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Décision

GE.1998.0008

TA - GE.1998.0008 - 1998-03-31 - MOBUTU Manda et Nzanga Fangbi

31 mars 1998Français28 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants :

A. Joseph Désiré Mobutu

Sese Seko Kuku Ngbendu Wa Za Banga (ci-dessous : le propriétaire) était de son

vivant inscrit comme propriétaire des parcelles 160 et 161 de Savigny,

totalisant environ six hectares dont environ 800 m2 de bâtiments divers et

dont l'estimation fiscale globale selon la révision générale de 1994 s'élève à

3'085'000 fr. Le propriétaire avait acquis ces deux parcelles en 1978 par

succession de son épouse Marie-Antoinette Mobutu, qui les avaient elle-même

achetées en 1968.

Les extraits de presse

accessibles sur Internet permettent par ailleurs de tenir pour notoire que le

propriétaire était depuis 1965 chef d'Etat de la République du Zaïre, qu'il a

quitté ce pays en dernier lieu le 16 mai 1997, peu avant que ne changent à la

fois le régime en place et le nom du pays (désormais : République démocratique

du Congo) et qu'enfin, il est décédé le 7 septembre 1997 au Maroc.

B. Un premier blocage a été

inscrit sur les parcelles du propriétaire, ainsi que cela ressort des pièces

qui ont été versée au dossier du tribunal avec les ultimes écritures des

autorités concernées. Il est intervenu dans les conditions suivantes:

Par lettre du 7 mai

1997, le procureur ad interim de la République du Zaïre, parquet général de

Lubumbashi, s'est adressé au Ministère public de la Confédération en demandant

le blocage des avoirs du propriétaire pour le motif que celui-ci faisait

l'objet d'une procédure pénale pour vol, abus de confiance, détournement de

deniers publics, recel, corruption, au sens du code pénal zaïrois.

Par décision du 16 mai

1997, l'Office fédéral de la police, appliquant les art. 18 et 79a de la loi

fédérale sur l'entraide judiciaire internationale (EIMP), a notamment ordonné

la restriction du droit d'aliéner (art. 960 CC) les immeubles de Savigny et

invité le conservateur du registre foncier à annoter les feuillets concernés en

conséquence. Le jour même, soit le 16 mai 1998, le conservateur du registre

foncier de Lavaux a inscrit, pour chacune des deux parcelles et sur la partie

du feuillet réservée aux mentions, le mot "blocage" sous No 177'335.

Selon les observations

déposées par l'Office fédéral, le blocage-là a été ensuite contesté par les

recourants jusque devant le Tribunal fédéral, apparemment en vain. Le fait,

dont la presse a fait état sans qu'on puisse en tirer la certitude qu'il

s'agissait bien de ce blocage-là, n'est attesté par aucune pièce du dossier

mais il doit être tenu pour exacte faute de contestation de la part des

recourants.

C. Le 17 mai 1997, le

Conseil fédéral a adopté une "ordonnance sur la sauvegarde des avoirs de

la République du Zaïre en Suisse" (ROLF 1997 II 1149) dont on extrait les

passages suivants :

"Le Conseil fédéral suisse,

vu l'article 102, chiffre 8, de la constitution,

arrête:

Article premier

Interdiction de disposer

Nul ne peut disposer des avoirs de la famille

Mobutu qui se trouvent en Suisse ou sont administrés depuis la Suisse. Ces

avoirs ne peuvent être transférés à l'étranger.

Restent autorisés les actes juridiques qui

servent à l'administration courante desdits avoirs.

Art. 2.

Déclaration obligatoire

Quiconque détient ou gère des avoirs dont il

faut admettre qu'ils tombent sous le coup de l'interdiction de disposer doit

les déclarer sans délai au Département fédéral des finances (DFF).

Art. 3. Famille Mobutu

Sont réputés membres de la famille Mobutu,

Mobutu Sese Seko, son épouse et les personnes qui leur sont parentes ou

alliées.

Sont assimilés à la famille Mobutu:

a. les personnes morales (...)

b. (...)

Art. 4. Avoirs

Sont réputés avoirs de la famille Mobutu en

Suisse, en particulier les actifs, y compris les actifs fiduciaires, en monnaie

suisse ou étrangère, les papiers-valeurs, les billets de banque, l'or, les

objets de valeur, les biens immobiliers, les droits patrimoniaux et les

participations de toute sorte, dont les membres de la famille Mobutu

apparaissent formellement comme ayants droit ou en sont les ayants droit

économiques.

Art. 5.

Immeubles

Le blocage des immeubles doit être mentionné au

registre foncier ou être rendu apparent de toute autre manière.

L'Office chargé du droit du registre foncier et

du droit foncier assure l'exécution de la présente disposition par

l'intermédiaire des bureaux du registre foncier cantonaux compétents; ceux-ci

déclarent les immeubles concernés au DFF.

Art. 6. Droit

réservé

La présente ordonnance n'est pas applicable aux

avoirs tant que ceux-ci font l'objet d'un séquestre en vertu des dispositions

de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite ou d'une mesure

de blocage en relation avec une procédure d'entraide judiciaire.

L'obligation de déclarer au sens de l'article 2

est réservée.

(...)".

D. Le 21 mai 1997, l'Office

fédéral de la justice, par l'Office fédéral chargé du droit du registre foncier

et du droit foncier (ci-dessous : l'Office fédéral) a adressé une circulaire

aux autorités cantonales du registre foncier pour leur communiquer l'ordonnance

du Conseil fédéral en les invitant à rechercher si le nom du propriétaire

figurait dans les registres des propriétaires, à mentionner le cas échéant le

blocage des immeubles et à déclarer ces derniers au Département fédéral des

finances. Relevant qu'en raison de la LAIE, les immeubles visés étaient

probablement peu nombreux, la circulaire précisait encore:

"L'existence d'un immeuble de ce genre à

Savigny (VD) est cependant notoire. Le registre foncier de Lavaux à Cully doit

mentionner d'office le blocage de cet immeuble au feuillet du grand livre et

déclarer cette opération au Département fédéral des finances. Le blocage du

registre foncier ordonné par le Département fédéral de justice et police sur la

base de la procédure pénale fédérale concernant le même immeuble (art. 80, 6ème al., let. b ORF)

a un effet autonome et n'est pas touché par la présente ordonnance du Conseil

fédéral."

La circulaire du 21

mai 1997 invitait également ses destinataires à rechercher les noms des membres

de la famille du propriétaire sur la base d'une liste établie par l'ambassade

de Suisse à Kinshasa; cette liste ne remplissant pas les exigences applicables

en matière d'identification (l'ambassade déclare ne pouvoir garantir son

exactitude), la circulaire prévoyait que le blocage devait apparaître au

registre foncier non par une mention formelle mais par une observation (art. 31

al. 4 ORF).

Le 21 mai 1997, le

conservateur du registre foncier de Lavaux a inscrit, pour chacune des deux

parcelles et sur la partie du feuillet réservée aux mentions, le mot

"blocage" sous No 177'356.

E. Le 23 mai 1997, le

conservateur du registre foncier de Lavaux a adressé deux lettres, constituant

l'avis obligatoire au sens de l'art. 969 CC, au représentant du propriétaire en

Belgique:

- la première l'informait de la mention de

blocage inscrite le 16 mai 1997 sous No 177'335 en précisant

qu'elle avait été opérée en vertu d'une décision du DFJP en application de la

loi fédérale sur l'entraide judiciaire internationale;

- la seconde l'informait de la mention de

blocage inscrite en date du 21 mai 1997 sous No 177'356 en précisant

qu'elle avait été opérée en vertu de l'ordonnance du Conseil fédéral du 16 mai

1997.

F. Par acte du 25 juin

1997, le propriétaire a recouru au Département cantonal des finances contre la

décision du conservateur concernant l'inscription de la mention de blocage du 21

mai 1997 sous No 177'356. Il concluait à sa radiation.

En bref, le

propriétaire contestait la constitutionnalité de l'ordonnance du Conseil

fédéral du 17 mai 1997 et faisait en outre valoir qu'il était disproportionné

de bloquer les avoirs de toute la famille Mobutu; il ajoutait qu'il tenait les

immeubles litigieux de son épouse décédée en 1977, ceci sans rapport avec toute

activité prétendument illicite. Il exposait que la nouvelle République

démocratique du Congo n'avait toujours pas déposé de demande formelle

d'entraide et que l'ordonnance avait été rendue pour donner le temps nécessaire

au dépôt d'une telle demande au nouveau pouvoir en place à Kinshasa, dont la

légitimité était douteuse.

Le département a

interpellé le propriétaire en exposant que le recours était irrecevable pour le

motif que lorsque le conservateur a procédé à l'inscription, cette décision ne

peut pas faire l'objet d'un recours à l'autorité de surveillance mais ne peut

être modifiée que par la voie judiciaire de l'art. 975 CC.

Le propriétaire s'est

déterminé le 9 juillet 1997 en exposant en bref que seule l'autorité

administrative, à l'exclusion de l'autorité judiciaire, pouvait procéder à la

radiation d'une mention de droit public.

G. Par décision du 23

décembre 1997, le Département des finances a déclaré le recours irrecevable

(ch. I). Le ch. II du dispositif de cette décision précise que

"subsidiairement, et dans la mesure où il serait recevable, il est

rejeté". Un émolument a été fixé (ch. III).

H. Par acte du 19 janvier

1998, le conseil du propriétaire, qui était décédé dans l'intervalle, a adressé

au Tribunal administratif un recours déposé au nom des hoirs du propriétaire, à

savoir quatorze personnes désignées comme étant l'épouse et les enfants du

propriétaire, certains, décédés, étant représentés par leurs propres enfants,

qui ne sont pas tous désignés par leur nom. Parmi les enfants du propriétaire

désignés dans l'acte de recours, Manda Mobutu et Nzanga Fangbi Mobutu sont

également désignés comme représentants et liquidateurs de la succession. A ce

sujet, une copie d'une traduction d'un acte d'une autorité judiciaire marocaine

du 17 novembre 1997 les désignant en cette qualité a été versée au dossier.

I. Le département intimé

a transmis le dossier au Tribunal administratif, renonçant à se déterminer, et

concluant au rejet du recours.

Le Département des

finances, de même que l'Office fédéral, ont été interpellés, notamment sur la

question de savoir si le premier blocage ne faisait pas obstacle au blocage

litigieux en application de l'art. 6 de l'ordonnance du 17 mai 1997. Ils se

sont déterminés, respectivement par lettre de l'Inspectorat du Registre foncier

du 19 mars 1998 et par des observations de l'Office fédéral du même jour.

Considérants

1.

Le recours a été déposé

au nom de quatorze personnes présentées comme étant l'épouse et les enfants du

propriétaire, certains des enfants, décédés, étant d'ailleurs représentés par

leurs propres enfants. On peut s'interroger sur la légitimation des auteurs du

recours en tant qu'ils se présentent comme les héritiers du propriétaire,

qualité qu'aucun document n'atteste et sur laquelle la décision attaquée du 23

décembre 1997 ne s'est pas prononcée puisqu'elle a été notifiée au

propriétaire, nonobstant d'ailleurs le fait notoire de son décès plusieurs

semaines auparavant. On observe au passage que la liste des enfants du

recourant figurant sur le recours ne concorde pas avec celle que l'ambassadeur

de Suisse à Kinshasa a communiquée à l'autorité fédérale, mais il est vrai que

l'ambassadeur précisait qu'il ne pouvait garantir l'exactitude de ses

informations.

On renoncera à

élucider plus avant cette question de légitimation. En effet, deux des

recourants se prévalent d'une ordonnance d'une autorité judiciaire marocaine

les nommant administrateurs de la succession. En l'absence de contestation, il

n'y a pas lieu de mettre en doute les pouvoirs de ces administrateurs, qui ont

conféré procuration au conseil du propriétaire, qui avait lui-même délivré

procuration de son vivant à ce même conseil.

2.

Le département intimé a

déclaré le recours irrecevable en considérant, se référant à la doctrine, que

lorsque le conservateur admet la réquisition et procède à l'inscription

requise, sa décision passe immédiatement en force et ne peut pas faire l'objet

d'un recours à l'autorité de surveillance.

Il est vrai que

l'exclusion d'un tel recours à l'encontre d'une inscription opérée est maintes

fois affirmée par les auteurs et que l'ancienne teneur des art. 102 ss ORF en

confortait le principe: le recours de l'art. 103 ORF - souvent qualifié de

"recours spécial" - était ouvert dans le délai de 10 jours lorsque le

conservateur écartait une réquisition d'inscription, d'annotation, de

modification ou de radiation en application de l'art. 24 ORF, c'est-à-dire pour

des motifs tenant aux "conditions de l'inscription" relatives à la

forme, à la légitimation et aux justificatifs des réquisitions. Quant au

recours de l'art. 104 ORF - dit "recours général" -, il était ouvert,

"contre d'autres décisions du conservateur, non mentionnées à l'art. 103,

telles que le refus de recevoir une réquisition (...)", ceci sans

condition de délai.

Cette délimitation du

cercle des décisions sujettes à recours ne s'impose plus nécessairement de la

même manière à la lecture des art. 102 à 104 de l'ordonnance sur le registre

foncier (ORF) dans leur teneur en vigueur depuis le 1er janvier 1995, qu'il

faut par ailleurs rapprocher de l'art. 956 du Code civil. Ces dispositions ont

la teneur suivante:

Art. 956 CC

La gestion des conservateurs du registre

foncier est soumise à une surveillance régulière.

A moins que la loi ne prescrive la voie

judiciaire, l'autorité cantonale de surveillance prononce sur les plaintes et

tranche les contestations qui s'élèvent au sujet des pièces justificatives et

déclarations produites ou à produire.

Le recours aux autorités fédérales est réglé

par des dispositions spéciales

Art. 102 ORF

Il y a recours à l'autorité cantonale de

surveillance et, en dernier ressort, au Tribunal fédéral contre la gestion du

conservateur du registre foncier.

Les décisions rendues en dernière instance

cantonale sont notifiées à l'Office fédéral de la justice. Celui-ci peut

adresser au Tribunal fédéral un recours de droit administratif contre ces

décisions.

Art. 103 ORF

Lorsque le conservateur rejette une réquisition

conformément à l'article 24, le requérant ainsi que toutes les personnes

touchées par le rejet sont en droit de recourir contre cette décision dans les

30.

jours devant l'autorité cantonale de surveillance.

Le même délai est applicable pour le recours en

seconde instance cantonale.

En cas de recours, l'autorité de surveillance

décide dans le plus bref délai possible si le conservateur doit donner suite à

la réquisition incriminée en procédant à l'inscription.

Contre les décisions prises en dernière

instance cantonale, un recours de droit administratif peut être adressé au

Tribunal fédéral dans les trente jours.

Art. 104 ORF

Toute personne touchée par une décision du

conservateur qui n'a pas pour objet le rejet d'une réquisition peut recourir

dans les 30 jours devant l'autorité cantonale de surveillance.

Un recours peut être interjeté en tout temps

pour déni de justice ou retard injustifié dans l'accomplissement d'un acte

officiel.

A ces dispositions

fédérales correspond l'art. 25 de la loi vaudoise du 23 mai 1972 sur le

registre foncier (LVRF):

Art. 25 Rejet de réquisition et recours

Les décisions du conservateur écartant une

réquisition ou relatives à la non-réinscription d'un droit dans la procédure

d'introduction du registre foncier fédéral sont notifiées aux intéressés par

pli recommandé avec l'indication des motifs et du délai de recours.

Toutes les décisions du conservateur du

registre foncier peuvent faire l'objet d'un recours, dans un délai de trente

jours, par acte écrit et motivé adressé au Département des finances (art. 103

ORF). En cas de besoin, le Département des finances peut ordonner l'annotation

d'une restriction du droit d'aliéner jusqu'à droit connu.

Les dispositions

fédérales et cantonales citées ci-dessus pourraient s'interpréter littéralement

en ce sens que toutes les décisions du conservateur peuvent être contestées

devant l'autorité de surveillance par la voie d'un recours (malgré le terme de

"plainte" utilisé par l'art. 956 al. 2 CC, il s'agit bien de recours,

"Beschwerde" dans le texte allemand). Il faut néanmoins s'en tenir à

la règle jurisprudentielle que le Tribunal fédéral a tirée de la teneur de

l'art. 956 CC, qui est la seule disposition fédérale de rang légal citée

ci-dessus: l'autorité cantonale de surveillance ne peut statuer sur recours que

si la loi ne prescrit pas la voie judiciaire; il s'agit d'éviter que l'autorité

de surveillance n'empiète sur les prérogatives que la loi réserve au juge (ATF

102.

Ib 13, consid. 3 in fine; ATF 98 Ia 186; ATF 86 I 120 consid. 1; ATF 68 I

124.

consid. 1). Comme le relève le dernier de ces arrêts, l'art. 956 al. 2 CC

exclut le recours à l'autorité de surveillance dans la mesure où un recours

judiciaire est prévu; une telle voie judiciaire est prévue:

- par l'art. 975 CC pour les inscriptions

irrégulières intervenues sans cause légitime (c'est-à-dire sans que soient

réalisées les conditions matérielles de l'opération, pour cause d'invalidité du

titre d'acquisition et/ou de la réquisition d'inscription, v. ATF 117 II 44

consid. 4b).

- par l'art. 977 CC, qui vise les

inscriptions opérées "par mégarde" (art. 98 al. 1 ORF) ayant pour

conséquence que l'inscription effectuée ne correspond pas, par suite d'une

inadvertance du conservateur, à la situation juridique révélée par les pièces

justificatives (même arrêt) : pour ces "rectifications", le

conservateur ne peut rectifier sans autre formalité que s'il constate

immédiatement l'inexactitude, tandis que si les intéressés ou des tiers en ont

eu connaissance, il ne peut, à moins d'obtenir le consentement des intéressés,

procéder à la rectification qu'après avoir obtenu du juge qu'il l'ordonne (art.

98.

al. 3 et 4 ORF).

Seules échappent à

l'exigence d'une décision judiciaire la rectification des simples erreurs

d'écriture (art. 977 al. 3 CC) que le conservateur peut effectuer de son chef

si elles ne touchent pas à la consistance même du droit à inscrire (art. 99

ORF).

On précisera encore

que l'art. 975 CC donne lieu à une action civile (la doctrine parle d'action en

rectification, voir par exemple Steinauer, Les droits réels, tome 1er, IIIème éd. 1997, p. 267

No

979.

ss) où la qualité pour agir appartient au titulaire du droit réel lésé, la

qualité pour défendre appartenant à tous ceux qui tirent avantage, directement

ou non, de l'opération indue (Steinauer, op. cit., No 984 ss). Quant à la

procédure de rectification du registre foncier selon les art. 977 CC et 98 ORF,

elle relève dans le canton de Vaud de la compétence du président du Tribunal de

district (art. 34 LVRF) mais il s'agit néanmoins non pas d'une contestation

civile, mais d'un litige administratif dans le cadre duquel la décision

cantonale de dernière instance peut faire l'objet d'un recours de droit

administratif au Tribunal fédéral (ATF 123 III 346).

3.

En l'espèce, les

recourants contestent le prononcé d'irrecevabilité de l'autorité intimée. Ils

exposent brièvement que la voie judiciaire de l'art. 975 CC n'est pas ouverte.

Ils font surtout valoir qu'ils ignoraient et n'ont pas eu la possibilité de

contester le blocage des parcelles litigieuses avant de recevoir l'avis du

conservateur du registre foncier et ils soutiennent en bref que seule la voie

du recours des art. 102 ss ORF leur est ouverte pour faire constater

l'inopportunité, l'illégalité et l'inconstitutionnalité de la mesure et de

l'ordonnance du Conseil fédéral. Ils font en outre valoir, à titre de

"moyens quant à l'inconstitutionnalité et à l'illégalité de la décision du

Conseil fédéral", que, entre autre, l'ordonnance du Conseil fédéral fondée

sur l'art. 102 ch. 8 Cst serait contraire au principe de la proportionnalité

pour le motif que les avoirs de la famille Mobutu font déjà l'objet d'une

demande d'entraide internationale en matière pénale déposée par la nouvelle

République démocratique du Congo.

a) Comme cela résulte a

contrario de l'art. 956 al. 2 CC et de la jurisprudence y relative, le recours

à l'autorité de surveillance demeure ouvert à la condition qu'aucune voie de

droit ne soit ouverte auprès d'un juge désigné par la loi. Il convient de

déterminer si l'une des voies de droit prévues par les art. 975 à 977 CC est

ouverte aux recourants.

aa) Il faut admettre tant

avec les recourants qu'avec l'autorité intimée que l'action en rectification du

registre foncier de l'art. 975 CC n'est pas ouverte. On voit mal contre qui

elle pourrait être dirigée (qualité pour défendre, voir ci-dessus) dès lors que

le blocage n'a pas pour effet de conférer un droit à des tiers. En outre, la

doctrine paraît exclure l'action en rectification de l'art. 975 CC pour ce qui concerne

les mentions (Steinauer, No 953a; Deschenaux, Traité de droit privé suisse, V,

II, 2, p. 664 et note 13), pour le motif précisément qu'elles ne sont ni

constitutives ni déclaratives d'un effet réel.

bb) Il en va de même pour ce

qui concerne la procédure de rectification de l'art. 977 CC. On ne saurait en

effet considérer que le conservateur a procédé à l'inscription "par

mégarde" au sens de l'art. 98 ORF, c'est-à-dire qu'il a procédé à une

inscription qui ne correspond pas aux pièces justificatives. Il était en effet

expressément requis par l'Office fédéral, chargé d'exécuter le blocage (art. 5

al. 2 de l'ordonnance), de procéder à l'inscription et rien n'indique qu'il ait

commis une inadvertance ni même qu'il ait eu le moindre doute sur l'inscription

à opérer. Au reste, ici également, on ne voit pas qui seraient les tiers que le

juge devrait interpeller selon l'art. 98 al. 3 ORF. La voie judiciaire de

l'art. 977 CC n'est pas ouverte.

b) S'agissant d'une

inscription opérée sur la base d'une décision administrative, on peut se

demander si l'existence d'une voie de droit devant la juridiction

administrative serait susceptible d'exclure le recours à l'autorité de

surveillance. Un telle conclusion ne pourrait pas se fonder sur l'ATF 68 I 124

déjà cité, qui n'envisage comme "voie judiciaire" au sens de l'art.

956.

CC que les actions des art. 975 à 977 CC. Il y a donc lieu de considérer

que pour que le recours à l'autorité de surveillance soit recevable, il suffit

que les voies judiciaires des art. 975 et 977 CC ne soient pas ouvertes.

4.

Les voies judiciaires

des art. 975 et 977 CC n'étant pas ouvertes, c'est à tort que la décision

attaquée a déclaré le recours irrecevable: on ne se trouve pas dans un cas où

"la loi prescrit la voie judiciaire" au sens de l'art. 956 CC. Il y a

donc lieu d'entrer en matière sur le recours.

5.

Les recourants

qualifient d'inutile (ce qui revient à invoquer une violation du principe de la

proportionnalité) l'ordonnance du Conseil fédéral pour le motif que les avoirs

de la famille Mobutu font déjà l'objet d'une demande d'entraide internationale

en matière pénale déposée par la nouvelle République démocratique du Congo. En

principe, le Tribunal ne saurait entrer en matière sur ce grief en tant qu'il

est dirigé contre l'ordonnance du Conseil fédéral ou contre un acte de l'Office

fédéral. En effet, le Tribunal administratif ne connaît sur recours que des

décisions communales ou cantonales (art. 4 al. 1 LJPA). A supposer qu'il

s'agisse de procéder à un contrôle préjudiciel de la validité de cette

ordonnance, le tribunal considère que c'est à juste titre que la décision de

Département cantonal des Finances a examiné le recours en considérant qu'il

posait la question du pouvoir d'examen du conservateur. Il faut donc définir ce

pouvoir d'examen.

a) Le contrôle du

conservateur porte avant tout sur l'observation des formes auxquelles la

validité de l'acte est subordonnée. Son pouvoir d'examen s'étend aussi aux

questions de fond dont le conservateur peut contrôler facilement la réalisation

(Steinauer, no 849). Il ne peut que vérifier par exemple si l'acte n'est pas

manifestement nul pour cause d'illicéité (Steinauer, no 849). Quand la

réquisition émane d'une autorité (art. 17 ORF), le conservateur peut examiner

si l'autorité était compétente et si elle contient les indications nécessaires

pour l'inscription. En revanche, il n'a pas à revoir la décision quand au fond

(Steinauer, no 849; Deschenaux p. 430). Il doit encore vérifier si la décision

est passée en force comme acte administratif (Deschenaux, p. 430). Comme l'a

jugé le Tribunal fédéral dans l'arrêt ATF 119 II 16, JT 1995 I 121, le

conservateur ne rejette une réquisition que si celle-ci est basée sur un titre

manifestement nul. Lorsqu'une réquisition se fonde sur une décision judiciaire,

le conservateur ne recherche pas si le prononcé judiciaire était bien fondé au

regard du droit de fond. Il peut en revanche refuser l'inscription s'il ressort

clairement du prononcé que les éléments du droit à inscrire ne sont

manifestement pas réunis.

En l'espèce,

l'Ordonnance du Conseil fédéral du 17 mai 1997 vise de manière précise les

avoirs de la famille Mobutu qui se trouvent en Suisse ou sont administrés

depuis la Suisse, dont nul ne peut disposer. Il s'agit d'une décision

collective ("Allgemeinverfügung"), qui se caractérise par le fait

qu'elle concerne des destinataires en nombre indéterminé ou indéterminable

(tout détenteur des avoirs de la famille du propriétaire, mais dans une

situation individuelle et concrète (les avoirs de la famille ), portant sur un

objet déterminé, à raison duquel sont fixés les droits et obligations d'un

nombre inconnu de destinataires (Moor, droit administratif, volume II p. 117;

ATF 101 Ia 73); la circulaire de l'Office fédéral n'en constitue qu'un acte

d'exécution (cf art. 5 de l'ordonnance), non susceptible comme tel de recours.

Aucune voie de recours n'étant ouverte contre la décision du Conseil fédéral,

celle-ci était immédiatement exécutoire.

Le conservateur du

registre foncier ne pouvait dès lors que se fonder sur cette décision, qu'il ne

pouvait revoir sur le fond.

b) Enfin, à supposer même

que le conservateur ait eu un quelconque pouvoir d'examen, pour revoir à titre

incident la constitutionnalité de l'ordonnance, il n'aurait pu de toute manière

sanctionner que le cas d'inconstitutionnalité manifeste.

Ce vice n'est pas

réalisé en l'espèce. En effet, le Conseil fédéral peut édicter des ordonnances

sans base légale formelle, directement sur la base des art. 102 ch. 8 - 10 Cst

en matière d'affaires étrangères et de sécurité interne ou externe de la

Suisse. Ces prescriptions doivent être nécessaires, urgentes, justifiées par un

intérêt public prépondérant et proportionnelles. Elles ne doivent pas être en

contradiction avec les normes adoptées par l'Assemblée fédérale, respecter les

principes d'égalité de traitement et de bonne foi. Elles doivent être en

principe limitées dans le temps. Si la situation perdure, une base légale

suffisante dans une loi formelle doit être créée (ATF 122 IV 258 et 123 IV 2,

concernant l'ordonnance sur l'acquisition et le port d'armes à feu par des

ressortissants yougoslaves).

En l'espèce, la

question du blocage des avoirs de chefs d'état étrangers s'est, comme le

rappelle les recourants, déjà posée notamment au sujet des Philippines en

rapport avec le président Marcos (un blocage a été ordonné), et avec l'Iran,

s'agissant du Shah (il n'y a pas eu de blocage). Que cette question puisse à

son tour se poser en relation avec le Zaïre n'a rien d'extraordinaire. Cette

constatation suffit et il est évident que la question de savoir comment le

Conseil fédéral devait la résoudre relève de considérations d'opportunité qui

échappent au contrôle de l'autorité administrative.

Il n'y avait donc

manifestement pas matière, pour le conservateur, à mettre en doute la validité

de l'ordonnance du Conseil fédéral.

6.

Le moyen que les

recourants tirent du fait que les avoirs de la famille du propriétaire font

déjà l'objet d'une demande d'entraide internationale en matière pénale déposée

par la nouvelle République démocratique du Congo doit aussi être examiné en

relation avec l'art. 6 de l'ordonnance du Conseil fédéral, qui instaure une

clause de subsidiarité qui a pour effet de faire échapper à ladite ordonnance

(sauf pour l'obligation de déclarer - les avoirs qui font l'objet d'une mesure

de blocage en relation avec une procédure d'entraide judiciaire. L'instruction

a permis d'établir, contrairement à ce que paraît considérer la circulaire de

l'Office fédéral et la décision du Département cantonal des Finances, que le premier

blocage du 16 mai 1997 sous No 177'335 concerne réellement une procédure d'entraide judiciaire. Cela

résultait d'ailleurs clairement de l'avis du conservateur du 23 mai 1997 et des

pièces qu'il avait eues en mains pour procéder à ce premier blocage. On peut

donc se demander si le conservateur n'a pas méconnu la clause de subsidiarité

de l'art. 6 de l'ordonnance du Conseil fédéral qui paraissait ne pas pouvoir

s'appliquer "aux avoirs tant que ceux-ci font l'objet (...) d'une

mesure de blocage en relation avec une procédure d'entraide judiciaire".

Sur ce point, l'Office fédéral admet dans ses observations du 19 mars 1998

qu'il était inexact d'affirmer, comme l'a fait sa circulaire, que le blocage du

registre foncier fondé sur la procédure pénale fédérale avait un effet autonome

par rapport à l'ordonnance du Conseil fédéral. Il expose qu'en réalité,

l'ordonnance du conseil fédéral avait un caractère subsidiaire et ne

s'appliquait qu'aux cas où les mesures fondées sur la procédure pénale seraient

abolies. L'Office fédéral précise également qu'il n'était pas possible de

prévoir, au moment de la mise en vigueur de l'ordonnance du Conseil fédéral, si

les mesures de blocage de la procédure pénale pourraient être exécutées avec

succès, les recourants ayant d'ailleurs recouru jusqu'au Tribunal fédéral

contre ces mesures ordonnées en vertu de la procédure pénale fédérale.

Après en avoir

délibéré, le Tribunal administratif juge que l'objectif poursuivi par

l'ordonnance du Conseil fédéral ne pouvait effectivement être atteint qu'à la

condition qu'un blocage soit réellement inscrit et maintenu sur les parcelles

concernées. Ce but n'aurait pas été atteint si le conservateur du registre

foncier avait dû renoncer à inscrire le blocage prévu par l'ordonnance du

Conseil fédéral car cela aurait créé, au cas où le blocage fondé sur la

procédure pénale aurait été levé, le risque d'un défaut de continuité entre le

moment de cette levée et celui où, par l'effet de la clause de subsidiarité de

l'art. 6 de l'ordonnance, un autre blocage fondé sur cette dernière aurait été

alors inscrit sur les parcelles. C'est donc à juste titre qu'un blocage a été

inscrit sur les parcelles litigieuses nonobstant l'inscription, quelques jours

auparavant, d'un autre blocage fondé sur l'entraide judiciaire.

Comme le précise

l'Office fédéral dans ses observations, les recourants ont la possibilité

d'exiger du registre foncier la radiation de la mention litigieuse s'ils

prouvent qu'un jugement ou une décision passée en force a prononcé pour une

durée indéterminée le blocage du registre foncier sur la base de la procédure

pénale fédérale et que la mention fondée sur l'ordonnance du Conseil fédéral

est par conséquent devenue caduque. L'Office observe cependant à juste titre

qu'une telle requête n'a pas été présentée et que son issue sort de toute

manière de l'objet du litige de la présente cause.

7.

Vu ce qui précède, le

recours doit être très partiellement admis en tant qu'il conteste avec succès

le prononcé d'irrecevabilité de la décision attaquée. Il est en revanche

entièrement rejeté sur le fond car les conclusions des recourants tendant à ce

que l'inscription de la mention de blocage soit annulée sont rejetées. Le sort

matériel du recours justifie ainsi qu'un émolument soit mis à la charge des

recourants, qui n'ont pas droit à des dépens.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

très partiellement admis.

II. La

décision du 23 décembre 1997 du Département des finances est réformée en ce

sens que les chiffres 1 et 2 de son dispositif ont la teneur suivante :

"I. Le recours est recevable.

II. Il est rejeté."

III. Un émolument

de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge des recourants.

IV. Il n'est pas

accordé de dépens.

Lausanne, le 31 mars 1998

Le

président :

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, notamment à l'Office fédéral de la

justice (art. 102 al. 2 ORF).

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans

les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal

fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale

d'organisation judiciaire (RS 173.110).