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Décision

GE.1997.0105

TA - GE.1997.0105 - 1997-10-21 - c/Département de l'intérieur et de la santé publique

21 octobre 1997Français13 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants :

A. Les sociétés C.________

SA et D.________ SA sont propriétaires, à X.________, avenue de ********, d'un

bâtiment locatif dans lequel était exploité, jusqu'en 1992, une permanence

médicale (F.________).

B. La recourante, qui

exploitait alors un établissement médico-social (ci-après : EMS) à

Y.________, s'est associée avec un infirmier, E.________, pour demander en

novembre 1991 au Département de l'intérieur et de la santé publique (ci-après :

DISP) l'autorisation d'installer un EMS dans les locaux abandonnés par la

F.________ et de l'exploiter. La recourante avait à l'époque des difficultés

avec le DISP, qui l'avait invitée à limiter le nombre des pensionnaires

recueillis dans son EMS de Y.________, puis en avait décidé la fermeture en

raison de l'état de dégradation du bâtiment.

C. Par lettre du 21 mai

1992, le DISP a informé la recourante qu'elle ne remplissait pas les conditions

permettant d'occuper le poste de responsable de l'exploitation d'un EMS, et

qu'elle devait par conséquence engager un directeur répondant aux exigences légales.

Cet avis a été répété le 24 septembre 1993, le DISP

se référant au projet d'aménagement des locaux

de l'avenue de ********. Le 10 novembre 1993, la recourante a informé le DISP

que l'exploitation du futur EMS serait dirigée par E.________, infirmier

spécialisé en gérontologie.

D. Les travaux de

transformation étant exécutés, diverses difficultés relatives aux locaux du

futur EMS ont opposé la recourante au DISP, qui a procédé au cours de 1996 à

quatre visites (les 12 et 30 juillet, 20 septembre et 11 novembre) à la suite

desquelles ont été formulées de nombreuses remarques, le DISP invitant la

recourante et M. E.________ à effectuer les adaptations nécessaires avant

qu'une autorisation puisse être donnée. Cette dernière a finalement été

délivrée le 28 janvier 1997. Elle prévoit que le titulaire de l'autorisation

est A.________, le responsable d'exploitation E.________, le médecin

responsable le Dr G.________, le médecin remplaçant le Dr H.________ et le

pharmacien responsable I.________ (en cours de procédure la Drsse G.________ a

démissionné et a été remplacée par le Dr J.________).

E. Le 20 mai 1997, le DISP

s'est adressé à la recourante pour lui indiquer qu'il apparaissait que

E.________ n'avait pas pris ses fonctions au "B.________", mais qu'il

travaillait toujours à plein-temps dans un autre établissement, et que le personnel

infirmier était en nombre insuffisant au regard des critères fixés par

l'autorisation. Invitée à se déterminer sur ces faits, la recourante était

avertie qu'un retrait de l'autorisation d'exploiter était envisagé. Par l'intermédiaire

de sa fiduciaire, la recourante s'est déterminée, en indiquant que l'EMS

"Le B.________" s'était ouvert en février 1997, et que les

pensionnaires y étaient arrivés progressivement (un seul pensionnaire en mars,

quatre pensionnaires en avril et mai), et que pendant cette période E.________

était venu tous les jours pour régler les problèmes éventuels. La recourante

indiquait qu'il était prévu que M. E.________ travaille à 40% dans son

établissement dès le 1er juin 1997 et qu'il augmenterait son temps de travail

en fonction de l'arrivée des nouveaux pensionnaires.

F. Par décision du 13 juin

1997, le DISP a décidé de retirer son autorisation d'exploiter à la recourante

et de fermer l'établissement. C'est contre cette décision qu'est dirigé le

présent recours déposé le 7 juillet 1997. Le département s'est déterminé en date

du 27 août 1997 en concluant au rejet du recours. Les parties ont encore

échangé ultérieurement des écritures, confirmant leur argumentation et leurs

conclusions.

L'effet suspensif a

été octroyé au recours par décision du 30 juillet 1997. Le tribunal a par

ailleurs procédé à une visite des lieux en présence des parties le 14 octobre

1997.

Considérants

1.

Déposé en temps utile

et selon les formes prévues par l'art. 31 LJPA par le titulaire de

l'autorisation retirée, le recours est recevable à la forme de sorte qu'il

convient d'entrer en matière sur le fond.

En substance, le

retrait de l'autorisation litigieux est fondé sur l'inobservation des

conditions posées à sa délivrance en ce qui concerne le personnel infirmier,

les effectifs minima imposés par le département n'étant pas respectées. Le DISP

fait également valoir que M. E.________ consacre la majeure partie de son temps

aux soins infirmiers, qu'il n'est pas en mesure d'assumer effectivement la

direction de l'établissement, et qu'il y a lieu par conséquent de craindre que

la recourante elle-même s'en occupe, alors même qu'elle ne remplit pas les

conditions prévues par le règlement. Pour le département, cette situation est à

la limite de la tromperie, et elle est en tout cas inacceptable.

La recourante conteste

que les effectifs en personnel infirmier soient insuffisants, insiste sur le

fait que la direction d'un petit EMS comme le sien ne nécessite pas un

engagement à plein temps, explique que le personnel a été engagé au fur et à

mesure que les pensionnaires s'installaient dans son établissement, et que la

solution d'engager partiellement M. E.________ dans ce domaine, en fonction des

besoins, était une solution souple et satisfaisante.

2.

L'autorisation

d'exploiter un EMS est une autorisation de police qui, délivrée après un

contrôle préventif destiné à s'assurer que l'activité exercée ne comporte pas

de risques pour la santé publique, lève l'interdiction de principe prévue par

la législation (sur tous ces points, voir Knapp, Précis de droit

administratif, 4ème édition, No 1371 et ss., plus spécialement No 1373; Gygi

Verwaltungsrecht, 1986, p. 176). Une fois délivrée, une autorisation de police

confère à son bénéficiaire un droit qui ne peut lui être enlevé que contre

indemnité, ou alors pour des motifs de police, notamment en cas de non-respect

des conditions posées (Knapp, op. cit. 1374; sur le problème général de

la révocation des actes administratifs, voir ATF 115 Ib 155 et les références

citées).

3.

Conformément à l'art. 4

lit. c du règlement du 31 août 1954 sur les établissements sanitaires dans le

canton de Vaud (RSV 5.1.B), le DISP doit vérifier, avant de délivrer une

autorisation, que l'établissement disposera du minimum de personnel qualifié et

autorisé à pratiquer. S'agissant des EMS, des normes ont été fixées d'entente

avec l'AVDEMS (association vaudoise des établissements médico-sociaux) de

manière à ce que la dotation assure la présence de personnel qualifié pendant

les 12 heures de la journée, ce qui signifie qu'il faut une infirmière diplômée

pendant 8h30, à quoi s'ajoute une infirmière-assistante pendant 3h30. En

fonction de cette exigence, une grille de dotation a été établie qui fixe les

effectifs en tenant compte de l'importance de l'établissement, c'est-à-dire du

nombre de pensionnaires pouvant y être admis. Pour un établissement jusqu'à 20

lits, il faut ainsi que l'effectif des infirmiers diplômés soit au moins de 1,7

poste, et celui des infirmiers-assistants de 2,35. C'est cette norme qui a été

imposée à la recourante lors de la délivrance de l'autorisation.

Il est constant que

ces exigences n'ont pas été satisfaites dans les premiers mois d'exploitation.

La recourante expose qu'elle voulait éviter pour des raisons financières de se

doter d'effectifs non nécessaires dans la mesure où, jusqu'en été 1997, le

nombre des pensionnaires est resté très bas (une admission au mois de mars,

quatre admissions au mois d'avril et mai). Elle a toutefois complété ces

effectifs au fur et à mesure que les chambres de son établissement étaient

occupées. Actuellement, et pour un effectif de pensionnaires de 11 (chiffre

indiqué lors de la visite locale du 14 octobre 1997) l'établissement compte une

infirmière diplômée à 100%, et une autre à 30%, ainsi qu'une

infirmière-assistante à 50% et trois aides-infirmiers à 100%. On doit ainsi

constater que si l'effectif des infirmiers-assistants est conforme aux règles,

tel n'est pas le cas des infirmiers diplômés (1,3 poste au lieu de 1,7). Il est

vrai que la recourante fait valoir que son directeur (M. E.________) est

infirmier diplômé, et que l'importance de ses tâches de direction lui

permettent de consacrer les 4/5 du temps qu'il passe à l'EMS (c'est-à-dire le

40% d'un emploi à pleint temps) à prodiguer des soins infirmiers aux

pensionnaires. Le département intimé considère toutefois qu'une telle situation

n'est pas satisfaisante et qu'elle ne répond pas aux exigences minimales fixées

pour assurer la qualité des soins. Le Tribunal administratif ne peut que faire

sienne cette appréciation. Même si, mathématiquement, l'organisation ainsi mise

en place permet d'atteindre 1,7 poste d'infirmier diplômé, il n'est pas

vraisemblable que les tâches de direction puissent être correctement assurées

par une personne travaillant à 10%, c'est-à-dire en gros 1/2 jour par semaine

ou encore 1h. par jour. Même si l'on peut admettre qu'un établissement de la

taille de celui de la recourante ne nécessite pas un directeur à plein temps,

il n'en demeure pas moins que tous les travaux relevant de son cahier des

charges exigent à l'évidence un engagement beaucoup plus important que les 10%

consacrés par M. E.________ à cette tâche, si l'on considère qu'il faut

notamment s'occuper des questions de personnel, de locaux, de logistique, etc.

On ne peut dans ces conditions qu'approuver le département lorsqu'il déclare

craindre qu'en réalité la partie la plus importante du travail de direction ne

soit en fait effectuée par Mme A.________ elle-même, soit une personne qui ne

remplit pas les conditions fixées pour être autorisée à diriger un EMS. On doit

en conclure que l'intervention du département était ainsi fondée. Il reste à

voir si cette intervention pouvait aller jusqu'à la fermeture de l'établissement

quelques mois seulement après son ouverture, sans avertissement préalable.

4.

Il est conforme à la

nature d'une autorisation de police de pouvoir être révoquée ou retirée lorsque

les conditions posées ne sont pas respectées (ATF 115 Ib 155 et les réf.

citées; voir aussi Knapp, Précis de droit administratif, 4ème éd., no.

1374). Il s'agit finalement de faire une pesée des intérêts entre la nécessité

d'une application correcte du droit objectif, d'une part, et les exigences de

la sécurité du droit, d'autre part, ces dernières l'emportant en principe

lorsque la décision en cause a créé un droit subjectif au profit de

l'administré ou lorsque celui-ci a déjà fait usage d'une autorisation obtenue.

La règle n'est toutefois pas absolue, et la révocation d'une décision peut

intervenir même dans une de ces hypothèses lorsqu'elle est commandée par un

intérêt public particulièrement important, le cas échéant moyennant paiement

d'une indemnité (ATF 115 Ib 155, déjà cité).

L'exploitation d'un

établissement médico-social, abritant comme celui de la recourante des

pensionnaires âgés, nécessitant une surveillance et des soins constants et

appropriés, suppose que des garanties suffisantes existent quant aux

connaissances professionnelles, aux aptitudes et à la disponibilité des

responsables. Comme sont en cause le bien-être et la santé - voire même la vie

- de personnes largement dépendantes d'autrui, l'autorité responsable ne peut

pas prendre de risques, dans la mesure où le bien public menacé (la santé

publique) est l'un des plus importants que doit protéger l'ordre juridique. Il

convient d'ailleurs de relever que, dans le canton de Vaud, les problèmes

relatifs au contrôle de qualité et à la surveillance des EMS ont été mis en

évidence, récemment, par diverses "affaires" qui ont même provoqué

des interventions au plan politique (interpellation de la députée Monique Boss

et consorts, BGC printemps 1997 p. 546).

Mais l'importance

majeure de l'intérêt public en cause ne suffit pas encore, dans la pesée des

intérêts, à conduire nécessairement et à l'occasion de n'importe quel incident

à la mesure extrême que constitue la fermeture d'un établissement. Conformément

au principe de la proportionnalité, les mesures prises doivent non seulement

être justifiées par un intérêt public prépondérant, mais encore se limiter à ce

qui est nécessaire pour la protection de celui-ci (ATF 117 Ia 318, cons. 4b, et

les références citées). L'adaptation d'une mesure à son but (Tauglichteit) est

un aspect de ce principe (ATF 112 Ia 70 cons. 5c), l'autorité devant procéder à

une confrontation soigneuse des intérêts privés - notamment de nature

économique - et publics en cause (RDAF 1992 p. 281, et les références citées).

En l'espèce, il faut

considérer que l'EMS "Le B.________" ne s'est ouvert qu'au début de

l'année 1997, et qu'il est par conséquent, par la force des choses, dans une

phase de démarrage qui nécessite inévitablement des adaptations et des corrections.

Il n'apparaît pas toutefois que la santé ou la sécurité des pensionnaires

soient actuellement menacées. Les déclarations de la Dresse G.________ sont en

tous cas de nature à atténuer les inquiétudes que l'on pourrait avoir. A cela

s'ajoute qu'aucune plainte n'a été enregistrée, si on fait exception peut-être

de l'intervention le 12 septembre 1997, c'est-à-dire alors que la décision

attaquée datait déjà de trois mois, de Mme K.________, dont les critiques

tiennent d'ailleurs beaucoup plus à la disposition des locaux qu'aux aptitudes

du personnel. Dans ces conditions, le respect du principe de la

proportionnalité aurait dû amener l'autorité intimée à ne pas recourir tout de

suite à la mesure extrême qu'est le retrait de l'autorisation, mais à se borner

à fixer à la recourante un délai pour régulariser la situation et compléter

l'effectif de son personnel infirmier. A première vue, une telle adaptation ne

devrait pas poser des problèmes insolubles, la possibilité existant soit de

rechercher un infirmier à temps partiel, soit de demander à M. E.________ de

renoncer à son activité d'enseignement au bénéfice d'un emploi d'infirmier dans

l'établissement.

La mesure incriminée

ne respecte donc pas le principe de la proportionnalité et, à cet égard, elle

relève d'un excès du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA). Le retrait

de l'autorisation doit dans ces conditions être annulé. Un délai devra être fixé

à la recourante pour adapter l'effectif de son personnel infirmier et le rendre

conforme aux normes prévues par la décision d'autorisation du 28 janvier 1997,

le Tribunal administratif considérant qu'un laps de temps de l'ordre de trois

mois devrait être suffisant.

6.

Le recours doit dans

ces conditions être partiellement admis, ce qui entraîne la mise à la charge de

la recourante d'un émolument réduit et l'allocation de dépens également diminué

(art. 55 LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

partiellement admis.

II. La décision du

28 janvier 1997 du Département de l'intérieur et de la santé publique retirant

l'autorisation d'exploiter l'EMS "Le B.________" est annulée, le

dossier étant retourné au département pour qu'il statue à nouveau dans le sens

des considérants.

III. Un émolument

de 800 (huit cents) francs est mis à la charge de la recourante.

IV. L'Etat de Vaud,

par le Département de l'intérieur et de la santé publique, versera à la

recourante une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 21 octobre 1997/gz

Le

président :

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.