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Décision

GE.1996.0122

TA - GE.1996.0122 - 2005-08-29 - CONOD/Conservation de la faune et de la nature

29 août 2005Français38 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. Pierre-Henri Conod est agriculteur à

Bretonnières, où il exploite, entre autres activités, un élevage de moutons

charolais.

B. Le 10 septembre 1996, des sangliers

ont endommagé la clôture en filets synthétiques électrifiés d'un parc à moutons

appartenant à l'intéressé, permettant ainsi à plusieurs brebis de s'échapper.

Cinq brebis se sont enfuies jusqu'aux voies de chemin de fer: suite à une

collision avec un train, trois d'entre elles ont été tuées sur le coup; les

deux dernières bêtes ont dû être abattues par la suite, en raison de la gravité

de leurs blessures.

Par courrier du 19 septembre 1996,

Pierre-Henri Conod s'est adressé au Centre de conservation de la faune et de la

nature, afin de demander la réparation des pertes subies, qu'il estimait à

environ 3'200 francs.

Par courrier du 24 octobre 1996, le

conservateur de la faune a refusé d'indemniser l'intéressé pour la perte de ses

brebis, en précisant que la législation ne prévoyait pas d'indemnisation en cas

de dégâts causés aux animaux de rente par le sanglier, mais seulement en cas de

dégâts aux cultures. Il a également enjoint le recourant à procéder à

l'installation de clôtures plus résistantes.

En date du 20 novembre 1996, le

recourant a réitéré sa demande d'indemnisation auprès du Centre de

conservation.

C. Par décision du 10 décembre 1996,

l'autorité intimée a refusé d'allouer à Pierre-Henri Conod une indemnité pour

la perte de ses cinq brebis.

D. Contre cette décision, Pierre-Henri

Conod a déposé un recours en date du 24 décembre 1996. Il fait valoir que, dès

lors que la loi fédérale sur la chasse l'emporte sur la loi cantonale sur la

faune et que la première législation citée prévoit l'octroi de l'indemnisation

requise, il a droit à la réparation de son préjudice. Il conclut ainsi à

l'annulation de la décision attaquée et à ce que le tribunal constate qu'il a

droit à la somme de 3'396 francs, à titre de réparation du dommage subi.

Le recourant a effectué une avance

de frais de 800 francs.

L'autorité intimée s'est déterminée

en date du 13 février 1997 et a conclu au rejet du recours. Elle invoque

l'exception relative aux animaux contre lesquels il est possible de prendre des

mesures individuelles (art. 13 al. 1 LChP). Elle fait valoir que la

responsabilité du recourant est engagée, dès lors qu'il n'a pas utilisé de

clôtures assez résistantes et que les dommages occasionnés de manière indirecte

par des sangliers ne correspondent pas aux hypothèses prévues par la loi et

donnant droit à une indemnisation. Elle souligne le fait que le sanglier fait

l'objet d'une chasse très intense pour limiter l'effectif de cette espèce très

prolifique.

Le recourant a déposé de

déterminations complémentaires par courrier du 28 février 1997 au sujet de la réponse

de l'autorité intimée. Il a également produit quatre correspondances qui lui

avaient été adressées quelques années auparavant par l'autorité intimée et

desquelles il ressort que le recourant avait collaboré activement avec le

Centre de conservation dans le cadre d'essais de clôtures électriques destinées

à prévenir les dégâts causés aux cultures par les sangliers. Il relève que les

animaux contre lesquels il est permis de prendre des mesures individuelles ne

comprennent pas le sanglier.

Invitée à se déterminer sur ce

point, l'autorité intimée expose en bref dans ses déterminations du 31 mai 2005

que les clôtures de type Flexinet sont inefficaces pour prévenir le passage du

sanglier et elle rappelle que les mesures de prévention doivent être prises au

préalable pour que les exploitants puissent prétendre à une indemnisation.

E. Le Tribunal administratif a tenu

audience le 22 juin 2005 en présence du recourant assisté de Jérôme Huber, de

la FRV, et du Conservateur de la Faune Sébastien Sachot.

Le recourant, qui a désigné sur une

carte l'endroit où étaient stationnés les moutons et celui où ils ont été

heurtés par le train (à un peu plus d'un kilomètre de distance), a expliqué qu'il

avait loué cette année-là la parcelle pour que ses moutons (une cinquantaine de

bêtes) puissent y brouter l'herbe semée par le propriétaire du terrain après

les moissons (culture dite "dérobée"). La clôture installée était

constituée d'un treillis en plastique dont tous les éléments horizontaux sont

électrifiés. Le recourant passe en général deux fois par jour sur les lieux et

la clôture, qui délimite une surface de 4'500 m² environ, doit être

régulièrement déplacée (presque tous les jours) au fur et à mesure que les

moutons broutent l'herbe (ils gâcheraient le pâturage en foulant l'herbe s'il

pouvaient parcourir librement l'entier de la surface). Il est donc impossible

d'installer une clôture fixe en dur car il serait impossible de la déplacer

chaque jour. Les sangliers franchissent parfois la clôture à l'endroit d'une

petite dépression car ils se déplacent le nez au sol et passent ainsi sous la

clôture en la soulevant.

Le jour du sinistre, qui était un

dimanche, le recourant a appelé la gendarmerie puis le garde-chasse est venu le

lundi et il lui a confirmé au vu des traces que les dégâts étaient dus à des

sangliers. C'est à cette occasion que le recourant a appris que la parcelle en

question se trouvait sur un trajet parcouru par des sangliers qui descendent

des forêts voisines. Le recourant, qui avait déjà placé des moutons à cet

endroit l'année précédente, n'y a plus jamais installé des moutons depuis lors.

Selon les explications du

Conservateur de la faune, un sanglier d'un an pèse 50 kilos et il peut

atteindre 100 kg à trois ans mais les bêtes de cet âge sont rares en raison de

l'intensité de la chasse. Le recourant a encore expliqué qu'il avait participé

à des essais avec des canons à carbure (les pièces produites font état de ce

matériel) ou des fils électriques mais les sangliers renversaient ces

installations. Puis on a tenté de les nourrir en forêt (les pièces du recourant

font aussi état d'achat de maïs) mais selon le Conservateur, cela s'est révélé inefficace

et l'on sait depuis lors qu'il vaut mieux répandre le grain le long des chemins

forestiers pour que les bêtes soient occupées à le ramasser. Dans les vignes,

on installe pour lutter contre les blaireaux des clôtures doublées par trois

fils électriques à une hauteur adaptée. Les autorités recommandent aux

agriculteurs d'installer des clôtures fixes pour protéger les grandes cultures

mais de l'avis du recourant, ces recommandations provoquent la perplexité voire

la colère des exploitants car elles sont et impossibles à réaliser, surtout avec

le peu de forces de travail qui reste disponible dans les exploitations

actuelles. S'agissant des mesures individuelles, le préfet peut autoriser un

agriculteur à tirer un renard qui cause des dégâts mais selon le recourant,

certains préfets se refusent à délivrer de telles autorisations.

Le Tribunal a délibéré à huis clos

et décidé de rendre le présent arrêt, qui a fait l'objet de la procédure de

coordination prévue par l'art. 21 du règlement organique du Tribunal

administratif du 18 avril 1997 selon lequel les questions juridiques de

principe sont discutés entre les juges et juges suppléants de la chambre

concernée.

Considérants

1.

Le recourant ne conteste pas que la

décision attaquée paraît conforme aux art. 57 et suivants de la loi vaudoise

sur la faune du 28 février 1989 (LFaune), en particulier à l'art. 61 de cette

loi qui prévoit ce qui suit:

Art. 61- Indemnisation des

dégâts: principe

Seuls peuvent être indemnisés par

le fonds:

1.

les dégâts causés aux cultures, aux

récoltes ou à la forêt par le gibier, le castor ou la marmotte;

2.

les dégâts causés aux animaux de

rente par le lynx, la loutre, l'aigle ou le faucon pèlerin;

3.

les dégâts causés aux pâturages par

des hardes de cerfs, chamois, bouquetins, troupes de chevreuils ou par le

sanglier;

Ne sont pas indemnisés notamment:

1.

les dégâts causés par d'autres

animaux;

2.

les dégâts causés par des animaux

contre lesquels il est possible de prendre des mesures en vertu de l'art.58;

sont réservés les dégâts causés aux cultures par les blaireaux et les fouines;

3.

les dégâts causés au matériel et aux

machines ainsi qu'aux immeubles;

4.

les dégâts causés à la forêt qui ne

portent pas préjudice à sa conservation, à son rendement soutenu ou à sa

régénération;

5.

les dégâts causés aux jardins

d'agrément ou aux jardins dont les produits sont essentiellement destinés à la

consommation familiale;

6.

les dégâts insignifiants;

Le département fixe les modalités

des demandes d'indemnités et statue sur les demandes."

Il résulte en effet de ce texte que

les dégâts causés par le sanglier ne sont indemnisés que s'ils concernent des

pâturages; les dégâts causés aux animaux de rente (comme les moutons dont le

recourant déplore la perte) ne sont indemnisés que s'il sont causés par le

lynx, la loutre, l'aigle ou le faucon pèlerin, ce qui exclut (comme le dit

l'art. 61 al. 2 ch. 1 LFaune) les dégâts causés comme en l'espèce par le

sanglier à des animaux de rente.

2.

Le recourant invoque toutefois l'art.

13.

de la loi fédérale sur la chasse et la protection des mammifères et oiseaux

sauvages (LChP, RS 922.0), pour faire valoir que les dommages causés à la

forêt, aux cultures et aux animaux de rente par le gibier (y compris par le

sanglier) doivent être indemnisés de façon appropriée. Selon lui, la règle de

l'art. 13 al. 2 LChP selon laquelle les cantons règlent

l'indemnisation ne leur permet pas de rendre les conditions d'indemnisation si

restrictives qu'elles vident la législation fédérale de sa substance: la loi

fédérale doit l'emporter sur la loi cantonale. Le recourant invoque ainsi le

principe de la force dérogatoire du droit fédéral

Le principe de la force dérogatoire

du droit fédéral (voir en dernier lieu ATF 130 I 86; pour un exemple en

français: ATF 2A.483/2001 du 29 novembre 2002 dans la cause FI.2001.0051) est

actuellement formulé à l'art. 49 al. 1 de la Constitution fédérale du 18 avril

1999, qui a remplacé la règle déduite de l'art. 2 des Dispositions transitoires

de l'ancienne Constitution du 29 mai 1874. Selon ce principe, le droit fédéral

prime le droit cantonal qui lui est contraire. Cela signifie que les cantons ne

sont pas autorisés à légiférer dans les domaines exhaustivement réglementés

par le droit fédéral (ATF 128 I 46 consid. 5a p. 54; 127 I 60

consid. 4a p. 68 et les arrêts cités; Ulrich Häfelin/Walter Haller,

Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Die neue Bundesverfassung, 2001, no 1185 à

1187, p. 335/336). Dans les domaines que le droit fédéral ne règle pas

exhaustivement, les cantons peuvent édicter des règles de droit qui ne violent

ni le sens ni l'esprit du droit fédéral, et qui n'en compromettent pas la

réalisation (ATF 128 I 46 consid. 5a p. 54; 127 I 60 consid. 4 p. 68; 126 I 76

consid. 1 p. 77; 125 I 474 consid. 2a p. 480; 125 II 56 consid. 2b p. 58 et les

arrêts cités). Les règles fédérales et cantonales ne peuvent toutefois

coexister qu'en l'absence de conflit (Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel

Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol I, no 1037 et 1040, p. 367/368).

3.

La loi fédérale sur la chasse et la

protection des mammifères et oiseaux sauvages (LChP) est fondée sur les art.

24sexies, al. 4, 24septies, 25 et 25bis de la Constitution fédérale du 29 mai

1874.

auxquels correspondent actuellement les art. 74, 78, al. 4, 79 et 80 de la

Constitution du 18 avril 1999. L'art. 13 LChP prévoit ce qui suit:

"Art. 13 - Indemnisation des dégâts causés par la

faune sauvage

Les dommages causés par le gibier à la forêt, aux cultures et

aux animaux de rente seront indemnisés de façon appropriée. Sont exceptés les

dégâts causés par des animaux contre lesquels il est possible de prendre des

mesures individuelles selon l'art. 12, 3ème alinéa.

Les cantons règlent l'indemnisation. Les indemnités ne seront

versées que pour que pour autant qu'il ne s'agisse pas de dommages

insignifiants et que des mesures de prévention raisonnables aient été prises.

Les dépenses pour des mesures de prévention peuvent être prises en compte lors

de l'indemnisation des dégâts causés par le gibier.

La Confédération prend à sa charge 30 à 50 pour cents des

indemnités pour les dommages causés par le gibier dans les districts francs

fédéraux.

La Confédération et les cantons participent à l'indemnisation

des dommages causés par certains animaux protégés. Le Conseil fédéral, après

avoir consulté les cantons, détermine ces espèces protégées et fixe les

conditions de l'indemnisation."

Cette disposition de droit fédéral

ne règle pas exhaustivement la matière car elle appelle précisément l'édiction

de règles de droit cantonal. La question que pose le présent litige est néanmoins

de savoir si la règle du droit fédéral qui prévoit que les dommages doivent

être "indemnisés de façon appropriée" permet aux cantons d'adopter

des règles qui excluent les dommages causés à certains biens ou par certains

animaux, ou si au contraire le droit fédéral interdit aux cantons de supprimer

l'indemnité dans certains cas.

Saisi d'un litige soulevant la question

de savoir si la loi cantonale viole le droit fédéral en excluant

l'indemnisation des dégâts causés aux animaux de rente par des sangliers, le

tribunal administratif est compétent pour le trancher dans le cas concret.

Certes, la Cour constitutionnelle entrée en fonction le 1er janvier

2005.

n'existait pas lors de l'adoption de la loi vaudoise sur la faune du 28

février 1989, si bien qu'aucune juridiction cantonale ne pouvait être saisie à

l'époque - dans le cadre du contrôle dit abstrait - de la question aujourd’hui

litigieuse. Toutefois, comme le rappelait l'Exposé des motifs du Conseil d'Etat

sur la projet de loi sur la juridiction constitutionnelle, il résulte de la

jurisprudence du Tribunal fédéral que toute autorité judiciaire est compétente

pour procéder, dans le cadre d'un cas concret, à la vérification de la

conformité du texte applicable au droit constitutionnel, ainsi qu'au droit

fédéral de rang supérieur (BGC septembre 2004 p. 3650).

Quand bien même le grief de

non-conformité du droit cantonal au droit supérieur est ainsi recevable, il n'y

a cependant pas lieu, conformément aux règles d'une saine pratique judiciaire,

de trancher certaines questions délicates, qui doivent au contraire rester

ouvertes, si cela n'est pas nécessaire à la solution du litige. Ainsi en

va-t-il en particulier lorsque est en cause, dans la cadre d'un litige concret,

la conformité d'une loi cantonale au droit fédéral ou à la Constitution. En

l'espèce, le Tribunal administratif pourrait laisser ouverte la question de la

conformité de l'art. 61 LFaune au droit fédéral si l'examen d'autres aspects du

litige devait révéler que d'autres motifs excluent de toute manière l'octroi de

l'indemnité réclamée par le recourant. Il y a donc lieu d'examiner

préalablement l'application de l'exception prévue par l'art. 13 al. 1, deuxième

phrase, LChP (considérant 4) ainsi que l'existence des bases même d'une

indemnisation du point du rapport de causalité (considérant 5) et des mesures

de prévention requises (considérant 6).

On relèvera par ailleurs au passage

que la question de la conformité du droit vaudois à l'art. 13 LChP a déjà été

soulevée par le même mandataire qui faisait valoir que le droit fédéral prévoit

l'indemnisation des dommages causés aux animaux de rente par le gibier sans exclure

un type de prédateur. Toutefois, dans l'arrêt GE.1998.0140 du 3 décembre 1999,

le Tribunal administratif n'avait pas abordé la question, constatant simplement

qu'il n'était pas établi que la mort d'une vache et de son jeune veau aurait

été causée par une attaque de renards. Dans l'arrêt GE.2002.0032 du 29 août

2002, la question n'a pas été abordée non plus, le tribunal tenant finalement pour

décisif le fait que des dégâts aux cultures avaient été causés non par des

renards (contre lesquels des mesures individuelles sont possibles, ce qui

exclut l'indemnité) mais par des blaireaux et des sangliers.

4.

Prévoyant l'indemnisation des

dommages causés par le gibier, l'art. 13 al. 1 LChP excepte toutefois les

dégâts causés par des animaux contre lesquels il est possible de prendre des

mesures individuelles selon l'art. 12 al. 3 LChP. L'autorité intimée invoque

d'ailleurs cette exception dans sa réponse au recours.

L'art. 12 LChP régit la prévention

des dommages causés par la faune sauvage. Dans la teneur actuellement en

vigueur (non modifiée sur les points ici déterminants par la loi fédérale du 22

mars 2002, v. sur les motifs de celle-ci FF 2001 3657), cette disposition prévoit

ce qui suit

Art.12 - Prévention des dommages causés par la faune

sauvage

1.

Les cantons prennent des mesures

pour prévenir les dommages dus à la faune sauvage.

2.

Les cantons peuvent ordonner ou

autoriser en tout temps des mesures contre certains animaux protégés ou pouvant

être chassés, lorsqu’ils causent des dégâts importants. Seuls des personnes

titulaires d’une autorisation de chasser ou des organes de surveillance peuvent

être chargés de l’exécution de ces mesures.

2bis Le Conseil fédéral peut

désigner des espèces protégées pour lesquelles la compétence d’ordonner les

mesures prévues à l’al. 2 appartient à l’Office fédéral.

3.

Les cantons déterminent les

mesures qui peuvent légalement être prises à titre individuel en vue de

protéger du gibier les animaux domestiques, les biens-fonds et les cultures. Le

Conseil fédéral désigne les espèces protégées contre lesquelles il est permis

de prendre de telles mesures.

4.

Lorsque la population d’animaux

d’une espèce protégée est trop nombreuse et qu’il en résulte d’importants

dommages ou un grave danger, les cantons peuvent prendre des mesures pour la

réduire, avec l’assentiment préalable du Département.

On rappellera au préalable que les

espèces protégées sont celles qui ne peuvent pas être chassées (art. 7 al. 1 et

art. 5 al. 1 LChP). Le sanglier peut être chassé selon l'art. 5 al. 1 lit. n

LChP (v. aussi l'art. 14 RLFaune - art. 12 du RLFaune de 1993 - qui excepte

toutefois la laie suitée). Le sanglier n'est donc pas une espèce protégée.

Les mesures "prises à titre individuel",

auxquelles s'appliquent néanmoins les règles sur les engins prohibés, sont des

mesures d'autodéfense (FF 1983 II 1244). Contrairement à ce que soutient le

recourant dans ses déterminations complémentaires, les animaux contre lesquels

il est possible de prendre des mesures à titre individuel ne sont pas seulement

le moineau friquet, le moineau domestique, l’étourneau, la grive litorne et le

merle noir qui sont énumérés par l'art. 9 al. 1 de l'ordonnance sur la chasse

et la protection des mammifères et oiseaux sauvages (Ordonnance fédérale sur la

chasse, OChP, du 29 février 1988). Ces animaux-là sont les espèces protégées

contre lesquelles le Conseil fédéral a autorisé que soient prises des mesures

individuelles en application de l'art. 12 al. 3, deuxième phrase LChP. Dans ce

cadre-là, les cantons désignent les moyens et engins autorisés et déterminent

qui peut prendre des mesures individuelles de protection, dans quelle région et

à quel moment (art. 9 al. 2 OChP).

Pour ce qui concerne les espèces non

protégées, c'est-à-dire celles qui peuvent être chassées (art. 7 al. 1 et art. 5

LChP), c'est aux cantons, selon l'art. 12 al. 3, première phrase, LChP, qu'appartient

la compétence de déterminer les mesures qui peuvent légalement être prises à

titre individuel en vue de protéger du gibier les animaux domestiques, les

biens-fonds et les cultures. C'est donc dans le droit cantonal qu'il faut

rechercher si des mesures individuelles peuvent être prises contre le sanglier.

En droit vaudois, cette question est réglée au chapitre VII de la loi sur la

faune, du 28 février 1989 (LFaune), qui contient notamment les dispositions

suivantes:

Chapitre VII - Dommages causés par la faune

Art. 57 - Limitation de certaines espèces

En tout temps, le Conseil d'Etat peut ordonner ou autoriser le tir ou la

capture d'animaux d'une espèce déterminée lorsqu'ils:

a. portent atteinte à leur habitat;

b. mettent en péril la diversité des espèces;

c. causent d'importants dommages aux forêts et aux

cultures;

d. constituent une menace considérable pour l'être

humain;

e. répandent des

épizooties.

Il fixe les conditions de ces opérations.

Il peut également prendre d'autres mesures propres à limiter

la prolifération ou les concentrations d'animaux lorsqu'elles sont cause

d'inconvénients graves.

Art. 58 - Protection des cultures et des biens

Le Conseil d'Etat, fixe dans quelles conditions des tirs ponctuels

peuvent être exécutés à titre individuel contre certaines espèces de gibier ou

contre les espèces protégées désignées par le Conseil fédéral qui causent des

dégâts dans les cultures, dans les habitations et leurs dépendances directes ou

dans certains ouvrages techniques.

Ordonnés par l'autorité exécutive en

vue d'un objectif d'intérêt public, les tirs et captures prévus à l'art. 57

LFaune ne sont pas des mesures prises à titre individuel au sens de l'art. 12

al. 3 LChP. C'est donc en vain que dans sa réponse au recours, l'autorité

intimée invoque la chasse très intense qui est pratiquée pour limiter

l'effectif du sanglier, espèce qu'elle qualifie de "très prolifique".

C'est l'art. 58 LFaune qui se

rapporte aux mesures prises "à titre individuel" au sens de l'art. 12

al. 3 LChP et qui charge le Conseil d'Etat de fixer dans quelles conditions des

tirs ponctuels peuvent être exécutés à titre individuel contre certaines

espèces de gibier. Le Conseil d'Etat a fait usage de cette compétence à l'art.

100.

du règlement du 11 juin 1993 d'exécution de la loi sur la faune (RLFaune - on

retrouve le même texte à l'art. 108 du règlement du même nom actuellement en

vigueur, du 7 juillet 2004):

CHAPITRE VIII - Dommages causés par le gibier

Art. 100 - Protection des cultures et des biens (loi, art.

58)

Les préfets

peuvent donner l'autorisation de capturer ou de tirer dans les habitations,

leurs dépendances directes et les cultures les animaux des espèces suivantes :

- blaireau,

renard, fouine, pigeon ramier, tourterelle turque, corneille noire, pie, geai,

merle noir, grive litorne et étourneau, moineau domestique et moineau friquet.

Les tirs ne peuvent être exécutés qu'avec une arme admise

dans l'exercice de la chasse et la capture qu'au moyen d'une chatière.

Les préfets fixent les conditions de tir ou de capture

conformément aux directives du département et les mentionnent sur

l'autorisation.

Avant de délivrer une autorisation, ils consultent le

surveillant permanent de la faune. Ils peuvent lui déléguer leurs compétences

en la matière.

Il résulte de l'énumération de

l'art. 100 al. 1 RLFaune ci-dessus que le Canton de Vaud n'autorise aucune

mesure individuelle à l'encontre des sangliers. Par conséquent, les dommages

causés par ceux-ci ne tombent pas sous le coup de l'exception de l'art. 13 al. 1

LChP qui exclut l'indemnisation des dommages causés par des animaux contre

lesquels il est possible de prendre des mesures individuelles.

C'est donc à tort que l'autorité

intimée se prévaut, s'agissant des sangliers, de l'exception prévue par l'art.

13.

al. 1 LChP.

On observera d'ailleurs au passage

que, s'agissant des blaireaux, le droit cantonal est plus favorable au lésé que

le droit fédéral ne l'impose puisque l'art. 61 al. 2 ch. 2 LFaune réserve

l'indemnisation des dégâts des blaireaux et des fouines alors même que cette

espèce figure parmi les animaux contre lesquels il est permis de prendre des

mesures individuelles selon la règle cantonale de l'art 108 RLFaune

(anciennement art. 100 RLFaune), ce qui devrait en principe exclure l'indemnisation

selon l'art. 13 al. 1 LChP.

5.

Le dommage dont le recourant réclame

l’indemnisation consiste en la perte de ses moutons. Les circonstances du cas

d’espèce présentent toutefois ceci de particulier que ce dommage n’a pas

directement été causé par les sangliers : c’est après s’être échappés en

franchissant la clôture endommagée par les sangliers que les moutons ont

divagué jusque sur les voies de chemin de fer où ils ont été heurtés par un

train.

La jurisprudence sur l’indemnisation

des dommages causés par le gibier paraît rare. Dans l’arrêt du Tribunal fédéral

2P. 154/1994 du 7 juillet 1995, versé au dossier par l’autorité intimée, le

Tribunal fédéral n’avait eu à examiner que la question de savoir si le lésé

avait pris les mesures de prévention que l’on pouvait raisonnablement exiger de

lui (art. 13 al. 2 LChP). Dans l’arrêt GE 1998/0140 du 3 décembre 1999, le

Tribunal de céans s’était contenté de constater qu’il n’était pas établi que la

mort du bétail perdu aurait été causée par une attaque de gibier, sans

expliciter plus avant la nature du lien de causalité déterminant. Dans un arrêt

du 12 mars 1996, l’homologue neuchâtelois du Tribunal de céans a appliqué à

l’indemnisation du dommage causé par le gibier les principes habituels de la

responsabilité civile : il a considéré que l’indemnisation supposait

l’existence d’un lien de causalité naturelle et adéquate, ce dernier adjectif

signifiant que la cause de l’atteinte doit être un fait qui, d’après le cours

ordinaire des choses et l’expérience générale de la vie, est propre à entraîner

un effet du genre de celui qui s’est produit, si bien que la survenance du

résultat paraît de façon générale favorisée par le fait en question (RDAF 1996,

p. 457).

L'indemnisation des dégâts causés

par le gibier implique bien une responsabilité de l'Etat. L'art. 13 al. 2 LChP

contient des règles spécifiques qui limite la responsabilité en fonction de

l'importance des dommages (les dommages insignifiants sont exclus) et en fonction

de la mise en œuvre (ou de l'absence) de "mesures de prévention

raisonnables". Cette dernière règle peut probablement conduire à prendre

en compte une faute concurrente ou à discerner une interruption du lien de

causalité en fonction de cette règle propre à la LChP. Pour le surplus en

revanche, et en particulier pour ce qui concerne l'examen du lien de causalité

entre le gibier et le dommage, il n’y pas lieu de chercher ailleurs que dans le

droit ordinaire de la responsabilité civile les principes permettant d'établir

l'existence de la responsabilité. Il y a donc lieu, comme l'a fait le Tribunal

administratif du canton de Neuchâtel, de se fonder sur les règles habituelle de

la responsabilité civile, et en particulier sur la notion de causalité adéquate,

que la jurisprudence utilise d'ailleurs aussi dans d'autres domaines de

responsabilité fondées sur le droit public, comme par exemple en matière d'aide

aux victimes d'infraction selon la LAVI (ATF 129 II 312).

En l’espèce, le fait que les

sangliers ne soient pas entrés en contact avec les moutons ne suffit pas pour

exclure la responsabilité. Dans des hypothèses analogues, le Tribunal fédéral a

admis l’existence d’une relation de causalité adéquate. Tel a été par exemple le

cas d’une femme renversée par un veau, lui-même effrayé par les aboiements d’un

chien chassant un autre veau (ATF 58 II 119, où la responsabilité du détenteur

du chien a toutefois été niée pour d’autres motifs). De même, le Tribunal

fédéral a admis la responsabilité du détenteur d’un chien qui, sortant

brusquement d’une grange, effraye un passant qui prend la fuite en direction

d’un silo en construction, cherche à s’agripper à l’échelle du silo et tombe au

fond de la fosse (ATF 102 II 237 ; voir pour d’autres exemples Deschenaux

/ Tercier « La responsabilité civile », Berne 1982, p.59 ss.). Dans

ces conditions, il faut admettre qu'il existe un lien de causalité naturelle

entre l'intervention des sangliers qui a permis la fuite des moutons hors de

leur enclos et la perte de ces animaux qui ont été heurtés par le train. On

observera d'ailleurs que si l'ouverture de l'enclos avait été provoquée par une

être humain, on n'aurait probablement guère d'hésitation à admettre la

responsabilité de cette personne quant à la perte des moutons: il est en effet

conforme à l'expérience générale de la vie que l'ouverture d'un enclos ou d'une

cage où sont enfermés des animaux est un acte qui est de nature à provoquer,

d’après le cours ordinaire des choses, la perte de ces animaux.

6.

Pour contester le droit du recourant

d'obtenir une indemnisation, l'autorité intimée fait aussi valoir que le

recourant n'avait pas pris suffisamment de mesures préventives, et notamment

que la clôture utilisée n'était pas suffisante pour prévenir le passage du

sanglier.

L'art. 65 LFaune prévoit ce qui

suit:

Art. 65 - Réduction ou suppression de l'indemnité

Le département peut réduire ou

supprimer l'indemnité:

a. lorsqu'il y a eu négligence

manifeste dans les mesures de prévention;

b. lorsque la culture n'a pas fait

l'objet des soins nécessaires;

c. lorsque la récolte n'a pas été

faite en temps voulu;

d. lorsque l'avis tardif du dommage

a empêché l'évaluation exacte des dégâts;

e. lorsqu'une autre cause de

dommage s'ajoute aux déprédations du gibier;

f. lorsque

le requérant donne des indications inexactes ou ne fournit par les

renseignements demandés.

La réduction de l'indemnité (et

probablement son refus total) est donc possible en cas de négligence manifeste dans

les mesures de prévention (lit. a ci-dessus). On observera au passage que cette

règle, en tant qu'elle ne sanctionne que la négligence manifeste, est

probablement plus favorable au lésé que la disposition de droit fédéral que

constitue l'art. 13 al. 2 deuxième phrase LChP selon laquelle les indemnités ne

seront versées que pour autant que des mesures de prévention raisonnables aient

été prises.

En l'espèce, le recourant a versé au

dossier une lettre du Conservateur de la faune du 26 mars 1982 au Surveillant

de la faune d'Yverdon dont il résulte qu'une clôture électrique avait été payée

par ce service et mise à dispositions du recourant dans le cadre d'essais de

protection contre les dégâts des sangliers. On ne peut donc pas reprocher au

recourant d'avoir utilisé une telle clôture. De plus, l'instruction a permis

d'établir que la pose d'une clôture fixe susceptible de résister au passage des

gros animaux que sont les sangliers (50 Kg à l'âge d'une année) n'est pas

envisageable, du moins lorsqu'il s'agit de pâturage à moutons. En effet, la

pâture des moutons sur des champs ensemencés d'herbe après les moissons nécessite,

pour une utilisation rationnelle de l'herbe, que l'enclos où ils broutent soit de

taille réduite et qu'il soit déplacé presque chaque jour, ce qui impose

l'utilisation d'un dispositif de clôture aisément amovible. On ne peut donc pas

voir une négligence manifeste dans l'absence d'une clôture rigide en dur.

Pour le surplus, le recourant a

expliqué lui-même à l'audience qu'il avait appris du garde-chasse, le lendemain

du sinistre, que la parcelle qu'il avait louée se trouvait sur un trajet

emprunté par des sangliers. Cependant, l'autorité intimée ne prétend pas qu'il

faudrait faire grief au recourant, qui avait déjà placé là des moutons l'année

précédente, d'avoir ignoré cette situation.

Il n'y a donc pas de motif de

refuser ou de réduire l'indemnité en raison d'une négligence manifeste au sens

de l'art. 65 al. lit. a LFaune.

7.

Faute de motifs qui permettaient d’emblée

d’exclure l’indemnisation, soit en raison de l’exception fondée sur la

possibilité de prendre des mesures individuelles (art. 13 al.1 2ème

phrase, LChP), soit en raison de l’absence évidente de lien de causalité, soit

par manque de mesures préventives, il y a lieu d’examiner le moyen du recourant

qui soutient que les prescriptions restrictives de l’art. 61 Lfaune sont

contraires au droit fédéral, en particulier à l’art. 13 al. 1, 1ère

phrase, LChP selon lequel les dommages causés par le gibier à la forêt, aux

cultures et aux animaux de rente doivent être indemnisés de façon appropriée.

On a déjà rappelé que l'art. 13 de

la loi fédérale sur la chasse et la protection des mammifères et oiseaux

sauvages (LChP) prévoit ce qui suit dans ses deux premiers alinéas:

"Art. 13 - Indemnisation des dégâts causés par la

faune sauvage

Les dommages causés par le gibier à la forêt, aux cultures et

aux animaux de rente seront indemnisés de façon appropriée. Sont exceptés les

dégâts causés par des animaux contre lesquels il est possible de prendre des

mesures individuelles selon l'art. 12, 3ème alinéa.

Les cantons règlent l'indemnisation. Les indemnités ne seront

versées que pour autant qu'il ne s'agisse pas de dommages insignifiants et que

des mesures de prévention raisonnables aient été prises. Les dépenses pour des

mesures de prévention peuvent être prises en compte lors de l'indemnisation des

dégâts causés par le gibier.

a) Sur le principe de l’indemnisation,

le texte proposé par le Conseil fédéral avait la teneur suivante (art. 12

al. 1 et 2 du Projet du Conseil fédéral, FF 1983 II p. 1259):

"Les dommages causés par le gibier à la forêt, aux

cultures et aux animaux de rente seront indemnisés de façon appropriée.

L’indemnité ne sera versée que si le lésé a pris des mesures de prévention

raisonnables

"Les cantons règlent les conditions d'indemnisation, la

manière d'estimer les dommages et le mode de calcul des indemnités. Ils

désignent les organes chargés de verser les indemnités."

Le Message du Conseil fédéral

examinait si la question des dommages causés par la faune sauvage devait être

réglée dans la loi fédérale. Il rappelait que, dans le droit fédéral de

l’époque, ce problème était confié aux cantons, qui avaient adopté des

solutions très différentes, certains n’indemnisant que les dommages causés à

l’agriculture, d’autres ne versant des indemnités que pour ceux subis par les

forêts. Il soulignait que les représentants de l’économie agricole et

forestière exigeaient que le principe de l’indemnisation soit introduit dans la

nouvelle loi, les cantons devant régler le montant et le mode d’indemnisation,

l’estimation des dommages et la désignation des organes chargés de verser les

indemnités. Le Message relevait aussi la nécessité de mesures de préventions

des dommages en ajoutant que seuls les dommages occasionnés par le gibier

malgré de telles mesures devraient être indemnisés (FF 1983 II 1243 et 1244 ad

art. 12 al. 1 du Projet). Au sujet de l'art. 12 al. 2 du projet, cité ci-dessus,

le Conseil fédéral précisait expressément:

"Cette disposition laisse aux cantons le soin de fixer

les conditions pour le payement d'indemnités. Il ne peuvent exclure un

dédommagement".

b) Lors des débats devant les Chambres

fédérales, la Commission parlementaire du Conseil des Etats a proposé d’adhérer

au Projet du Conseil fédéral, mais une minorité a proposé l’adoption du texte

suivant :

"Les cantons doivent régler l’indemnisation des dégâts

causés par le gibier et désigner les organes chargés de verser les indemnités"

Selon le porte-parole de la minorité

de la commission, qui rappelait l’immense diversité des formes et conditions

d’indemnisation, notamment dans les cantons romands, on ne devait pas aller

plus loin qu’obliger les cantons à régler l’obligation d’indemniser et à

désigner les organes en charge de ce devoir : il s’agissait d’empêcher une

atteinte au fédéralisme (Bulletin officiel du Conseil des Etats – BOCE, 25

septembre 1984, p. 496 s. ; voir également l’intervention Lauber, qui

insistait sur la nécessité d’une formulation laissant comme auparavant aux

cantons la possibilité de régler l’indemnisation en fonction de leurs problèmes

et besoins particuliers, p. 498). La représentante de la majorité de la

commission était au contraire d’avis que l’on ne pouvait pas tout laisser aux

cantons et que seule la formulation proposée par le Conseil fédéral

garantissait une indemnisation appropriée des dommages causés par le gibier

(Intervention Bührer, BOCE 25 septembre 1984, p. 497). Le représentant du

Gouvernement, soulignant que quelques cantons n’indemnisaient pas du tout les

dommages causés à la forêt (notamment le canton de Vaud), a exposé que le

législateur fédéral devait combler cette lacune si l’on voulait obtenir qu’une

obligation d’indemnisation soit promulguée dans les cantons (BOCE précité, p.

499). Au vote lors des débats du Conseil des Etats du 25 septembre 1984, c’est

la proposition de la minorité (citée ci-dessus) laissant aux cantons la

compétence de prévoir ou non l’obligation d’indemniser qui a été adoptée (BOCE

25.

septembre 1984, p. 499).

Devant le Conseil national, dont la

majorité de la commission approuvait le projet du Conseil fédéral, une minorité

s'est également prononcée dans le même sens que le Conseil des Etats. Elle

contestait l'obligation illimitée d'indemniser prévue par le texte du Conseil

fédéral (BOCN 1985 p. 2164ss, not. intervention Ammann p. 2166) tandis que les

partisans de la majorité déploraient que le système en vigueur correspondant à

la version du Conseil des Etat permettait aux cantons de décider de ne rien

faire (intervention Martin, s'agissant des dégâts aux forêts, p. 2167; de même

l'intervention Houmard qui préconise que l'indemnisation soit ancrée dans la

loi parce que certains cantons ne prévoient pas d'indemnité, même page; il est

vrai que les débats révèlent quelques malentendus, notamment de la part de

parlementaires romands: c'est ainsi qu'après avoir déclaré que l'art. 12 qui

concerne l'indemnisation doit être rédigé de manière impérative, un conseiller

se rallie à la version du Conseil de l'Etat qui ne l'était justement pas -

intervention Revaclier, p. 2165 -; un autre conseiller déplore dans la Broye un

cas de dommage non indemnisé faute de base légale, mais invite à voter le texte

de la minorité qui lui paraît "le plus convenable" - intervention

Savary, même page). La solution de la majorité de la commission (en faveur du

projet du Conseil fédéral) l'a emporté au vote (p. 2168)

Reprenant ses débats le 2 juin 1986,

le Conseil des Etats a adopté une proposition de sa Commission qui maintenait

le principe d’une « indemnisation appropriée », mais introduisait

l’exception relative aux dégâts causés par des animaux contre lesquels des

mesures individuelles sont possibles. Il s’agit du texte qui est finalement

entré en vigueur, présenté par le rapporteur comme une solution de compromis

dont l’élément décisif consistait bien à ancrer dans la loi fédérale l’obligation

d’indemniser (BOCE, 2 juin 1986, p. 219). Devant le Conseil national, le

rapporteur a rappelé que le Conseil des Etats avait originellement prévu de

laisser la compétence aux cantons, tandis que le Conseil national s’était

rallié à la solution du Conseil fédéral en rappelant que seraient cependant

excepté les dégâts des animaux susceptibles de mesures individuelles. Le

Conseil national s’est rallié à cette solution (BOCN, du 9 juin 1986, p. 675).

c) L’examen des travaux préparatoires de

la loi fédérale montre ainsi que la loi fédérale emporte désormais pour les

cantons l’obligation de prévoir l’indemnisation des dommages causés par le

gibier. C’est également ce qui a conduit le Tribunal fédéral à juger que la

voie du recours de droit administratif était ouverte en la matière (ATF

IIP.154/1994 du 7 juillet 1995). Le considérant 1b de cet arrêt relève en se

référant aux travaux préparatoires que le principe de l’obligation d’indemniser

et ses conditions essentielles sont prescrites par le droit fédéral, tandis que

les modalités (évaluation du dommage, forme de l’indemnité, organe compétent,

etc.) sont fixées par les cantons.

d) L’actuelle loi vaudoise sur la faune

a été adoptée notamment dans le but de tenir compte des modifications imposées

par la législation fédérale. Dans l’exposé des motifs, le Conseil d’Etat

exposait ce qui suit :

"Au chapitre des dommages causés par le gibier, la loi

fédérale de 1925 prévoyait simplement que “le droit cantonal statue s’il est dû

réparation pour le dommage causé par le gibier”. La nouvelle loi de 1986

spécifie elle que “les dommages causés par le gibier à la forêt, aux cultures

et aux animaux de rente seront indemnisés de façon appropriée”. La loi vaudoise

de 1973 a statué sur la prévention et l’indemnisation des dégâts causés par le

gibier aux cultures. Elle doit être complétée pour qu’elle s’applique également

aux pertes dans les animaux de rente et aux dégâts forestiers. (BGC

février 1989, p. 1650).

Les travaux préparatoires de

la loi cantonale sur la faune ne fournissent aucune explication sur les motifs

pour lesquels, malgré le principe de l’indemnisation obligatoire instauré par

le droit fédéral, l’art. 61 LFaune limite les dégâts qui peuvent être

indemnisés à ceux que causent certaines espèces animales seulement, qui

diffèrent selon que l’atteinte est portée aux cultures, récoltes et forêts, aux

animaux de rente ou aux pâturages. La Commission parlementaire a simplement

ajouté à l’art. 61 al. 1 l’indemnisation des dégâts causés aux pâturages par

les troupes de chevreuils, que le projet du Conseil d’Etat ne mentionnait pas

(BGC février 1989, p. 1680). Le texte a été adopté sans discussion lors des

débats (BGC février 1989, p. 1709 et 1964). Il semble ainsi que le législateur

vaudois ait compris que l'obligation d'indemniser les dégâts "de manière appropriée"

résultant du droit fédéral lui laissait la possibilité d'exclure certains

dommages. Tel n'est pas le cas au vu des travaux préparatoires relatés plus

haut. Pour le surplus, l'autorité intimée ne soutient pas que les règles de la

loi fédérale sortiraient du cadre des compétences octroyées à la Confédération par

les dispositions constitutionnelles en vigueur. Ce grief serait de toute

manière irrecevable eu égard à l'absence de contrôle constitutionnel sur le

droit fédéral (art. 191 de la Constitution fédérale).

Au vu de ce qui précède, le

Tribunal administratif juge que l’art. 61 al. 1 de la loi cantonale sur le

faune est contraire au droit fédéral en tant qu'il limite l'obligation

d'indemniser les dégâts causés par le gibier à certains des dégâts qui sont

causés par certaines espèces animales seulement, ce qui exclut l'indemnisation

pour les dégâts causée par les espèces non énumérées par la loi cantonale. La

décision rendue en l'espèce, refusant d'indemniser le dommage causé par des

sangliers à un propriétaire de moutons, doit être annulée et le dossier renvoyé

au Département pour qu'il fixe l'indemnité.

6.

Le recours étant ainsi admis, l'arrêt

sera rendu sans frais pour le recourant.

Le Tribunal fédéral ayant jugé que

la voie du recours de droit administratif est ouverte en la matière (ATF

IIP.154/1994 du 7 juillet 1995), l'indication de cette voie de droit figurera

au pied du présent arrêt, sans qu'il y ait toutefois lieu de trancher ici la question

de la qualité pour recourir du canton (sur celle-ci dans le domaine de l'aide

aux victimes d'infractions v. ATF 123 II 425).

7.

Le recourant étant assisté par une

assurance de protection juridique, il n'encourt pas de frais liés à la présente

procédure. Dans un tel cas, le Tribunal fédéral a jugé que les parties qui sont

représentés par une assurance de protection juridique n'ont pas droit à des

dépens si l'assurance de protection juridique n'a elle-même pas recouru aux

services d'un avocat (ATF 1A.29/2004 du 21 septembre 2004). Il semble toutefois

qu'il s'agisse d'un arrêt isolé en contradiction avec la jurisprudence du

Tribunal fédéral lui-même (ATF 117 Ia 295 ; l'ATF 120 Ia 169 précise au surplus

qu'il n'est pas arbitraire de ne pas appliquer le tarif élaboré pour les dépens

alloués aux avocats; v. encore ATF 122 V 278).

Il y a donc lieu d'allouer des

dépens au recourant.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision du Centre de

conservation de la faune et de la nature du 10 décembre 1996 est annulée, le

dossier étant renvoyé à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens

des considérants.

III. Il n'est pas prélevé

d'émolument.

IV. Une somme de 500 (cinq cents)

francs est allouée au recourant à titre de dépens.

Lausanne, le 29 août 2005

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente

jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal

fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale

d'organisation judiciaire (RS 173.110).