Lexipedia

Décision

GE.1995.0029

TA - GE.1995.0029 - 1995-06-30 - c/Municipalité de Lausanne

30 juin 1995Français12 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. Le recourant X.________

a été engagé en 1968 comme technicien-dentiste au 1.********. Il a travaillé en

cette qualité à la satisfaction de ses supérieurs jusqu'en 1992, obtenant

régulièrement de bonne qualifications.

B. En automne 1992, des

investigations menées à la suite d'une dénonciation ont permis d'établir que

X.________ exerçait, sans en avoir obtenu l'autorisation, une activité

accessoire rémunérée en travaillant pour des cabinets de dentistes privés. Pour

ces faits, et suivant le préavis de la Commission paritaire, la Municipalité de

Lausanne l'a révoqué pour le 30 avril 1993, par décision du 22 janvier 1993. Un

recours interjeté contre cette décision a été admis par le Tribunal

administratif le 21 juin 1993. En substance, le tribunal a considéré que les

faits reprochés au recourant étaient pour l'essentiel établis, qu'ils

constituaient une faute grave, mais que, s'agissant d'un employé travaillant

depuis longtemps de manière satisfaisante, une révocation sans avertissement

préalable constituait une sanction disproportionnée. La révocation a ainsi été

annulée, le dossier étant retourné à l'autorité municipale pour nouvelle

décision dans le sens des considérants.

C. Une demande de révision

présentée par la Municipalité de Lausanne a été écartée par le Tribunal

administratif le 24 septembre 1993. Parallèlement à cette démarche, l'autorité

intimée a introduit un recours de droit public auprès du Tribunal fédéral, invoquant

notamment la violation de l'autonomie communale. Ce pourvoi a été rejeté, par

arrêt du 30 mars 1994.

D. A la suite de l'arrêt du

Tribunal administratif, et compte tenu d'une part du fait qu'un remplaçant

avait déjà été engagé au service dentaire, et d'autre part que certains

employés de celui-ci avaient manifesté leur inquiétude à l'idée de voir le

recourant reprendre son travail, la Municipalité de Lausanne a décidé le 9

juillet 1993 d'affecter provisoirement le recourant à d'autres tâches au sein

de l'administration communale, avec maintien du droit au traitement. En

exécution de cette décision, X.________ a été déplacé comme maquettiste à la

direction des travaux, dès le 23 août 1993.

E. A la suite de la

notification, le 15 juin 1994, de l'arrêt du Tribunal fédéral, le recourant a

demandé le 5 juillet 1994 à être réintégré dans son poste de

technicien-dentiste, dès la rentrée scolaire du 22 août 1994. Le chef du

Service du personnel et des assurances lui a répondu que cette réintégration

était exclue. Dans cette lettre, rédigée par le Service juridique de la Commune

de Lausanne et datée du 15 juillet 1994, on peut relever notamment les passages

suivants :

"Contrairement à ce que vous semblez

croire, la réintégration de M. X.________ au sein du service dentaire est

exclue. Compte tenu de la gravité des fautes reconnues par les instances

judiciaires, on s'achemine ainsi vers une nouvelle procédure disciplinaire;

celle-ci devrait probablement déboucher sur le "déplacement dans une autre

fonction avec réduction de traitement" (art. 28, lettre f, RPAC). Bien que

cela paraisse possible, pour une faute lourde, cette mesure ne devrait pas être

assortie de la mise au provisoire (art. 28, lettre g, RPAC).

[...]

En conclusion, nous vous proposons avant que la

direction des écoles ouvre une nouvelle procédure disciplinaire, de nous faire

savoir si une solution transactionnelle est envisageable sur la base de ces

éléments."

Les pourparlers

relatifs à une éventuelle solution transactionnelle ayant échoué, la Direction

des écoles a convoqué le recourant pour procéder, le 26 octobre 1994, à son

audition. Cette dernière a donné lieu à un procès-verbal qui contient notamment

le préambule suivant :

"Etant donné que M. X.________ n'a pas

accepté la solution proposée par le Service du personnel par lettre du

15.07.1994, une nouvelle procédure disciplinaire doit être engagée.

En vertu des dispositions de l'art. 30 du

Règlement pour le personnel de l'administration communale, M. X.________ est

cité devant la directrice des écoles afin d'être entendu au sujet de l'activité

lucrative accessoire qu'il est accusé d'avoir exercé pendant son temps de

travail. Il lui est reproché d'avoir effectué des travaux de laboratoire pour

des praticiens privés."

Le recourant s'est opposé

à la mesure envisagée, qu'il estimait disproportionnée, et il a refusé de

signer le procès-verbal mentionné ci-dessus, pour le motif qu'il ne reflétait

qu'imparfaitement le contenu de l'audition.

F. Dans sa séance du 2

décembre 1994, la Municipalité de Lausanne a pris la décision de principe de

déplacer le recourant comme maquettiste spécialiste à la 2.********, avec

modification de la classification. Sur requête de X.________, la commission

paritaire a préavisé à l'unanimité en faveur de cette sanction, le 22 février

1995. La municipalité a dès lors confirmé le 2 mars 1995 sa décision de

principe, et en a fixé la date d'entrée en vigueur au 1er avril 1995. C'est

contre cette décision qu'est dirigé le présent pourvoi, déposé le 24 mars 1995,

et confirmé par un mémoire du 29 mars 1995.

L'autorité intimée

s'est déterminée en déposant des observations non datées, mais reçues au

Tribunal administratif le 26 mai 1995. Le recourant a encore déposé une

écriture le 8 juin 1995, se référant à la réponse de l'autorité intimée et

requérant son audition personnelle, qui a été refusée par décision du juge

instructeur du 9 juin 1995.

L'effet suspensif a

par ailleurs été refusé (décision du juge instructeur du 19 avril 1995).

Considérants

1.

Le recourant fait

valoir divers griefs (violation du principe de la proportionnalité, abus du

pouvoir d'appréciation, violation du principe de la bonne foi, non respect de

décision judiciaire) qui concernent le fond du problème, soit le bien-fondé de

la sanction prononcée elle-même. Il soulève par ailleurs le moyen de la

prescription, qui doit être examiné préliminairement.

2.

Le règlement pour le

personnel de l'administration communale de la ville de Lausanne, du 11 octobre

1977.

(RPAC), prévoit la prescription de l'action disciplinaire à son art. 27

al. 3, dont la teneur est la suivante :

"La poursuite disciplinaire se prescrit

par trois mois dès le jour où les faits punissables ont été portés à la

connaissance de la Municipalité et en tout cas par cinq ans dès le jour où ils

ont été commis."

La réglementation

communale prévoit ainsi un système analogue à celui du droit pénal (art. 70 et

72.

CP) en instituant un délai de prescription relative, susceptible d'être

interrompu par tout acte d'enquête, et un délai de prescription absolue qui ne

peut en aucun cas être prolongé, une éventuelle prescription pénale de plus

longue durée étant par ailleurs réservée (sur tous ces points, voir par exemple

une décision du Conseil d'Etat du canton de Vaud du 24 février 1989, R9 891/88).

Le règlement communal

lausannois est certes muet sur les questions de l'interruption ou de la

suspension de la prescription. La doctrine admet toutefois, en droit fédéral,

que la prescription de la poursuite disciplinaire est suspendue jusqu'au

jugement des recours formés contre le prononcé (voir par Grisel, Traité

de droit administratif, 2ème édition, p. 516). On n'arriverait pas à un

résultat différent en recourant aux principes définis par le droit pénal,

l'analogie entre sanctions pénales et disciplinaires justifiant que l'on s'y

réfère (voir par exemple décision du Conseil d'Etat citée ci-dessus). Or, en

matière pénale, le point de savoir si la prescription continue à courir pendant

une procédure de recours dépend de la force de chose jugée - et non l'autorité

de la chose jugée - de la décision entreprise, avec la conséquence qu'il faut

admettre que la prescription a été suspendue lorsque l'instance de recours

admet le pourvoi, et annule la décision en cause. Dans un tel cas, l'action

pénale renaît et avec elle la prescription (sur tous ces points, voir un arrêt

récent de la Cour de cassation pénale de Genève, SJ 1995 p. 368 et les

références citées; voir également ATF 105 IV 98, cons. 2a).

En l'espèce, la

Municipalité de Lausanne a ouvert la procédure disciplinaire pratiquement

immédiatement après la découverte des faits en automne 1992, interrompant tout

à fait normalement la prescription. La décision de révocation prise à

l'encontre de X.________ le 22 janvier 1993 n'est jamais entrée en force,

puisqu'elle a été attaquée devant le Tribunal administratif et a été annulée

par cette autorité le 21 juin 1993. On doit admettre, dans ces conditions, que

la prescription recommençait à courir dès cette date, une nouvelle procédure

disciplinaire - ou à tout le moins la reprise de la procédure - étant

nécessaire pour l'interrompre. L'administration communale lausannoise ne s'y

est d'ailleurs pas trompée, comme le démontrent les termes qu'elle a utilisés

aussi bien dans la lettre du 15 juillet 1994 du Service du personnel au conseil

du recourant que dans le procès-verbal d'audition du 26 octobre 1994. Or cette

audience, qui constituait la première mesure d'instruction dans le cadre de la

nouvelle procédure disciplinaire, a eu lieu plus d'une année après l'arrêt du

Tribunal administratif, la prescription étant alors largement acquise.

Dans sa réponse au

recours, la municipalité intimée écarte l'argument de la prescription en

relevant que cette dernière a été suspendue jusqu'à réception de l'arrêt du

Tribunal fédéral, le 15 juin 1994, les actes d'instruction se succédant dès

lors à des intervalles inférieurs à trois mois dans le cadre de ce que

l'autorité lausannoise considère comme étant "... la même procédure

disciplinaire".

Indépendamment du fait

que cette théorie contredit la position manifestée par la même autorité

communale antérieurement (voir ci-dessus litt E), elle ne résiste pas à

l'examen dans la mesure où elle considère que le point de départ d'une nouvelle

prescription remonte à la réception de l'arrêt du Tribunal fédéral. Il est vrai

qu'à la suite de l'arrêt du 21 juin 1993, la Municipalité de Lausanne a réagi

de deux manières, soit en demandant la révision de cet arrêt d'une part, et en

déposant un recours de droit public invoquant notamment la violation de la

garantie de l'autonomie communale, d'autre part. Mais une procédure de révision

est une voie de droit tout à fait exceptionnelle à laquelle on ne peut recourir

qu'à titre subsidiaire, en l'absence d'autres possibilités de recours (voir notamment

ATF 118 II 199 cons. 3). Quant à la procédure de recours de droit public, il

est de jurisprudence constante qu'il ne s'agit pas d'une voie de droit

ordinaire prolongeant une procédure antérieure, mais également d'un moyen

exceptionnel sans effet dévolutif, ouvrant une procédure nouvelle (voir

notamment Moor, Droit administratif, vol. II p. 28; ATF 99 Ia 255; 106

IV 145). Ni l'une ni l'autre ne peuvent être considérées comme des

prolongements de la procédure disciplinaire, qui s'est terminée, dans le cas

X.________, par l'arrêt du Tribunal administratif du 21 juin 1993. La sanction

prononcée à l'encontre de X.________ étant annulée à cette date, l'action

disciplinaire renaissait et avec elle la prescription, avec la conséquence que

l'instruction de la nouvelle procédure devait débuter au plus tard dans les

trois mois. Force est dès lors de constater que la prescription a été acquise

dès cette date, l'autorité municipale étant déchue du droit de prononcer une

sanction.

3.

Sur le fond, le recours

aurait dû être rejeté parce que la décision attaquée résiste au grief de

violation du principe de la proportionnalité (qui se confond in casu avec celui

de l'abus du pouvoir d'appréciation). Le Tribunal administratif a déjà eu

l'occasion de dire, dans son arrêt du 21 juin 1993, que la faute commise était

grave et qu'elle justifiait une sanction importante. Ce n'est que parce que la

révocation prononcée alors concernait un employé au service de la Commune de

Lausanne depuis très longtemps, et dont les prestations étaient qualifiées

régulièrement d'excellentes par ses supérieurs, qu'une résiliation brutale,

sans avertissement préalable, des rapports de service a été considérée comme

excessivement sévère. Un tel reproche ne saurait être formulé à l'encontre de

la nouvelle sanction prise, même si elle touche durement le recourant, à la

fois dans ses intérêts patrimoniaux et dans sa pratique professionnelle. Si

l'on examine la liste des sanctions disciplinaires prévues par l'art. 28 RPAC,

on s'aperçoit que les quatre premières sanctions prévues, dans l'ordre de

gradation, sont le blâme, l'amende, la suspension jusqu'à sept jours avec

suppression de traitement, et la suppression d'une augmentation de traitement

pour ancienneté. Ces mesures ne peuvent clairement viser que les infractions

mineures ou relativement mineures et n'entrent pas en ligne de compte au vu de

la gravité des faits reprochés à X.________. La sanction la plus sévère (la

révocation) étant exclue, seules sont envisageables la réduction de traitement

(art. 28 lit. e), le déplacement dans une autre fonction avec réduction de

traitement (art. 28 lit. f) et la mise au provisoire avec ou sans déplacement

ou réduction de traitement (art. 28 lit. g). En s'en tenant à un déplacement

avec réduction de traitement, l'autorité communale n'a en aucun cas abusé de

son pouvoir d'appréciation (voir par exemple Grisel, op. cit., p. 515,

qui considère que le déplacement et la diminution du traitement sont des

"peines modérées".

4.

Le recours devant être

admis pour des motifs tirés de la prescription, les frais d'instruction sont

laissés à la charge de l'Etat. Le recourant, qui a consulté avocat, a droit à

des dépens (art. 55 LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

admis.

II. La décision de

la Municipalité de Lausanne du 20 mars 1995 est annulée.

III. Il n'est pas

perçu d'émolument judiciaire.

IV. La Municipalité

de Lausanne versera au recourant un montant de 1'000 fr. (mille francs) à titre

de dépens.

Lausanne, le 29 juin 1995/gz

Le

président :

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint