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Décision

GE.1998.0011

TA - GE.1998.0011 - 1998-08-03 - PLAKATRON AG c/décision de la Municipalité de Nyon

3 août 1998Français12 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants :

A. Le 29 octobre 1997, la

société Plakatron AG, dont le siège est à Wallisellen, a requis de la

Municipalité de la Commune de Nyon l'autorisation de poser un dispositif de

réclame lumineux sur la parcelle 1945, propriété de la société coopérative

Migros-Genève, le long de la RC 19 A à l'entrée de Nyon côté Jura. Cette

requête expose que ce dispositif a des dimensions hors tout de 291 cm sur 163

cm et une épaisseur de 32 cm, et qu'il repose sur des supports à une hauteur de

80 cm du sol. Il s'agit d'un panneau éclairé bénéficiant d'une alimentation

électrique et équipé d'un mécanisme rotatif permettant, grâce à un système de

multiprismes, d'afficher de la publicité à raison de trois affiches différentes

sur une même surface.

B. Cette requête a été

écartée par une décision de la municipalité du 12 janvier 1998, contre laquelle

est dirigé le présent recours, déposé le 2 février 1998.

C. La parcelle 1945 est

située à l'entrée nord-ouest de la localité de Nyon, sur la route conduisant

depuis la sortie de l'autoroute Lausanne-Genève à cette localité. Elle régie

par un plan de quartier approuvé par le Conseil d'Etat du canton de Vaud le 17

juin 1977. Ce plan prévoit notamment, le long de la RC 19 B, sur la parcelle en

question, une bande de terrain d'une largeur de 5 mètres environ qui est

incorporée à la "zone de verdure à boiser" sur laquelle le règlement

impose une arborisation d'essences à hautes futaies (art. 12). C'est

précisément sur cette bande de terrain que doit être implanté le dispositif

d'affichage concerné par la demande d'autorisation de la recourante.

D. Par décision du 12

janvier 1998, la Municipalité de Nyon a refusé l'autorisation sollicitée, en

invoquant en substance que les directives qu'elle avait adoptées en matière de

concept global d'affichage ne prévoyait pas d'emplacement pour des procédés

d'affichage multiprismes, et qu'au surplus les dimensions du procédé prévu

étaient supérieures aux dimensions maximum établies par ces mêmes directives. A

la suite du recours, la municipalité a déposé une réponse en date du 24 avril

1998, concluant au rejet du recours. Le tribunal a entendu les parties à son

audience du 3 juin 1998, au cours de laquelle la recourante a produit trois

photographies, la municipalité déposant de son côté une note de plaidoirie.

Considérants

1.

Conformément

à l'art. 17 de la loi du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclame (ci-après

LPR), les affiches ne sont autorisées que sur les emplacements et les supports

spécialement désignés à cet effet, de façon permanente ou temporaire, par

l'autorité compétente (al. 1er). Les communes doivent autoriser un ou plusieurs

emplacements si la demande leur en est faite (al. 2). A l'intérieur de la

localité délimitée par les signaux officiels de début et de fin de localité,

l'autorité compétente est la municipalité (art. 23 al. 1 LPR). Pour déterminer

les emplacements admissibles, elle doit prendre en considération les buts

poursuivis par la loi, qui sont d'assurer la protection des sites, le repos

public et la sécurité de la circulation des piétons et des véhicules (art. 1er

al. 1 LPR).

S'agissant de la

protection des sites, l'art. 4 LPR interdit de façon générale tous les procédés

de réclame qui, par leur emplacement, leurs dimensions, leur éclairage, le

genre des sujets représentés, leur motif ou le bruit qu'ils provoquent, nuisent

au bon aspect ou à la tranquillité d'un site, d'un point de vue, d'une

localité, d'un quartier, d'une voie publique, d'un lac ou d'un cours d'eau.

Cette règle est directement inspirée de l'art. 86 al. 2 de la loi du 4 décembre

1985.

sur l'aménagement du territoire et des constructions (ci-après LATC) qui

régit l'esthétique des bâtiments et leur intégration dans l'environnement. Les

exigences posées par ces deux lois sont analogues. Elles confèrent à l'autorité

chargée de vérifier leur respect un large pouvoir d'appréciation, s'agissant de

règles dont l'application relève avant tout des circonstances locales (voir

notamment ATF 115 Ia 367; RDAF 1987, p. 155; voir aussi Droit vaudois de la

construction, Payot Lausanne 1987, note 3 ad art. 86 LATC). Seul peut donc être

censuré par le Tribunal administratif un abus de cette liberté d'appréciation

(voir art. 36 lit. a LJPA; Tribunal administratif, arrêt AC 94/084, du 6 juin

1995).

2.

Le refus d'autorisation

attaqué est motivé essentiellement par le fait qu'aucun emplacement n'est prévu

pour l'affichage mobile multiprismes sur le territoire communal de Nyon et par

le non-respect d'un certain nombre de dimensions (hauteur, largeur, etc.). Ces

restrictions résultent du concept global pour l'affichage, adopté par les

autorités nyonnaises sous la forme de directives du Service de l'urbanisme

approuvé par la municipalité le 15 septembre 1997, avec publication sous la

forme d'un avis à la population que ce texte peut être consulté par les

intéressés auprès du Service de l'urbanisme. La référence au conseil général

d'affichage est expressément prévue par l'art. 27 al. 1 du règlement sur les

procédés de réclame adopté le 1er juillet 1996 par le Conseil communal et

approuvé par le Conseil d'Etat du canton de Vaud le 17 juillet 1996 (ci-après :

le règlement). Ce règlement est lui-même fondé sur l'art. 18 LPR, qui donne aux

autorités communales la compétence d'adopter un "règlement communal

d'application de la présente loi, destiné à assurer la protection des sites et

des monuments, le repos public et la sécurité de la circulation des piétons et

des véhicules".

Dans la mesure où la

décision attaquée repose sur des normes qui n'ont pas la forme d'un règlement

communal, faute d'adoption par le Conseil communal et d'approbation par le

Conseil d'Etat, la légalité des mesures imposées par la municipalité de Nyon à

l'égard des demandeurs d'emplacements d'affichage a été mis en doute par la

recourante.

3.

Traditionnellement, le

principe de la légalité se compose de deux sous-principes, soit celui de la

suprématie de la loi et celui de la réserve de la loi. Selon ce dernier, qui

s'est imposé dans tous les domaines de l'activité administrative, y compris

dans le domaine de l'administration de prestations, une autorité ne peut agir,

notamment par voie de décision, que si une loi valable l'y autorise. Son

respect n'implique cependant pas toujours l'adoption d'une loi au sens formel,

une norme générale et abstraite étant suffisante, pourvu qu'elle soit édictée

conformément à la constitution, le rang et le degré de précision de la norme

dépendant de la nature de la matière. Par ailleurs, une délégation de la

compétence législative à une autorité exécutive est admissible lorsque le droit

cantonal ne l'exclut pas, qu'elle est limité à un domaine déterminé, qu'elle

résulte d'une loi formelle et que celle-ci contient elle-même les principes de

la réglementation dans la mesure où elle touche de manière importante la

situation juridique de l'administré. Le degré de précision que doit atteindre

la clause de délégation varie en fonction de la matière à réglementer, mais le

contenu doit en tout cas être suffisamment défini pour que son application

puisse être prévisible (sur tous ces points, voir PS 94/048 du 11 mai 1994,

RDAF 1995 p. 173 ss plus spéc. 175 et 176, ainsi que les nombreuses références

citées). En bref, le principe est d'une manière générale que l'introduction

d'obligations nouvelles et importantes à la charge du citoyen doit rester dans

la compétence du législateur qui ne peut confier cette tâche à l'exécutif sans

une délégation de compétence précise fixant expressément l'étendue et le cadre

de l'obligation en cause, ce principe étant applicable sans réserve aux simples

ordonnances d'exécution, mais aussi en matière d'ordonnances de substitution

(ATF 121 II 470, consid. 2d).

4.

En l'espèce, les normes

opposées à la recourante pour justifier le refus de l'autorisation sollicitée

résultent des directives établies par le Service d'urbanisme communal,

approuvées par la municipalité et ayant fait l'objet d'une publication dans la

FAO et Le Quotidien de La Côte. Faute d'approbation par le Conseil d'Etat,

elles n'ont pas force de loi (art. 94 al. 2 de la loi sur les communes du 28

février 1956 (RSV 1.8). Il s'agit d'une ordonnance administrative dite

interprétative qui codifie en quelque sorte la pratique, en interprétant les

concepts juridiques indéterminés et en orientant l'exercice de la liberté

d'appréciation. Ce type d'ordonnance, s'il présente notamment l'avantage

d'assurer une certaine égalité de traitement et de faciliter le contrôle

juridictionnel, ne peut ni limiter ni restreindre la liberté d'appréciation que

la loi réserve à l'autorité (voir une décision du Conseil fédéral du 6 mars

1995, JAAC 60 (1996) 15, et les nombreuses références citées). En particulier,

s'agissant de la délivrance d'une autorisation de police, elles ne suffisent

pas à exclure une décision positive à d'autres conditions que celles qu'elles

prévoient (voir par exemple ATF 119 Ib 33 consid. 3d). Il s'ensuit que le refus

municipal opposé dans la présente cause à la recourante, en tant qu'il est

fondé sur le non-respect des normes prévues par les directives, est dépourvu de

base légale.

5.

L'autorité intimée

s'est également référée, en cours de procédure, à la réglementation du plan de

quartier "En Gravette". Il est vrai que l'endroit prévu pour la

publicité litigieuse se situe dans une zone de verdure. Mais la recourante fait

observer avec raison (lettre du 29 avril 1998) que cette mesure d'affectation,

relativement ancienne, paraît en contradiction avec les directives pour

l'affichage, texte plus récent, qui inclut le secteur incriminé dans la zone à

densité d'affichage moyenne. De toute manière, le règlement ne paraît pas

exclure toute installation en zone de verdure, puisqu'il prévoit notamment que

peuvent y être aménagées des places de jeu (art. 13), ce qui implique des

installations d'une certaine importance (balançoires, toboggans, etc.) dont

l'impact sur le paysage est certainement comparable à celui d'un panneau

multiprismes du type de celui qui est envisagé par la recourante. On ne peut

donc tirer du plan de quartier Les Gravettes ni du règlement s'y référant

qu'une autorisation serait absolument exclue.

6.

En revanche, l'autorité

intimée a raison lorsqu'elle fait valoir que le procédé de réclame litigieux

est une construction au sens de l'art. 103 LATC, parce qu'elle modifie de façon

sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation du terrain, et qu'une

autorisation à ce titre est nécessaire. Si on se réfère à la casuistique

résultant de la jurisprudence (voir Droit vaudois de la construction, 2ème éd. 1994,

remarque 2.1 ad 103 LATC), on remarque en effet que la délivrance d'un permis

de construire a été exigée pour des ouvrages tels qu'une antenne parabolique

individuelle, un barbecue, une cabane à outils, ou encore une étagère à

bateaux. Un panneau multiprismes aux dimensions relativement importantes, tel

que celui qui est prévu par le projet de la recourante, est comparable à ces

ouvrages. C'est en vain que la recourante se réfère, sur ce point, à deux

autres installations de publicité existant actuellement à Nyon (lettre du 28

mai 1998, chiffre 2). D'une part, le représentant de l'autorité intimée a

expliqué, lors de l'audience du 3 juin 1998, qu'il s'agissait d'installations

datant de plusieurs années, qui ne seraient pas autorisées aujourd'hui sans

recours aux procédures prévues par la loi; d'autre part, la jurisprudence a

toujours affirmé la primauté du principe de la légalité sur celui de l'égalité,

parce qu'il ne suffit pas que la loi ait été mal appliquée dans un cas pour

prétendre à un droit à l'égalité dans l'illégalité (ATF 124 IV 47, et les réf.

cit.), une exception n'entrant en ligne de compte que lorsqu'une autorité

persiste dans une pratique illégale, ce qui n'est pas le cas en l'espèce.

6.

Il résulte des

considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision

attaquée annulée, le dossier étant retourné à l'autorité municipale pour

qu'elle statue à nouveau. L'admission du recours n'implique toutefois pas, en

l'espèce, que la recourante obtienne gain de cause, parce qu'il n'est pas

évident qu'une autorisation doive être délivrée, et le sera effectivement. Dans

ces conditions, l'émolument judiciaire perçu à l'occasion du présent arrêt doit

être réparti entre la recourante et l'autorité intimée, les dépens étant par

ailleurs compensés (art. 55 LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête :

I. Le recours est

admis;

II. La décision du

12 janvier 1998 de la Municipalité de Nyon refusant une autorisation

d'affichage à Plakatron AG est annulée, le dossier étant retourné à l'autorité

municipale pour nouvelle décision au sens des considérants;

III. L'émolument

judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de la recourante,

par 1'000 (mille) francs, et de la Commune de Nyon, par 1'000 (mille) francs.

IV. Les dépens sont

compensés.

Lausanne, le 3 août 1998/gz

Le

président :

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.