phase de l’examen à conduire en matière de révocation de

décisions administratives entrées en force. Au cas où elle conclurait, à

l’issue de la première phase, qu’une révocation doit être envisagée, il lui incomberait,

dans la seconde phase, de procéder à une balance d’intérêts (entre l’intérêt à

la bonne application de la loi, d’une part, et celui de la protection de la

confiance, d’autre part; on pense notamment aux intérêts des vendeurs). On ne

voit d’ailleurs pas que cette pesée d’intérêts puisse être effectuée, en

première instance, par la CDAP.

4.

Il découle des considérations qui précèdent que le recours doit être

admis partiellement. La décision attaquée doit ainsi être annulée, le dossier

étant renvoyé à la CFR pour complément d’instruction et nouvelle décision dans

le sens des considérants.

5.

Les frais du présent arrêt doivent être mis à la charge de A.________,

qui succombe (art. 49 LPA-VD). Il n’y a pas lieu d’allouer de dépens (art. 55

al. 1 LPA-VD a contrario).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est admis partiellement, dans la mesure où il est recevable.

Considérants

II.

La décision rendue le 26 mai 2023 par la Commission foncière rurale,

section I (refus d’entrer en matière sur une dénonciation en vue de la

révocation de la décision rendue le 28 juin 2019 dans le dossier AUT1767) est

annulée, le dossier lui étant renvoyé pour complément d’instruction et nouvelle

décision dans le sens des considérants.

III.

L’émolument d’arrêt, par 2’000 (deux mille) francs, est mis à la charge

de A.________.

IV.

Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 15 mai 2024

La présidente:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.