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Décision

GE.1997.0035

TA - GE.1997.0035 - 1999-08-20 - RYTZ Yves c/Municipalité de Nyon

20 août 1999Français20 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. La vieille ville de

Nyon est construite sur une colline qui domine le lac Léman située à son

sud-est. En contrebas du Château, qui occupe l'extrémité est de la colline, la

vieille ville se prolonge jusqu'au lac par le quartier ancien de Rive. Ce

quartier est composé de maisons construites le long du quai des Alpes, qui

longe le rivage, ainsi que de part et d'autre de la rue de Rive, parallèle au

quai. Depuis le centre du bourg, on accède à ce quartier par les escaliers qui

descendent en contrebas du Château et se prolongent par la rue de la Tour et la

rue de la Poterne, qui débouchent toutes deux sur la rue de Rive. Pour les

véhicules, le quartier de Rive est accessible par les routes qui contournent le

vieux bourg, soit notamment, du côté nord-est, la rue de la Porcelaine, ainsi

que la rue de la Colombière.

Sur la rue de Rive, la

signalisation actuellement en place instaure un sens unique. Le trafic s'effectue

en revanche dans les deux sens sur le quai des Alpes, qui est ainsi un tronçon

de la route reliant Lausanne à Genève par le bord du lac.

Le recourant Yves Rytz

est propriétaire des divers lots de la copropriété par étage constituée sur

l'immeuble situé à l'angle de la rue de Rive et de la rue(lle?) de la Poterne

(rue de Rive 56 et ruelle de la Poterne 7). Il loue notamment, par

l'intermédiaire de l'agence immobilière Rytz & Cie SA, à Nyon, un local

commercial exploité comme boutique de prêt-à-porter par Fabrizzio Foglia et

Julia Perez. Les trois autres lots sont deux appartements et un local de

bureau.

Une vingtaines de

commerces sont exploités le long de la rue de Rive. On y trouve une

demi-douzaine d'établissements publics (hôtels, pubs, cafés), des antiquaires

et diverses boutiques).

B. D'après ce qu'indique

une circulaire de la Direction de police de Nyon adressée le 25 mars 1996 aux

habitants et commerçants de la partie ouest de la rue de Rive, litigieuse en

l'espèce, la municipalité avait décidé à titre provisoire de créer une zone

piétonne en juillet et août sur la partie ouest de la rue de Rive, ceci suite à

une enquête effectuée par le Service de police auprès des commerçants du

secteur. Une pétition regroupant 190 signatures, lancée par le Groupement

d'animation de Rive, a contesté cette mesure, tandis qu'une contrepétition

regroupant 143 personnes a soutenu la décision municipale. A cette circulaire

était annexée un questionnaire dont le dépouillement, effectué par la police

municipale le 18 avril 1996, a donné la réponse suivante aux différentes

solutions proposées :

Rues piétonnes toute l'année

25, dont 2

commerçants

Rues piétonnes les mois de juin à septembre

18, dont 2

commerçants

Rues piétonnes les mois de juillet à août

9, dont 3 commerçants

Statu quo, maintien de la circulation

et du parcage en zone bleue

29, dont 8 commerçants

Par décision du 27 janvier 1997, la Municipalité de

Nyon a décidé d'instaurer une zone piétonne sur le tronçon ouest de la rue de

Rive, entre la place de Savoie et la rue de la Colombière. La publication de

cette mesure, intervenue dans la FAO du 25 février 1997, décrit la

réglementation adoptée de la manière suivante :

"Interdiction générale de circuler dans

les deux sens", signal OSR 2.01, avec plaque complémentaire

"Livraisons autorisées de 06h00 à 09h30, bénéficiaires de macarons et

accès hôtels autorisés" et "Interdiction générale de circuler dans

les deux sens", signal OSR 2.01, avec plaque complémentaire

"Livraisons autorisées de 06h00 à 09h30, bénéficiaires de macarons et

accès hôtels autorisés" et "Interdiction de parquer", signal OSR

2.50, avec plaque complémentaire "dans cette rue".

Comme le montrent les

pièces produites par la commune, l'ordre d'insertion adressé au service des

routes pour transmission à la Feuille des avis officiels (FAO) faisait état de

la création d'une zone piétonne sur le tronçon ouest de la rue de Rive, du 1er

avril au 30 septembre de chaque année. Cette indication, avec la limitation

temporelle qu'elle contenait, a toutefois disparu dans la publication faite

dans la FAO.

Non motivée en raison

de sa forme, la décision municipale repose sur les considérations suivantes,

développées par la municipalité dans sa réponse au recours du 21 mai 1997 :

"...

En l'espèce, la Municipalité a pris une mesure

administrative qui a un intérêt public prépondérant.

Il est admis que la modération du trafic joue

un rôle dans l'aménagement d'une ville.

Il s'agit d'espace public. Cette notion exprime

l'articulation entre les fonctions sociales et l'organisation spatiale

nécessaire à son développement.

La notion d'espace public se justifie notamment

pour trois raisons :

- raisons socio-culturelles: l'espace public est un vecteur de vie

sociale; il est l'espace des valeurs, des symboles et des signes de la culture

urbaine;

- raisons économiques: l'espace public devient un opérateur de

valorisation économique et de transformation sociale du quartier (marquage

social, relance des activités marchandes et touristiques); image de la ville

(image de marque: marketing urbain);

- raisons urbanistiques: élément ordonnateur du tissu - refaire la

ville à partir de la ville - cela implique de définir des espaces privilégiés

de relations physiques et sociales.

La qualité de l'aménagement d'un espace public

est liée à l'unité de pensée qui guide le choix.

En l'occurrence, il faut relever tout d'abord

que le quartier de Rive est un endroit touristique à Nyon et que la rue de Rive

irrigue ce quartier sur plusieurs plans. C'est là que se situe la majorité des

commerces. C'est là que les touristes déambulent pour se divertir.

Avant d'adopter la mesure incriminée, le

Service de police a procédé à un essai, a consulté les habitants et les

commerçants. Dans l'ensemble, cette mesure a remporté l'adhésion de la

majorité. En effet, elle permet de sauvegarder la tranquillité des habitants

durant la période estivale; elle contribue à créer une ambiance favorable à la

flânerie et à l'achat. Elle est limitée dans le temps. De plus, elle est

intégrée dans un concept d'espace public."

C. Par acte du 13 mars

1997, le recourant s'est pourvu contre cette décision. Il expose que lors de

l'essai de l'année précédente, le locataire du commerce situé au

rez-de-chaussée de son immeuble a vu son chiffre d'affaires baisser de plus de

50% et qu'il envisage de quitter les lieux si la fermeture de la rue est

confirmée. Relevant que ledit commerce bénéficie d'une place de parc privée

située devant la vitrine et aménagée sur sa parcelle, le recourant part de

l'idée que son locataire pourra obtenir un macaron. Il termine ainsi :

"(...) Je suis obligé de m'opposer aux

restrictions envisagées. En effet, le magasin ouvre à 10h00 et il n'est de ce

fait, pas possible d'envisager que les livraisons soient faites avant 09h30.

Je suggère donc que les panneaux mis en place

portent les inscriptions suivantes :

- "Livraisons autorisées" sans restriction d'heure

- "Accès commerces autorisé"."

Constatant que le

recourant faisait état d'une entrée en vigueur de la mesure au 1er avril 1997,

le juge instructeur a invité la municipalité à transmettre son dossier sans

délai, au plus tard le 28 mars 1997, en se déterminant sur la question de

l'effet suspensif. Ce délai, inobservé, lui ayant été restitué d'office, la

commune a déposé le 21 mai 1997 une réponse dans laquelle elle conteste la

qualité pour agi du recourant et la recevabilité formelle du recours, concluant

ainsi à titre principal à son irrecevabilité, et subsidiairement à son rejet

pour les motifs déjà reproduits plus haut.

Divers recours ont

également été interjetés contre la décision contestée (dossiers GE 97/040,

Hôtel Beau-Rivage; GE 97/041, Epicerie Les Arcades; GE 97/042, Boulangerie

Bonnin; GE 97/043, Boutique Caméléon, Jacques Tappaz; GE 97/044, Yvan Ueltschi,

Boutique Kodiak; GE 97/045, Gottfried Steiner; GE 97/046, Glacier Venezia,

Daniele Dona). Constatant que certains de ces recours contestaient la mesure

litigieuse dans son principe et qu'en outre, certains recourants faisaient état

d'une entrée en vigueur le 1er avril 1997, et que le délai imparti à l'autorité

intimée pour se déterminer sur l'effet suspensif était largement échu et

n'avait pas été utilisé, le juge instructeur a accordé l'effet suspensif à tous

les recours par décisions du 7 avril 1997. Les autres recours ont cependant été

rayés du rôle, faute de paiement de l'avance de frais, par décisions du 1er mai

1997.

Le recourant a été

informé de ces décisions d'irrecevabilité.

La Commune s'étant

enquise de l'avancement de la procédure, les parties ont été interpellées à

nouveau sur le caractère temporaire de la mesure contestée (évoqué par les

parties mais non formulé dans la décision publiée attaquée), et sur la

signalisation actuellement en place. Le recourant était également interpellé

sur le fait qu'à première vue, il ne contestait pas le principe de la

restriction litigieuse mais réclamait seulement une modification des modalités

de dérogation (livraisons et accès aux commerces autorisés). La municipalité

était invitée à se déterminer également sur ces conclusions.

La commune s'est

déterminée le 23 juin 1998 en transmettant notamment une note de la Direction

de police du 4 juin 1998 dont on extrait le passage suivant :

"(...) La publication dans la FAO

mentionne :

- livraisons autorisées de 06h00 à 09h30

- bénéficiaires de macarons et accès hôtel autorisés

En fonction du temps qui s'est écoulé entre la

publication (25.02.1997) et de l'expérience qui a été effectuée par plusieurs

communes en matière de zones piétonnes, la signalisation verticale saisonnière

(1.4 au 30.9) qui serait mise en place aurait la teneur suivante :

Zone piétonne

symbole OSR 2.01

Excepté :

Ayants droit aux places privées,

Accès hôtel autorisé,

Services publics, Taxis,

logo cycle

Livraisons autorisées

de 06h00 à 09h30

Symbole OSR 2.50

Dans cette rue

Remarque

Le principe du macaron, qui n'est en vigueur

dans aucune zone piétonne de la ville, devrait être abandonné. Il nécessite une

gestion administrative disproportionnée et n'inclut pas les cas d'exceptions

(transports d'handicapés, etc.).

La fourchette horaire pour les livraisons

(06h00-09h30) est déjà en vigueur en Ville de Nyon aux endroits suivants :

- rue de Rive

(partie est),

- place du Marché.

Il est évident que le corps de police fait

preuve d'une certaine souplesse à l'endroit des commerçants pour le chargement

ou le déchargement de marchandises (poids ou volume important). Le

stationnement ne servant pas l'usage précité n'est par contre pas toléré.

Remarque générale

Soucieuse des problèmes de stationnement, la

Police municipale vient de baliser une vingtaine de places supplémentaires sur

le parking de Rive-Est."

Le recourant, par

lettre du 26 juin 1998 de son conseil nouvellement consulté, a déclaré que ses

conclusions tendent à ce que les livraisons nécessaires aux commerçants de la

rue de Rive soient autorisées sans restriction d'heure et que soit autorisé

l'accès en automobile à leurs négoces. Le recourant a également versé un

bordereau de pièces constitué en partie de déclarations d'autres commerçants de

la rue de Rive soutenant son recours. Il a également requis la tenue d'une

inspection locale.

La commune s'est à

nouveau enquise de l'aboutissement de la procédure, de même que le conseil du

recourant, par téléphone.

Considérant qu'il

n'était pas nécessaire de compléter l'instruction, la section saisie du présent

dossier a délibéré à huis clos et décidé de rendre le présent arrêt.

Considérants

1.

L'art. 3 LCR prévoit

notamment ce qui suit:

Art. 3 La

souveraineté cantonale sur les routes est réservée dans les limites du droit

fédéral.

Les cantons sont compétents pour

interdire, restreindre ou régler la circulation sur certaines routes. Ils

peuvent déléguer cette compétence aux communes sous réserve de recours à une

autorité cantonale.

La circulation des véhicules

automobiles et des cycles peut être interdite complètement ou restreinte

temporairement sur les routes qui ne sont pas ouvertes au grand transit; les

courses effectuées pour le service de la Confédération sont toutefois

autorisées. Est réservé le recours au Tribunal fédéral pour violation des droits

constitutionnels du citoyen.

D'autres limitations ou

prescriptions peuvent être édictées lorsqu'elles sont nécessaires pour protéger

les habitants ou d'autres personnes touchées de manière comparable contre le

bruit et la pollution de l'air, pour assurer la sécurité, faciliter ou régler

la circulation, pour préserver la structure de la route ou pour satisfaire à

d'autres exigences imposées par les conditions locales. Pour de telles raisons,

la circulation peut être restreinte et le parcage réglementé de façon spéciale,

notamment dans les quartiers d'habitation. La décision cantonale de dernière

instance concernant de telles mesures peut être portée devant le Conseil

fédéral dans les trente jours dès sa publication ou sa notification Dans les

procédures cantonales et devant le Conseil fédéral, les communes ont qualité

pour recourir lorsque des mesures touchant la circulation sont ordonnées sur

leur territoire.

(...)"

La mesure litigieuse

entre dans le cadre de l'art. 3 al. 3 LCR : il s'agit d'une mesure interdisant

la circulation temporairement sur une route qui n'est pas ouverte au grand

transit au sens de cette disposition. Elle relève du droit cantonal. autonome

réservé par l'art. 37 bis al. 2 Cst. (voir à ce sujet FF 1983 I 779).

Il est vrai qu'au vu

des dernières déterminations déposées par la commune (note de la Direction de

police du 4 juin 1998), les exceptions ménagées à l'interdiction de circuler

concerneraient les ayants-droit aux places privées, l'accès aux hôtels, les

services publics et les taxis, ainsi que les cycles, sans compter les

livraisons autorisées de 06h000 à 09h30. Dans ces conditions, on peut se

demander si l'on ne se trouve pas en présence d'une mesure qui revient

sensiblement au même que l'installation d'un signal interdisant la circulation

des véhicules à moteur (OSR 2.14, qui laisse subsister la circulation sans

moteur, notamment celle des cycles): dans un tel cas, on ne se trouverait pas

en présence d'une interdiction générale de circuler au sens de l'art. 3

al. 3 LCR, mais d'une mesure au sens de l'art. 3 al. 4 LCR. Il ressort en

effet d'un arrêt du Conseil fédéral du 28 août 1992 (JAAC 56 (1992) no 41,

consid. 2; JT 1993 I 673) que lorsqu'une restriction de circuler ne s'applique

qu'aux véhicules à moteur, à l'exception des cycles et des véhicules agricoles

et électriques, on est en présence non pas d'une interdiction générale de

circuler, réglée par l'art. 3 al. 3 LCR, mais d'une restriction dite

"fonctionnelle" au sens de l'art. 3 al. 4 LCR. Dans le cadre de ce

dernier alinéa, la qualité pour recourir doit être accordée par les autorités

cantonales au moins dans les mêmes limites que celles définies par le recours

de droit administratif (art. 103 lit. a OJF) ou par l'art. 48 lit. a LPA (JAAC

50.

(1986) No 49, p. 325). Peu importe toutefois dès lors que l'art. 37 LJPA

adopte, pour définir la qualité pour recourir, le critère de l'intérêt digne de

protection, qui concorde avec celui des art. 103 OJF et 48 LPA. Toutes ces

dispositions accordent la qualité pour recourir à quiconque est atteint par la

décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée

ou modifiée. En bref, le recourant doit être touché dans une mesure et avec une

intensité plus grande que la généralité des administrés, et l'intérêt invoqué,

qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut

être un intérêt de fait - doit se trouver, avec l'objet de la contestation,

dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération. Ces

exigences tendent à exclure l'action populaire.

En l'espèce, la

commune conteste la qualité pour recourir du recourant pour le motif, en bref,

qu'il n'habite pas à la rue de Rive et qu'il n'y est pas non plus commerçant,

n'étant que propriétaire du bâtiment. On ne saurait la suivre sur ce point car

cela reviendrait à réserver aux seuls locataires l'exercice du droit de recours

contre des mesures affectant l'immeuble. De fait, le recourant, qui se prévaut

des conséquences que la mesure aurait pour l'exploitation du commerce établi

dans les locaux qu'il donne à bail au rez-de-chaussée de son immeuble, est

personnellement touché dans ses intérêts patrimoniaux car on ne peut

effectivement pas exclure qu'une mesure affectant la circulation dans la rue où

se trouve l'immeuble puisse avoir des conséquences, dans un sens ou dans un

autre, sur le revenu que procure cet immeuble. Il y a donc lieu de reconnaître

la qualité pour recourir au recourant (dans le même sens JAAC 1990 no 42 p.

263).

En revanche, le

recours dans l'intérêt d'un tiers étant proscrit, on ne saurait admettre le

recourant à se prévaloir de la situation des autres commerçants, qui déclarent

le soutenir alors que pour certains d'entre eux, leur propre recours a été

déclaré irrecevable par décision désormais entrée en force.

2.

La commune conteste

encore la recevabilité du recours pour le motif qu'on n'y trouverait pas de

conclusions formelles et que les demandes sous-jacentes du recourant seraient

peu explicites.

Compte tenu des

faibles exigences formelles qui caractérisent la procédure administrative en

général et la LJPA en particulier, on ne saurait faire grief au recourant de

n'avoir pas fourni ses conclusions dans les formes qu'affectionnent les avocats

disciplinés par le carcan de la procédure civile. Le recours est donc recevable

sur le principe.

En revanche, il faut

rappeler qu'à l'échéance du délai de recours, la contestation est nouée de

manière définitive, dans le cadre tracé par les parties elles-mêmes, par le

biais des conclusions qu'elles ont prises en temps utile; elles ont la faculté,

ultérieurement, de réduire ces conclusions ou de les préciser, mais non pas de

les augmenter ou de les modifier, ce qui reviendrait à étendre l'objet de la

contestation (AC 98/065 du 10 décembre 1998, qui se réfère à RDAF 1998 I p 24).

A cet égard, on constate que le recourant ne conteste pas, dans son acte du 13

mars 1997, l'installation des panneaux prévus par la décision litigieuse, et

qu'il s'en prend seulement à la limitation des heures durant lesquelles les

livraisons sont autorisées. Ces conclusions-là, formulées par un homme rompu

aux affaires, cernent définitivement l'objet du litige. Il est vrai que dans

l'écriture du 26 juin 1998 de son conseil, censée rappeler ses conclusions, le

recourant a demandé "que soit autorisé l'accès en automobile à leurs

négoces", ce qui pourrait laisser entendre qu'il s'agirait d'autoriser la

circulation automobile pour autant qu'elle soit destinée aux commerces, y

compris s'il s'agit de clients et non des commerçants eux-mêmes. Si tel devait

être le cas, force serait de constater que cette conclusion-là, formulée après

l'échéance du délai de recours, n'est pas recevable. En effet, elle ne ressort

pas de l'acte de recours du 13 mars 1997 car dans la mesure où le recourant ne

conteste pas l'interdiction de stationner, on ne voit pas que sa suggestion

tendant à l'inscription "Accès commerces autorisé" puisse être

considérée comme une contestation du principe même de l'interdiction de

circuler, puisqu'on ne voit pas comment les clients pourraient circuler sans

s'arrêter tout en accédant aux commerces. Compte tenu du contexte de l'acte de

recours du 13 mars 1997, l'accès aux commerces dont il est question dans cet

acte ne peut concerner que la possibilité, pour les commerçants eux-mêmes et

eux seuls, d'accéder aux places de parc, notamment à celle qui est aménagée

devant le commerce du bâtiment du recourant.

3.

Pour ce qui concerne

les heures durant lesquelles les livraisons sont autorisées, le recourant

s'oppose à la restriction temporelle fixée par la décision attaquée, qui les

limite à la période de 06h00 à 09h30. Pour le recourant, le fait que les

commerces n'ouvrent qu'à 09h30 ou 10h00 le matin rendrait cette limitation

inopportune. La commune, de son côté, expose qu'une limitation temporelle existe

dans les mêmes limites pour l'autre section de la rue de Rive (partie est) et à

la place du marché.

La solution consistant

à limiter les livraisons au premières heures de la matinée peut sans autre se

fonder sur la considération que les touristes déambulant dans le quartier

historique de Rive ne s'y trouve probablement pas encore à ces heures-là. Il

n'appartient pas au Tribunal administratif de substituer une nouvelle

appréciation à celle à laquelle la municipalité a procédé en arrêtant la

période considérée. On peut d'ailleurs probablement attendre d'un commerçant

qui ouvre à 09h30 qu'il réceptionne les livraisons (dont la municipalité

soutient d'ailleurs qu'elles interviennent le plus souvent par la poste) avant

l'ouverture du magasin.

3.

Quant au problème de

l'accès aux commerces par les commerçants eux-mêmes, la décision publiée dans

la FAO laisse entrevoir, si l'on excepte le cas des hôtels, l'instauration d'un

système de macarons. Dans la note du 4 juin 1998 jointe à ses dernières

déterminations, la commune paraît préférer désormais un système dans lequel

l'accès serait autorisé seulement aux places de parc privées, ce qui revient

sensiblement au même et satisfait d'ailleurs l'exigence du recourant tendant à

ce que la place de parc située sur sa parcelle devant son commerce puisse

continuer d'être utilisée par son locataire. Il n'y a pas lieu, sur ce point de

détail de la réglementation envisagée, d'astreindre la commune à une nouvelle

publication.

4.

Vu ce qui précède, les

conclusions du recourant, dans la mesure où elles sont recevables, doivent être

rejetées et la décision attaquée maintenue. L'arrêt sera rendu aux frais du

recourant, qui n'a pas droit à des dépens.

S'agissant des voies

de recours ouvertes contre le présent arrêt, on indiquera, puisque cela n'a pas

pour effet de préjuger la recevabilité du recours si l'autorité fédérale entend

la dénier, celle du recours au Conseil fédéral mentionnée par l'art. 3 al. 4

LCR, en rappelant qu'on peut douter de l'applicabilité de cette disposition pour

les motifs indiqués au considérant 1 ci-dessus.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

rejeté.

II. La décision de

la Municipalité de Nyon publiée dans la Feuille des avis officiels du 25

février 1997 est maintenue.

III. Un émolument

de 800 (huit cents) francs est mis à la charge du recourant.

IV. Il n'est pas

alloué de dépens.

Lausanne, le 20 août 1999/gz

Le

président :

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

En tant qu'il applique l'art. 3 al. 4 LCR,

le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours administratif au Conseil

fédéral dans les 30 jours suivant sa notification (art. 3 al. 4 LCR). Le

recours s'exerce conformément aux art. 72 ss de la loi fédérale sur la

procédure administrative (RS 172.021).