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Décision

GE.1995.0085

TA - GE.1995.0085 - 1995-12-04 - c/Municipalité de Morges

4 décembre 1995Français18 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants :

A. Le recourant X.________

est entré au service de la Commune de 1.********, dans le Corps de police

municipal, en 1974. Nommé agent en 1976, il a été promu appointé en 1981. Il

résulte du dossier et notamment des fiches de qualification annuelles établies

par le commandant du corps de police, que le recourant, s'il est considéré

comme travailleur disponible et serviable d'une manière générale, fournit un

travail moyen quant à la qualité, qu'il manque de bon sens, d'ordre et de

discipline ainsi que de respect envers la hiérarchie.

Le dossier du

recourant révèle également qu'il a été l'objet de plusieurs avertissements au

cours de sa carrière, soit le 26 octobre 1983 (consommation d'alcool durant les

heures de service), le 11 mars 1994 (délivrance à un drogué d'un document

portant sceau et signature de la police municipale de 1.******** et indiquant

que l'intéressé était un "collaborateur" de la police en matière de

drogue) et enfin le 28 avril 1994 (consommation d'alcool pendant le service et

conduite d'un véhicule de service dans un état suspect d'ivresse). Les

avertissements de 1983 et de 1988 ont été accompagnés d'une suppression de l'augmentation

annuelle de traitement, alors que celui du 28 avril 1994 comporte, outre le

retrait des fonctions de sous-chef de brigade, une menace expresse de renvoi

pour justes motifs. Le recourant a accusé réception de ce dernier avertissement

en reconnaissant avoir commis une faute, mais en formulant différentes

observations quant à l'ambiance régnant dans la police municipale de

1.********. La Direction de police, a répondu à cette lettre le 9 novembre

1994, attirant à nouveau l'attention du recourant sur le fait qu'on attendait

un effort de longue durée de sa part en vue d'une amélioration de ses

prestations.

B. Le 19 avril 1995, un sac

à main volé quelques jours auparavant a été retrouvé dans le parking du

supermarché 2.******** et a été remis à la police de 1.********. Le recourant,

en compagnie d'un collègue, l'agent Y.________, a établi une fiche d'objets trouvés

(no 3515) qui décrit le sac et son contenu, indique l'heure et l'endroit de la

découverte, et précise qu'il a été trouvé par Mme Valérie Y.________, 4.*********,

à 1.********. Ce formulaire a été rempli par le recourant, qui l'a signé.

C. Le contenu du sac ayant

permis d'identifier la propriétaire en la personne de Mme Z.________ et de

l'aviser de la découverte, l'intéressée est venue reprendre son bien le 20

avril 1995. A cette occasion, la formule mentionnée ci-dessus a été complétée

par une secrétaire de la police, Mme A.________, qui a prélevé un droit de

garde de 4 francs et fait déposer une récompense de 200 francs.

D. Quelques jours après,

soit le 24 avril 1995, le recourant a été convoqué par le commandant du corps

de police municipale, et par son remplaçant, le lieutenant B.________, qui lui

ont fait remarquer que la procédure était incorrecte dans la mesure où le

formulaire, inexact quant à l'identité de l'inventeur du sac de Mme Z.________,

pouvait permettre de conserver la récompense déposée par cette dernière et la

détourner ainsi de son but. Le recourant a été mis en garde, avertissement

confirmé par écrit le 26 avril 1995 par le commandant et le conseiller

municipal, directeur de police. La somme de 200 francs encaissée de Mme

Z.________ a été restituée à cette dernière le 2 mai 1995.

E. Le 14 août 1995, le

commandant de la police de 1.******** a soumis au directeur de police le

dossier du recourant, avec une note résumant la carrière de R. C.________ et

demandant que des sanctions disciplinaires soient prises après audition de

l'intéressé. Cette dernière a eu lieu le 5 septembre 1995, en présence de la

municipalité au complet, qui a décidé le renvoi pour justes motifs, tout en

laissant à l'intéressé la possibilité de donner sa démission, l'entrée en

vigueur de la mesure devant être dans les deux cas immédiate et le salaire payé

pendant trois mois.

Le recourant s'est

alors annoncé malade (certificat médical du Dr D.________, attestant une

incapacité de travail jusqu'au 13 septembre 1995). A cette date et sans en

aviser les responsables de la police, le recourant n'a pas repris son service.

F. Le 13 septembre 1995,

la Municipalité de la commune de 1.******** a communiqué au recourant son

renvoi avec effet immédiat, en l'avisant que son traitement serait versé

jusqu'à fin décembre 1995. C'est contre cette décision qu'est dirigé le présent

recours, déposé par déclaration du 20 septembre 1995 et confirmé par un mémoire

du 2 octobre 1995.

G. En cours de procédure, à

l'appui d'une démarche tendant à obtenir la prise en charge de ses frais de

défense juridique, le recourant a produit auprès de la Fédération suisse des

fonctionnaires de police un document tronqué, soit une photocopie de la lettre

de renvoi du 13 septembre 1995 de la Municipalité de 1.********, dont il avait

retranché toute la partie centrale, mentionnant divers griefs formulés à

l'endroit de l'intéressé.

H. La Municipalité de

1.******** s'est déterminée en date du 26 octobre 1995, invoquant expressément

le fait nouveau rappelé ci-dessus, et concluant au maintien de la sanction

attaquée.

Le Tribunal

administratif a procédé à l'audition du recourant et de son conseil le 20

novembre 1995, en présence des représentants de l'autorité intimée. Il a

également entendu à cette occasion deux témoins.

Considérants

1.

En vertu de l'art. 36

LJPA, le Tribunal administratif connaît des griefs tirés de la violation du

droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation. Mais le grief

d'inopportunité ne peut être soulevé devant lui que si la loi spéciale le

prévoit. Tel n'est pas le cas dans la présente cause et il appartient à

l'autorité de recours d'examiner le bien-fondé de la décision entreprise sous

l'angle de la légalité et de l'abus et de l'excès du pouvoir d'appréciation

(art. 36 lit. a LJPA). Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une

autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse

guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des

dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des

principes généraux du droit administratif (interdiction d'arbitraire, égalité

de traitement, bonne foi et proportionnalité) (ATF 110 V 365 cons. 3bi.f.; 108

Ib 205 cons. 4a). La notion d'abus de pouvoir est parfois synonyme de

détournement de pouvoir. Elle caractérise alors l'acte accompli par une

autorité dans les limites de ses attributions mais pour des motifs étrangers à

ceux dont elle doit s'inspirer (André Grisel, Traité de droit

administratif, Neuchâtel 1984, p. 333; RDAF 1985 p. 397 cons. 5).

2.

L'organisation de

l'administration fait partie des tâches propres des autorités communales (art.

2.

de la loi du 28 février 1956 sur les communes, ci-après : LC). C'est ainsi

qu'il appartient au Conseil général ou communal de définir le statut des

fonctionnaires communaux et la base de leur rémunération (art. 4 al. 1 ch. 9

LC). La municipalité, pour sa part, nomme les fonctionnaires et employés de la

commune, fixe leurs traitements et exerce le pouvoir disciplinaire (art. 42 ch.

2.

LC). Les communes vaudoises sont ainsi habilitées à réglementer de manière

autonome, sur une base de droit public dérogeant au droit fédéral conformément

à l'art. 342 CO, les rapports de travail qu'elles nouent avec leurs employés

(sur tous ces points, voir une décision du Conseil d'Etat du canton de Vaud du

6.

mai 1988, RDAF 1989 p. 295 et ss plus spécialement 298).

Une autorité communale

doit disposer de la plus grande liberté d'appréciation pour fixer

l'organisation de son administration et créer, modifier ou supprimer les

relations de service nécessaires au bon fonctionnement de celle-ci, question

relevant très largement de l'opportunité et échappant par conséquent au

contrôle du Tribunal administratif. Ce principe doit toutefois être tempéré par

la considération que l'existence d'un pouvoir discrétionnaire ne signifie pas

que l'autorité est libre d'agir comme bon lui semble. Elle ne peut ni renoncer

à exercer ce pouvoir, ni faire abstraction des principes constitutionnels

régissant le droit administratif, notamment ceux de la légalité, de la bonne

foi, de l'égalité de traitement, de la proportionnalité et de l'interdiction de

l'arbitraire (Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition, N° 161

et ss). Dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation, elle est notamment liée

par les critères qui découlent du sens et du but de la réglementation

applicable, de même que par les principes généraux du droit (ATF 107 I a 204;

104.

I a 212 et les références). L'exercice d'un contrôle judiciaire dans ce

cadre-là garde tout son sens, même si le juge administratif doit alors observer

une très grande retenue dans l'examen de la manière dont l'administration a exercé

ses prérogatives (Tribunal administratif, arrêts GE 92/017 du 25 septembre

1992, GE 91/038 du 17 novembre 1992, GE 92/133 du 16 avril 1993). Le juge doit

ainsi contrôler que les dispositions prises se tiennent dans les limites du

pouvoir d'appréciation de l'autorité communale et qu'elles apparaissent comme

soutenables au regard des prestations et du comportement de l'employé ainsi que

des circonstances personnelles et des exigences du service. Seules les mesures

objectivement insoutenables et arbitraires doivent être annulées, le tribunal

vérifiant que l'autorité n'outrepasse pas son pouvoir d'appréciation et

respecte les conditions de fond et de forme dont les textes imposent la

réalisation (sur tous ces points, voir ATF 108 Ib 209 = JdT 1984 I 331, cons. 2).

3.

Fonctionnaire au

bénéfice d'une nomination définitive, le recourant est soumis au statut du

personnel de la Commune de 1.********, soit plus précisément au règlement

adopté par le Conseil communal le 1er avril 1987 (ci-après le Statut). Indépendamment

d'un certain nombre de mesures disciplinaires pouvant sanctionner la violation

des devoirs de service (art. 71 et suivants), le statut autorise la

Municipalité à décider en tout temps la cessation des fonctions pour justes

motifs et contient une liste exemplaire des circonstances pouvant être

considérées comme telles (art. 19 al. 1 et 2). Le règlement définit également

la procédure applicable en précisant notamment que le renvoi suppose

préalablement une enquête et une audition de l'intéressé et que, lorsque les

faits le motivant sont dépendants de la volonté de celui-ci, il doit dans la

règle être précédé d'un avertissement (art. 20 al. 1).

En l'espèce, la

décision entreprise n'indique pas clairement s'il s'agit d'une révocation

disciplinaire ou d'un renvoi pour justes motifs puisqu'elle se réfère aussi

bien à l'art. 19 qu'aux art. 72 et 73 du Statut. A l'audience du 20 novembre

1995, les parties sont toutefois tombées d'accord pour admettre qu'on était en

présence d'un renvoi pour justes motifs.

4.

Conformément à l'art.

20.

du statut, une décision de renvoi disciplinaire doit être précédée d'une

enquête au cours de laquelle l'intéressé est appelé à se justifier. Le

recourant soutient qu'aucune véritable enquête n'a été ordonnée ni effectuée,

qu'il n'a pas pu de ce fait faire valoir en temps utile ses moyens ni se faire

assister, enfin que la décision a été prise en fait avant qu'il soit entendu

par la municipalité le 5 septembre 1995.

4.1

S'agissant de l'enquête,

la jurisprudence du Tribunal administratif a précisé les exigences minimales

que devait comporter une enquête, en l'absence de dispositions réglementaires

fixant expressément et formellement les mesures à prendre. On doit ainsi

admettre qu'une enquête suppose à tout le moins qu'il soit clair pour tous les

intéressés, et surtout pour celui qui en est l'objet, que s'est engagé un

processus tendant à établir des faits susceptibles de motiver un renvoi pour

justes motifs. Il faut ensuite que les faits sur lesquels doit porter l'enquête

soient déterminés de manière suffisamment précise pour que toutes les parties

puissent se prononcer et faire valoir des moyens de preuve avant

l'établissement, sous une forme ou sous une autre, d'un rapport de fin

d'enquête énonçant ce qui est finalement retenu le cas échéant à la charge de

l'intéressé. En substance, et conformément à cette jurisprudence du Tribunal

administratif (arrêt du 25 septembre 1992, GE 92/025), il doit être clair pour

l'intéressé qu'une sanction est susceptible d'être prise à son endroit, fondée

sur des faits qui ont été portés à sa connaissance et sur lesquels il a été en

mesure de donner son avis.

4.2

Les griefs formulés par

le recourant à l'endroit de la manière dont a été conduite la procédure jusqu'à

la décision de renvoi ne sont pas fondés. Il est certes exact que l'autorité

intimée n'a pas formellement désigné d'enquêteur chargé d'instruire la cause et

de présenter un rapport. Mais une telle mesure était inutile en raison des

circonstances ayant entouré l'affaire du sac à main de Mme Z.________. Il faut

rappeler à cet égard que le commandant de la police municipale, dès qu'il a été

mis au courant de l'existence d'un formulaire rempli de manière inexacte, a

immédiatement convoqué le recourant pour le sommer de s'expliquer. X.________ n'a

nullement contesté les faits, et il n'a pas été en mesure de donner une

explication plausible de son comportement (pas plus qu'il n'a pu le faire

ultérieurement devant le Tribunal administratif). On ne voit pas, dans ces

conditions, quels éléments supplémentaires aurait pu apporter une enquête

formelle, et le Tribunal administratif admet que l'entretien du 24 avril, au

cours duquel le recourant a été clairement informé de ce qu'on lui reprochait

et sommé de s'expliquer répond aux exigences minimales de la jurisprudence

rappelée ci-dessus.

4.3

Le recourant fait aussi

valoir qu'ayant été sanctionné d'un avertissement, confirmé par écrit le 26

avril 1995, il croyait l'affaire terminée et ne s'attendait pas du tout à ce

qu'elle rebondisse dans le courant de l'été. On peut certes comprendre que les

développements ultérieurs l'aient à cet égard, surpris dans une certaine

mesure. Mais l'instruction de la cause a permis de déterminer que, si pour les

supérieurs hiérarchiques de X.________, la faute de celui-ci devait

effectivement être considérée comme suffisamment sanctionnée par un nouvel

avertissement, tel n'est pas été l'avis de la municipalité elle-même qui, mise

au courant de l'affaire, a demandé au directeur de police de lui soumettre le

dossier avec une proposition de sanction plus conséquente. Il n'y a rien là

d'irrégulier, dans la mesure où les mesures prises par la hiérarchie du corps

de police lui-même ne sauraient en aucune manière être assimilée à une décision

dotée de l'autorité matérielle de chose jugée, excluant que l'autorité

compétente en matière disciplinaire ne se saisisse ultérieurement du dossier.

Dès lors que, avant de prendre sa décision, la municipalité a procédé à

l'audition du recourant (qui n'a ni contesté les faits ni fourni de plus amples

explications), on ne saurait considérer que la procédure suivie par la

Municipalité de 1.******** a enfreint les règles régissant le droit d'être

entendu. On ne peut pas davantage lui reprocher d'avoir tardé à réagir, le

délai écoulé entre le 26 avril et le 14 août n'étant pas d'une longueur

manifestement excessive au regard des circonstances.

Le fait que, comme le

recourant en fait grief à l'autorité intimée, cette dernière l'a informé

d'entrée de cause, lors de l'entretien du 5 septembre 1995, de son intention de

procéder à un renvoi pour justes motifs ne constitue pas davantage une

irrégularité de procédure. Il résulte certes du procès-verbal que le recourant

a au début de la séance été avisé de la possibilité d'un renvoi. Mais cette

manière de faire n'est pas en soi critiquable, dans la mesure où il n'est pas

anormal qu'une autorité ayant à prendre une décision de ce genre en discute au

cours de plusieurs séances et recueille l'avis provisoire de ses membres sur la

sanction à prendre. Cela ne change rien au fait que formellement la décision

est repoussée à l'issue de l'audition personnelle de l'intéressé, et que

celui-ci est dès lors parfaitement à même d'apporter tous les éléments

susceptibles, selon lui, de modifier l'appréciation du cas. Le reproche formulé

sur ce point par le recourant n'est donc pas fondé.

5.

Les moyens soulevés à

l'encontre de la procédure suivie ne devant pas être retenus, il reste à

examiner si la mesure prise peut être contestée au regard des principes

rappelés dans le considérant 2 ci-dessus. Le recourant fait valoir à cet égard,

en se référant aux principes applicables en droit privé (art. 337 CO), que les

faits qui lui sont reprochés ne revêtent pas un caractère de gravité

susceptible de justifier un renvoi immédiat pour justes motifs. Mais cette

argumentation ne résiste pas à l'examen. Il faut certes admettre qu'il existe

une analogie entre la définition des justes motifs retenus par l'art. 19 du

Statut et celle de l'art. 337 CO, les termes utilisés étant à peu près identiques.

Dans les deux cas, la condition nécessaire et suffisante est que les

circonstances invoquées ne permettent plus d'exiger du partenaire contractuel

qu'il résilie les rapports de travail en respectant les délais ordinaires de

congé ou, dans le cas d'un contrat de durée déterminée, qu'il attende la fin

des relations contractuelles. Selon la jurisprudence, cette condition doit être

en règle générale admise sans autre lors de manquements graves de la part du

travailleur, par exemple en présence d'un acte au préjudice de l'employeur,

punissable pénalement, comportement qui détruit aussitôt et définitivement le

rapport de confiance réciproque (sur tous ces points, ATF 117 II 562).

Le fait pour un

fonctionnaire de police de remplir de manière délibérément inexacte un

formulaire est déjà en soi grave, dans la mesure où ces fonctionnaires sont

amenés à établir de nombreux rapports sur lesquels l'autorité se fonde ensuite

pour prendre des mesures, ce qui signifie qu'elle doit pouvoir avoir une

confiance absolue quant à l'exactitude et à la précision de ces documents. A

cela s'ajoute que, même si des poursuites pénales n'ont pas été engagées, la

formule d'objets trouvés remplie de manière inexacte par le recourant doit être

considérée comme un titre au sens de l'art. 110 ch. 5 CP, dans la mesure où il

permet d'établir l'identité de personnes qui, à la suite de la découverte d'une

chose perdue, assument les devoirs prévus par la loi (art. 720 ss CC) et

notamment l'obligation du propriétaire de verser une récompense à l'inventeur

(art. 722 al. 2 CC). En indiquant ainsi de manière inexacte que l'auteur de la

découverte était Mme Valérie Y.________, qui n'avait jamais rien eu à voir avec

cette affaire, le recourant rendait à tout le moins possible la mise à charge

de Mme Z.________ d'une récompense de 200 francs qui ne serait - et pour

cause - jamais parvenue au véritable ayant-droit. Les explications fournies à

ce sujet par X.________ ne sont vraiment pas convaincantes : selon les

déclarations qu'il a faites à l'audience du 20 novembre 1995, il aurait agi de

la sorte pour remplir provisoirement la formule en attendant que soit connue

l'identité de l'auteur de la découverte. Une telle motivation ne saurait

toutefois emporter la conviction, parce qu'elle est manifestement dépourvue de

sens, dans la mesure où le fait d'avoir déjà rempli de manière inexacte la

formule de découverte rendait au contraire plus compliquée sa correction

ultérieure.

On est donc bel et

bien en présence d'un document à tout le moins gravement suspect de faux dans

les titres au sens de l'art. 251 CP (voir par exemple ATF 118 IV 254) avec la

circonstance aggravante d'avoir été rédigé par un fonctionnaire dans l'exercice

de ses fonctions (art. 317 CP). A eux seuls, de tels actes sont susceptibles

d'altérer irrémédiablement la confiance que les autorités de police doivent

pouvoir placer dans leurs fonctionnaires, notamment ceux qui portent

l'uniforme. A cela s'ajoute qu'est en cause un policier dont le comportement

général a fait, dès le début de sa carrière, l'objet de remontrances, et qui en

particulier s'est vu infliger ces dernières années trois avertissements, dont

le dernier à peine une année avant les faits incriminés, comportait une menace

expresse de renvoi pour justes motifs. Si l'on observe enfin que le recourant,

après l'ouverture de la procédure de renvoi pour justes motifs, s'est cru

autorisé à modifier par des montages de photocopies une lettre de la

Municipalité de 1.******** pour en faire état auprès de tiers, procédé

extrêmement indélicat, pour dire le moins, on ne peut qu'admettre qu'il n'est

plus possible aux autorités morgiennes de conserver à leur collaborateur la

confiance minimale exigée.

Dans ces conditions,

un renvoi pour justes motifs échappe à toute critique, la décision attaquée

devant être confirmée et le recours rejeté aux frais de son auteur débouté

(art. 55 LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête :

I. Le recours est

rejeté.

II. Un émolument

de justice de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge du recourant.

III. Il n'est pas

alloué de dépens.

Lausanne, le 4 décembre 1995/gz

Le

président :

Le

présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint