GE.1997.0018

TA - GE.1997.0018 - 1997-10-01 - c/Service de la santé publique

1 octobre 1997Français21 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. Y.________, à ********,

a informé le 2 septembre 1996 l'X.________ Sàrl du fait qu'il avait appris

qu'il faisait l'objet d'une enquête de la part d'un détective privé et l'a prié

pour le cas où cela la concernait de lui donner connaissance du dossier

constitué sur sa personne. Sans nouvelle de son correspondant, Y.________ l'a

informé le 10 octobre 1996 qu'à défaut de réponse dans les 15 jours ou en cas

de refus, il ouvrirait la procédure prévue par la loi vaudoise du 20 septembre

1983 instituant le contrôle des entreprises privées de surveillance, de

protection, de recherches et de renseignements (ci-après : la loi vaudoise; RSV

3.11).

B. Le 11 octobre 1996,

l'X.________ Sàrl a répondu à Y.________ qu'elle ne pouvait lui donner aucun

renseignement en raison du secret de l'enquête en cours. Cette agence faisait

ainsi allusion au fait qu'elle avait été mandatée par une société (******** SA)

à la suite d'une plainte déposée par celle-ci contre Y.________ pour abus

d'autorité, alors que le prénommé - en sa qualité d'inspecteur communal du

travail - avait précédemment dénoncé cette entreprise pour infractions graves à

la loi fédérale sur le travail.

C. Le 25 novembre 1996,

Y.________ a accusé réception du courrier de l'X.________ Sàrl qui lui

apprenait l'établissement d'un dossier sur son compte et en s'étonnant qu'on

lui en refuse l'accès pour un motif "qui est du seul privilège du Juge

d'instruction".

D. Le 19 décembre 1996,

Y.________ a prié le Département de la justice, de la police et des affaires

militaire (DJPAM) d'enjoindre l'X.________ Sàrl de lui communiquer les

renseignements recueillis à son sujet.

E. Le Commandant de la

police cantonale, Chef du service de la sécurité publique, a accusé réception

de la requête d'Y.________, en l'informant du fait qu'elle lui avait été

transmise comme objet de sa compétence. Il lui a communiqué à cette occasion la

lettre qu'il avait adressée le 24 décembre 1996 à l'X.________ Sàrl et au terme

de laquelle, celle-ci recevait l'ordre dans un délai échéant au 31 janvier 1997

de donner connaissance à M. Y.________ de toutes les informations détenues à

son sujet, sous la commination notamment des peines prévues par l'art. 292 du

code pénal (CP), ainsi que sous la menace de l'ouverture d'une procédure de

retrait de son autorisation d'exploiter une agence.

F. Le 13 janvier 1997,

agissant par l'intermédiaire de l'avocat Laurent Savoy, l'X.________ Sàrl est

intervenue auprès du Commandant de la police cantonale en demandant à celui-ci

de reconsidérer sa position, en se fondant sur une interprétation donnée le 13

septembre 1983 par le conseiller d'Etat Jean-François Leuba - alors Président

de l'exécutif vaudois et chef du département chargé de défendre le projet de

loi vaudoise devant le Grand Conseil - à l'avocat Gilbert Baechtold au sujet de

l'art. 20 de la loi vaudoise et selon laquelle le détective privé ne saurait

être tenu de révéler à la partie adverse de son client des renseignements le

concernant.

A l'époque, J.-F.

Leuba s'était prononcé comme suit :

"(...)

La rédaction de

l'article 4 prête en effet le flanc à la critique. Il eût été plus heureux de

ne pas faire référence à l'article 3. Il ne me paraît toutefois pas possible de

soutenir que les conditions personnelles exigées du responsable d'une personne

morale ne puissent l'être d'une personne physique prévue à l'article 2. Il n'y

a pas de raison de traiter d'une manière différente ces deux catégories de

responsables.

Concernant

l'article 20, je relève que le texte adopté par le Grand Conseil est le suivant

: " (...)" . L'exercice d'un tel droit ne touche que les entreprises

de renseignements. Il n'a donc pas de conséquence pour le détective privé qui

ne saurait être tenu de révéler à la partie adverse de son client des

renseignements le concernant.

(....)"

G. A la suite de

l'intervention de la recourante auprès du Commandant de la police cantonale,

Y.________ a informé celui-ci le 20 janvier 1997 du fait qu'il n'avait pas

connaissance de l'avis de droit précité et il a fait valoir que la loi vaudoise

ne devait pas être interprétée trop restrictivement afin de ne pas conférer aux

détectives privés "un droit excessif et dangereux". Il faisait

notamment valoir que la rétention d'une information, à cause d'une enquête

pénale, n'était pas justifiée.

H. Le

22 janvier 1997, le Commandant de la police cantonale, répondant à la lettre du

13 janvier de l'X.________ Sàrl, a confirmé l'injonction faite à celle-ci de

donner suite à la demande de renseignements d'Y.________ et lui a imparti un

nouveau délai d'exécution échéant au 7 février 1997, sous la menace de dénonciation

au juge d'instruction, sur la base de l'art. 292 CP. Dans sa décision, le

Service de la sécurité publique estime en substance et au vu des travaux

préparatoires qu'en dépit de sa rédaction très maladroite, l'art. 20 de la loi

vaudoise s'applique à toutes les entreprises soumises à la loi et qu'au

surplus, si l'interprétation de M. Leuba avait pu être correcte en 1983, elle

ne l'est plus aujourd'hui eu égard à la prééminence de la loi fédérale sur la

protection des données du 19 juin 1992 (ci-après : LPD).

I. Le

23 janvier 1997, le Commandant de la police cantonale a informé Y.________ du

fait qu'il avait réitéré l'injonction faite le 24 décembre 1996 à l'X.________

Sàrl de satisfaire à sa demande de renseignements.

J. Le

7 février 1997, l'X.________ Sàrl a écrit au Commandant de la police cantonale

qu'elle considérait son injonction comme une décision du département prise en

application de la loi vaudoise contre laquelle elle allait recourir auprès du

Tribunal administratif, à moins que le DPJAM ne lui notifie une décision

mentionnant les voies de recours.

K. Par

acte du 13 février 1997, l'X.________ Sàrl a saisi le Tribunal administratif

d'un recours dirigé contre la décision du 22 janvier 1997 du Service de la

sécurité publique du DJPAM.

recourante fait valoir qu'elle est une agence de détectives au bénéfice d'une

autorisation délivrée par le DJPAM; elle conteste être une entreprise qui, à

titre professionnel, rassemble des informations personnelles dans des banques

de données, fichiers ou installations analogues et les mettent à disposition de

tiers, au sens de l'article 1er al. 2 de la loi vaudoise. Elle reproche à

l'autorité d'avoir mal appliqué la loi vaudoise et en déduit qu'elle échappe

par conséquent à l'obligation résultant de l'art. 20 de ladite loi. Elle se

prévaut de l'interprétation donnée devant le Grand Conseil. Elle estime

également que la loi fédérale sur la protection des données (LPD) n'est pas

applicable puisqu'elle concerne également les banques de données ou des

entreprises assimilables à de telles entreprises. La recourante conclut à

l'annulation de la décision attaquée.

recourante s'est acquitté d'une avance de frais de 1'000 francs.

L. L'autorité

intimée n'ayant pas requis la levée de l'effet suspensif accordé provisoirement

au moment du dépôt du recours, le juge instructeur a confirmé l'effet suspensif

provisoire, aucun acte d'exécution ne pouvant être entrepris sur la base de la

décision attaquée.

M. Dans

sa réponse au recours, le Service de la sécurité publique, par l'intermédiaire

de son chef, relève que par décision du 6 juillet 1981 du Chef du DPJAM,

Z.________ est autorisé à exploiter l'X.________ Sàrl et que depuis lors son

autorisation a été renouvelée régulièrement en application de la loi vaudoise

et de son règlement d'application. Elle allègue notamment" qu'à

plusieurs reprises, l'X.________ SàRL ou M. Z.________ personnellement, se sont

signalés à l'attention de l'autorité compétente par des pratiques

professionnelles illicites, contestables ou contraires à la déontologie

professionnelle". Elle estime que les art. 17 à 19 de la loi vaudoise

relatifs à la fiabilité des renseignements mis professionnellement à

disposition de tiers sont applicables à toutes les entreprises soumises

à la loi; elle soutient qu'en l'occurrence la recourante fait métier de cette

prestation, partant que ces dispositions lui sont applicables sans restriction,

quelle que soit la qualification donnée à savoir "entreprise de renseignements"

ou "agence de détectives privés", et ce en dépit de la rédaction très

maladroite de l'art. 20 de la loi vaudoise. Outre les travaux préparatoires qui

fondent sa position, l'autorité intimée fait valoir que l'hypothèse soutenue

par la recourante ferait coexister deux régimes légaux, à savoir l'un favorable

aux agences de détectives privés qui bénéficieraient d'un secret d'instruction

des plus étendus et opposable à quiconque, y compris à celui sur lequel des

renseignements touchant parfois au domaine le plus intime, et un autre régime

pesant exclusivement sur les autres entreprises soumises à la loi. Elle estime

qu'une telle dichotomie instaurait une inégalité flagrante de traitement entre

des sujets de droit oeuvrant dans deux domaines intimement imbriqués. Elle

remarque que les agences de détectives privés ne confinent pas leur activité à

la filature de personnes ou à des enquêtes événementielles, mais qu'elles se

consacrent également par nécessité économique à la recherche de renseignements

commerciaux. Sauf à voir administrée la preuve formelle que l'activité de la

recourante tend exclusivement à une activité de détective privé, l'autorité

intimée conclut au rejet du recours. Elle soutient par ailleurs que la LPD est

applicable, au vu de son message et que l'activité litigieuse entre dans le

champ d'application de la LPD.

N. Dans

son mémoire complémentaire du 13 juin 1997, la recourante reproche à l'autorité

intimée de la discréditer en l'accusant de s'être signalée par des pratiques

contestables et en essayant de faire croire que de telles pratiques seraient

fréquentes. Elle estime qu'une telle présentation des faits est tendancieuse.

Elle conteste s'être livrée à de tels agissements et sollicite dès lors que le

tribunal ordonne la production de son dossier et des affaires pénales dont

l'autorité intimée fait état. La recourante fait valoir qu'elle n'est qu'une

agence de détectives privés et que l'autorité intimée ne démontre pas le

contraire. Elle expose qu'elle n'est pas une entreprise qui à titre

professionnel rassemble des informations personnelles dans des banques de

données, fichier ou installations analogues et les mettent à disposition de

tiers. La recourante relève que l'article 20 de la loi vaudoise, qui est

contenu dans un nouveau chapitre (chapitre IV), prend en considération

l'augmentation du nombre d'entreprises qui rassemblent des informations sur les

personnes, sans qu'il ne s'agisse de détectives privés. Selon elle, les

entreprises de détectives privés ne sont pas couvertes par les dispositions du

chapitre IV de la loi vaudoise. Elle confirme ses conclusions tendant à

l'annulation de la décision attaquée.

O. Le

16 juin 1997, le juge instructeur a rejeté la requête de la recourante tendant

à la production de différents dossiers pour le motif que la question à juger

était de savoir si celle-ci était soumise à la loi vaudoise et le cas échéant

de savoir si elle pouvait se soustraire à la règle de l'art. 20, sa réputation

- bonne ou mauvaise - étant dépourvue de pertinence à cet égard.

P. L'autorité

intimée n'a pas dupliqué et le tribunal a délibéré à huis clos.

Considérants

1.

a) La première loi

vaudoise instituant le contrôle des entreprises dites de police privée a été

adoptée le 28 mai 1945. A cette époque, l'activité de détective privé ou

d'agents de renseignements était régie par une autre législation, à savoir la

loi vaudoise du 12 décembre 1938 sur les agents intermédiaires qui a été

abrogée à la fin 1950. A partir de 1951, l'exercice de la profession de

détectives privés a été rattaché à loi modifiée de 1945. A la suite d'une motion

invitant le Conseil d'Etat à élaborer des dispositions législatives tendant à

réglementer l'activité des bureaux privés de renseignements, le Grand Conseil a

adopté le 20 septembre 1983 une nouvelle loi intitulée "Loi instituant le

contrôle des entreprises privées de surveillance, de protection, de recherches

et de renseignements" (RSV 3.11 lit. E). L'art. 1er, qui régit les

activités soumises à la loi, a la teneur suivante :

"Article

premier .- Celui qui, dans le canton, exerce professionnellement une

activité privée de surveillance, de protection, de recherche ou de

renseignements, doit être pourvu d'une autorisation délivrée par le Département

de la justice, de la police et des affaires militaires (ci-après : le

département).

en va de même des personnes ou entreprises qui, à titre professionnel

rassemblent des informations personnelles dans des banques de données, fichiers

ou installations analogues et les mettent à disposition de tiers.

Les

entreprises de renseignements commerciaux ne sont pas soumises aux dispositions

des articles 7 à 16."

chapitre IV de la loi vaudoise, relatif au traitement des renseignements

personnels, qui traite de leur exactitude (art. 17), de leur communication

(art. 18), et de leur sécurité (art. 19), prévoit à son art. 20 "un droit

d'accès". Cette disposition a le contenu suivant :

"Art. 20.-

Toute personne a le droit d'examiner sans frais, auprès d'une entreprise visée

à l'article premier, alinéa 2, de la présente loi, la teneur des renseignements

la concernant."

Ainsi que cela résulte des textes mentionnés ci-dessus, le législateur a

clairement distingué deux catégories d'activité soumises à autorisation, soit

celle consistant, sur mandat, à surveiller, protéger ou à rechercher des

informations, d'une part, et celle consistant à exploiter commercialement une

banque de données, c'est-à-dire un ensemble exhaustif et structuré de données

fiables et cohérentes, organisées indépendamment de leurs applications,

accessibles en temps utile aux clients de l'entreprise (pour une telle

définition, voir par exemple le règlement du Conseil d'Etat de Genève du 22

septembre 1982 d'exécution de la loi sur les informations traitées

automatiquement par ordinateur, cité par Schweizer/Lehmann, Droit de la

protection des données, éd. Schulthess).

l'espèce, la recourante invoque que son activité d'agence de renseignements -

ou en d'autres termes de détective privé - tombe sous le coup de l'alinéa 1

exclusivement, et qu'elle ne conserve pas les éléments d'information recueillis

à la suite des mandats qui lui sont confiés dans une banque de données, au sens

défini ci-dessus, informations qui pourraient être accessibles à d'autres

clients de l'agence. L'autorité intimée soutient certes que tel est pourtant

bien le cas, mais est contredite sur ce point par la recourante. Or, il lui

incombe en vertu de la maxime inquisitoriale d'établir d'office les faits

pertinents et c'est elle qui supporte le fardeau de la preuve (Pierre Moor,

Droit administratif, édition 1991, vol. II : Les actes administratifs et leur

contrôle, p.175 et ss). Dès lors qu'elle ne démontre pas que la recourante

exploiterait une banque de données, on doit admettre que l'X.________ Sàrl

n'exerce qu'une activité de détective privé, au sens de l'art. 1er al. 1 de la

loi vaudoise.

Cela étant, toute la question est de savoir si l'on doit interpréter l'art. 20

de la loi vaudoise à l'encontre de son texte, au demeurant clair, qui restreint

le droit d'accès aux renseignements auprès des seules entreprises visées par l'art.

1er al. 2 de ladite loi. L'autorité intimée prétend à cet égard que le but de

la loi était de garantir un droit d'accès aux informations récoltées par toutes

les entreprises soumises à la loi vaudoise.

L'interprétation

de la loi doit d'abord être dégagée de sa lettre, le juge chargé de l'appliquer

étant, en principe, lié par le texte légal clair et sans équivoque. Ce principe

n'est toutefois pas absolu. En effet, il est possible que la lettre d'une norme

ne corresponde pas à son sens véritable, auquel cas il est admis que le but

d'une disposition puisse justifier une interprétation allant à l'encontre ou

s'écartant de sa lettre (SJ 1993 p. 452 et réf. citées). Néanmoins, le principe

reste qu'une norme claire n'a pas besoin d'interprétation et qu'il n'appartient

pas au juge de modifier la portée d'un texte clair (ATF 122 III 415 c. 2b).

Dès lors, il faut examiner le sens véritable des dispositions litigieuses, en

se référant aux travaux préparatoires de la loi vaudoise, afin de savoir si une

interprétation à l'encontre du sens clair de la loi se justifie, comme le

préconise l'autorité intimée.

L'exposé

des motifs de la loi (BGC septembre 1983 p. 1396 et ss) distingue clairement la

situation des détectives privés de celle des entreprises de renseignements; il

apparaît que le nouveau chapitre IV de la loi était destiné uniquement à ces

dernières et que le législateur n'entendait pas modifier substantiellement le

statut du détective privé, mais était uniquement préoccupé par les qualités

requises pour l'exercice de cette profession. L'extension apportée à la loi de

1945.

avait pour but de réglementer la seule activité des bureaux de

renseignements. Il est vrai que dans le projet de loi, l'art. 20 conférait un

droit d'accès "auprès d'une entreprise soumise à la présente loi".

Ainsi libellée, cette disposition du projet donnait effectivement un droit très

étendu aux particuliers. Toutefois, cette disposition a été amendée par la

commission qui l'a précisée en introduisant la référence aux entreprises visées

à l'article premier alinéa 2 de la loi. On peut en déduire que la commission a

volontairement restreint le droit d'accès à ces seules entreprises, excluant

ainsi le droit d'obtenir des renseignements récoltés par le détective privé,

dont l'activité aurait d'ailleurs été quasiment réduite à néant si l'art. 20 du

projet de loi avait été adopté. Lors de la discussion, les députés ont

clairement distingué les dispositions qui s'appliquaient d'une part aux

entreprises de surveillance et de détectives privés de celles applicables aux

agences de renseignements d'autre part (interventions des députés Philippe

Pidoux; Olivier Etienne et François Geyer BGC septembre 1983 p. 1411 et ss,

1413.

et ss et 1419 et ss). A la suite d'une intervention du député Etienne tendant

à ce que les entreprises de renseignements commerciaux soient soustraites au

régime d'autorisation et uniquement soumises au chapitre IV nouveau de la loi,

le député Geyer a relevé que "nous avons de très sérieux indices

prouvant qu'on a, avec le temps, glissé de la notion d'agence de renseignements

économiques, comme on disait autrefois, à la notion de bureau de renseignements

... généraux !" (BGC septembre 1983 p. 1420). A ce propos, le député

Jomini a quant à lui relevé la difficulté qu'il y avait "à distinguer

celui qui donne des renseignements commerciaux de celui qui fait une enquête

privée, d'un détective qui vous apporte certains éléments sur des faits et

gestes d'une certaine personne" (BGC septembre 1983 p. 1422). Compte

tenu de cette difficulté, ce député a défendu l'idée du système général

d'autorisation prévu par le projet de loi, y compris pour les entreprises de

renseignements commerciaux, solution qui finalement a été retenue. Il en

résulte que le législateur était conscient que certaines activités ne pouvaient

pas nécessairement être clairement répertoriées dans une catégorie et qu'il a

néanmoins renoncé à assujettir les détectives privés au chapitre IV nouveau de

la loi vaudoise. Par conséquent, le sens véritable des normes litigieuses ne

justifie pas de s'écarter de la lettre de l'art. 20 de la loi vaudoise.

Partant,

la décision attaquée donnant l'ordre de communiquer les renseignements ne

résiste pas à l'examen en l'état du dossier et au vu de la législation

vaudoise. Point n'est besoin d'examiner si un éventuel refus d'obtempérer

justifierait l'ouverture de la procédure prévue aux art. 6 et 16 de la loi

vaudoise.

3.

faut encore examiner si la loi fédérale sur la protection des données est

applicable et le cas échéant, si elle justifie l'ordre donné à la recourante.

a) La loi fédérale sur

la protection des données du 19 juin 1992 [RS 235.1; ci-après : LPD], entrée en

vigueur le 1er juillet 1993, régit le traitement des données concernant des

personnes physiques et morales effectué par des personnes privées notamment

(art. 2 al. lit. a). Elle définit à son art. 3 la notion notamment de

"traitement" comme "toute opération relative à des données

personnelles - quels que soient les moyens utilisés - notamment la collecte, la

conservation, l'exploitation, la modification, la communication, l'archivage ou

la destruction de données" (lit. e), le terme de

"communication" comme le fait de rendre des données personnelles

accessibles, par exemple, en autorisant leur consultation, en les transmettant

ou en les diffusant" (lit. f), le concept de "fichier"

comme "tout ensemble de données personnelles dont la structure permet

de rechercher les données par personne concernée" (lit. g) et le

"maître du fichier" comme "la personne privée ou l'organe fédéral

qui décide du but et du contenu du fichier". Elle prévoit un droit

d'accès aux informations (art. 8 LPD) qui est restreint dans certaines

hypothèses (art. 9 LPD). Elle définit les atteintes à la personnalité et les

motifs justifiant une telle atteinte (art. 12 et 13 LPD) et renvoie aux art. 28

à 28 l du code civil pour les prétentions découlant de la protection de la

personnalité, pour ce qui concerne le traitement des données personnelles par

des personnes privées (art. 15 LPD).

La recourante soutient que la législation fédérale ne lui est pas applicable vu

l'activité déployée, ce que l'autorité intimée conteste en alléguant, sans

l'établir d'ailleurs, que l'X.________ Sàrl se livrerait à une activité de

renseignements, tenant un fichier de sa clientèle, ainsi que des personnes sur

lesquelles elle a enquêté.

En l'état du dossier, le tribunal ne peut déterminer si la recourante est

soumise à la LPD, notamment si elle détient un fichier au sens de l'art. 3 lit.

i LPD et si celle-ci tombe sous le coup de l'art. 11 LPD. Quoi qu'il en soit,

il appartient avant tout au juge civil de se prononcer sur les prétentions de

la personne concernée découlant du droit de la personnalité [art. 15 LPD]. Le

préposé fédéral à la protection des données ne pourra qu'exceptionnellement

ouvrir une enquête à l'encontre des traitements effectués par des privés,

lorsqu'une personne privée recourt à une méthode de traitement susceptible de

porter atteinte à la personnalité d'un nombre important de personnes ou en relation

avec l'obligation de déclarer les fichiers (art. 11 LPD) [FF 1988 II p. 443 et

485.

en relation avec l'art. 24 du projet de loi devenu l'art. 29 LPD].

Dès

lors, il apparaît conformément à l'art. 15 LPD que les autorités

administratives n'ont pas à juger des litiges découlant du droit à la

protection de la personnalité et notamment d'une éventuelle atteinte à ce droit

et de la question de savoir si le refus d'accès à un éventuel fichier était

justifié (dans ce sens et en relation avec les dispositions pénales de la LPD,

FF 1988 II p. 490).

4.

Les

considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours. Vu l'issue du

pourvoi, les frais du présent arrêt seront laissés à la charge de l'Etat et des

dépens seront alloués à la recourante qui a consulté un avocat.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

admis.

II. La décision du

Service de la sécurité publique du 22 janvier 1997 est annulée.

III. Les frais du

présent arrêt sont laissés à la charge de l'Etat, le dépôt de garantie

effectué, par 1'000.-- (mille) francs sera restitué à la recourante.

IV. L'Etat de Vaud

versera à la recourante une indemnité de 1'000.-- (mille) francs à titre de

dépens, à la charge du Service de la sécurité publique.

Lausanne, le 1er octobre 1997

Le président : La

greffière :

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.