GE.1996.0040

TA - GE.1996.0040 - 1996-09-24 - c/Laboratoire cantonal

24 septembre 1996Français12 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants :

A. Le 1er mars 1996, le

Laboratoire cantonal de Bâle-Campagne a transmis au Laboratoire cantonal

vaudois (qui est un service de l'administration cantonale dépendant du

Département de l'intérieur et de la santé publique) des documents

publicitaires, distribués dans le public dès la fin de l'année 1995, et portant

sur divers produits mis en vente sur le marché. Parmi ces derniers, figurait le

produit Y.________, décrit comme produit amaigrissant, commercialisé par la

société X.________ SA, à Z.________. Le Laboratoire cantonal a alors avisé

X.________ SA, par lettre du 5 mars 1996, que cette publicité n'était pas

conforme à la réglementation de la loi fédérale du 9 octobre 1992 sur les

denrées alimentaires et les objets usuels (LDAL, RS 817.0 et de son ordonnance

d'application, ODAL, RS 817.02) et de l'ordonnance du 1er mars 1995 sur les

objets usuels (OUs, RS 817.04) et que la remise des documents publicitaires

précités était dès lors interdite, le produit litigieux ne pouvant être mis sur

le commerce qu'à la condition que l'étiquetage, la publicité, la présentation

et l'emballage soient exempts de toute mention attribuant des effets curatifs,

lénitifs ou préventifs, ou faisant état de recommandations de représentants du

corps médical.

B. La publicité ayant

provoqué l'intervention des autorités est un prospectus rédigé en allemand

exposant quels endroits du corps, plus spécialement chez la femme, étaient

exposés à des excès de graisse et expliquant comme il suit la manière

d'utiliser le produit proposé :

"Es ist ganz einfach - tragen Sie unsere

******** dort auf, wo Sie Gewicht verlieren möchten".

Aucune mention de

substance à ingérer ne figurait en revanche sur le document.

C. Le 29 mars 1996, un

échantillon du produit Y.________ a été prélevé par le bureau de douane de

Genève La Praille et transmis au Laboratoire cantonal qui s'est rendu compte

que le produit était constitué non seulement d'une crème (1********) mais

également de sachets de poudre à diluer et à consommer (2********) ainsi que de

pilules (3********). Un inspecteur des denrées alimentaires s'est alors rendu

dans les locaux de X.________ SA à Z.________ et a informé la recourante que

toute nouvelle importation du produit ne pourrait se faire que pour autant que

sa conformité à la législation suisse ait été vérifiée. La publicité étant

également concernée par cette mesure. La recourante a protesté, par lettre de

son conseil du 11 avril 1996 provoquant la confirmation, le 26 avril 1996, par

le Laboratoire cantonal, des mesures ordonnées tant par la décision du 5 mars

1996 que par la notification du procès-verbal du 3 avril 1996. Une opposition à

cette décision, formulée le 6 mai 1996, a été écartée par le Laboratoire

cantonal le 24 mai 1996. C'est contre cette dernière décision qu'est dirigé le

présent recours, déposé par acte du 18 juin 1996.

D. L'autorité intimée s'est

déterminée en date du 15 juillet 1996, concluant au rejet du recours. La

recourante a encore répliqué, sans y être invitée, le 22 août 1996, le

Laboratoire cantonal déposant des observations finales le 6 septembre 1996.

L'effet suspensif,

requis par la recourante, a été refusé par décision du 8 juillet 1996.

L'argumentation des parties sera examinée ci-après pour autant que de besoin.

Considérants

1.

Déposé dans le délai

imparti et selon les formes légales, par une entreprise destinataire de la

décision entreprise et directement visée par elle, le recours est recevable à

la forme.

2.

La recourante invoque

les principes de la bonne foi et de la confiance dans les actes de l'autorité.

Elle considère qu'au vu de la décision du 5 mars 1996 elle était en droit

d'admettre que, si la publicité pour son produit n'était pas admissible, en

revanche l'importation et la vente de celui-ci pouvaient avoir lieu sans autre

au vu de la qualification d'objet usuel au sens des art. 5 LDAL et 3 OUs. Elle

indique qu'elle a pris des dispositions et engagé des frais importants pour la

commercialisation de ce produit dont la vente est par ailleurs librement

autorisée en Europe et conteste par conséquent à l'administration le droit de

revenir sur sa décision initiale du 5 mars 1996.

L'autorité intimée

relève quant à elle que cette première décision a été prise uniquement au vu

d'un prospectus publicitaire, dont il ne résultait pas que le traitement

proposé n'était pas limité à l'application de crème, mais comportait également

des produits à ingérer. Ce n'est qu'à la suite de l'inspection du 3 avril 1996

que ces éléments ont été établis, entraînant une nouvelle appréciation de

l'autorité parce que le produit litigieux entrait alors clairement dans la

catégorie des aliments de complément au sens de la LDAL.

3.

Le principe de la bonne

foi, énoncé à l'art. 2 al. 1 CC et qui découle d'une manière générale, en droit

public, de l'art. 4 de la Constitution fédérale énonce qu'un comportement loyal

et digne de confiance doit présider dans les rapports entre l'Etat et l'administré.

Applicable aussi bien à l'un qu'à l'autre, il peut se diviser en trois

sous-principes : l'interdiction du comportement contradictoire, la protection

de la confiance et l'interdiction de l'abus de droit. Le sous-principe de

l'interdiction du comportement contradictoire signifie que l'autorité ne doit

pas, par rapport à une même personne, exprimer des opinions divergentes ou se

comporter de manière différente dans des affaires semblables. Le sous-principe

de la protection de la confiance, qui pour l'administré a le rang d'un droit

constitutionnel, postule que l'autorité demeure liée par les faux

renseignements qu'elle donne aux citoyens à certaines conditions qui sont,

outre l'existence d'un renseignement effectif :

- que le renseignement a été donné relativement à une situation

individuelle et concrète;

- qu'il a émané d'un organe compétent ou censé compétent;

- que le citoyen ne pouvait pas sans autre en reconnaître la

fausseté;

- que le renseignement a engagé son bénéficiaire à adopter un

comportement qui lui est préjudiciable;

- que la législation applicable ne s'est pas modifiée depuis.

S'il s'avère que

toutes ces conditions sont réunies et qu'au surplus il n'existe aucun intérêt

public primant l'application du principe de la bonne foi, l'administration est

alors pleinement liée par son renseignement. (Sur tous ces points, voir JAAC

vol. 60 (1996) n. 16, et les nombreuses références de doctrine et de

jurisprudence citées).

4.

En l'espèce, il est

très douteux que l'on puisse considérer que la décision du 5 mars 1996 - qui

avait pour objet la publicité relative au produit Y.________ - ait communiqué à

propos du produit lui-même des renseignements sur lesquels la recourante se serait

fondée pour se lancer dans l'importation et engager les frais nécessaires à cet

effet. Il est vrai que cette décision constate que ce produit est un objet

usuel, soit un produit de soins corporels au sens de l'art. 5 LDAL. Mais cette

conclusion ne reposait que sur la lecture du matériel publicitaire incriminé,

qui était le seul élément d'appréciation dont disposait à ce moment le

Laboratoire cantonal, qui n'avait pas vu le produit ni pu l'analyser. La

recourante ne pouvait pas de bonne foi interpréter cette décision, qui concernait

encore une fois la publicité du produit, comme signifiant que l'autorité

sanitaire avalisait la mise dans le commerce de celui-ci.

Mais la question peut

de toute manière rester ouverte parce que, à supposer même que soient réunies

les conditions entraînant la protection de la bonne foi d'un administré, il

reste à procéder à la pesée des intérêts en présence, soit l'intérêt à l'application

correcte du droit, d'une part, et celui que représente la protection de la

bonne foi, d'autre part, le premier l'emportant s'il est prépondérant (ATF 116

Ib 185 consid. 3c). Or, en l'espèce, même si on devait admettre que le

Laboratoire cantonal n'avait pas contesté le produit lui-même, au début mars,

sur la base des informations en sa possession, il ne pouvait pas faire autre

chose que revenir sur cette décision dès le moment où de nouveaux éléments - en

particulier l'examen du produit lui-même - démontraient que la réglementation

suisse (notamment les art. 19 et 21 ODAL) n'était pas respectée. Par définition,

les décisions administratives peuvent être modifiées, aux conditions fixées par

la jurisprudence, en particulier lorsqu'elles apparaissent contraires au droit

et que leur modification ne se heurte pas à des intérêts supérieurs dignes de

protection, du moins lorsque ces décisions n'ont point fait l'objet d'un

contrôle judiciaire, et sous réserve des droits acquis des particuliers (ATF

121.

II 95; 115 Ib 155 consid. 3a et les références citées). C'est ainsi, par

exemple, que la jurisprudence admet depuis longtemps que l'autorité fiscale

doit, à certaines conditions, procéder à la révision d'une taxation même en

l'absence de dispositions légales (ATF 111 Ib 210; 105 Ib 251; 103 Ib 88),

qu'en droit des assurances sociales, l'autorité administrative doit réexaminer

ou reconsidérer les décisions qui se révèlent erronées à la suite de la

découverte de faits nouveaux ou de nouveaux moyens de preuve (ATF 119 V 477;

117.

V 12 consid. 2a et les arrêts cités), ou encore que la durée d'un retrait

de permis doit être revue lorsqu'elle est contraire à la loi (ATF 115 Ib 152).

A la suite de l'examen

de l'échantillon prélevé au poste de douane de Genève La Praille le 29 mars

1996, et après avoir constaté que ce produit comportait des éléments destinés à

être ingérés par le consommateur (sachets de poudre, pilules), le Laboratoire

cantonal ne pouvait de toutes manières plus s'en tenir à sa première

appréciation selon laquelle on était en présence d'un objet usuel, puisqu'il

s'agissait en réalité d'une denrée alimentaire de complément au sens de l'art.

184.

ODAL. Au surplus, l'3******** contient des extraits de ********,

dont les propriétés physiologiques et l'éventuelle toxicité ne sont pas

exactement connues (cf. décision attaquée, p. 4). L'autorité intimée devait

tirer les conséquences de cette découverte et prendre les mesures qui

s'imposaient, ce qu'elle a fait aussi bien le 3 avril 1996 que le 26 avril puis

le 26 mai. L'intérêt purement commercial de la recourante à pouvoir diffuser

son produit ne saurait être considéré comme prépondérant, face à un intérêt

public aussi évident qu'important (veiller à la protection de la santé des

consommateurs).

Quant à l'existence de

droits acquis de la recourante, il ne saurait en être question dans la présente

affaire. Un droit acquis ne peut résulter que d'une loi, d'un contrat de droit

administratif ou d'un acte administratif, et il se caractérise par le fait que

l'autorité a voulu exclure toute restriction ou suppression ultérieure du droit

(Grisel, Traité de droit administratif, 2ème éd., p. 590). En principe,

une autorisation de police ne crée pas un droit acquis (Moor, Droit

administratif, vol. I nº 2.5.2.3, p. 173). A supposer, encore une fois, que la

décision du Laboratoire cantonal du 5 mars 1996 ait pu être comprise par la

recourante comme un accord de l'autorité avec la commercialisation de son

produit, on ne saurait admettre en tout état de cause qu'elle est intervenue

dans des circonstances constitutives d'un droit acquis.

4.

Le recours doit donc

être rejeté, en tant qu'il tend à l'annulation de la décision attaquée et à la

délivrance d'une autorisation (conclusions ch. II et III du mémoire de recours

du 18 juin 1996). De même, la conclusion supplémentaire prise en réplique du 22

août 1996 par la recourante et qui tend à la constatation de la violation du

principe de la bonne foi doit elle être écartée, les conclusions prises

parallèlement quant à la réparation du préjudice causé ne relevant de toute

manière pas de la compétence du Tribunal administratif (art. 1 al. 3 LJPA) et

étant donc irrecevables.

Un émolument

judiciaire sera mis à la charge de la recourante, qui n'a pas droit à des

dépens (art. 55 LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête :

I. Le recours est

rejeté dans la mesure où il est recevable.

II. Un émolument

judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de la recourante.

III. Il n'est pas

alloué de dépens.

Lausanne, le 24 septembre 1996/gz

président :

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans

les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au

Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi

fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)