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Décision

GE.1998.0049

TA - GE.1998.0049 - 2002-05-02 - AFFICHAGE VUILLEUMIER SA c/ Romanel-sur-Lausanne

2 mai 2002Français20 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. Par courrier du 25 août

1994, Affichage Vuilleumier SA (ci-après la recourante) a fait parvenir à la

Municipalité de la Commune de Romanel-sur-Lausanne (ci-après la municipalité) une

demande d'autorisation pour l'installation de trois panneaux d'affichage

commercial sur le domaine privé, à trois endroits du territoire communal.

Par décision du 30

août 1994, la municipalité a accordé une autorisation d'installer un panneau à

la route de Lausanne 17, mais a refusé d'octroyer les autorisations requises

pour les panneaux projetés à la route de Lausanne 4 et au chemin de Sous-Mont

20. Cette décision n'a pas été contestée, de sorte qu'elle est entrée en force.

Le 17 octobre 1997

(cette date ressort du rapport de la police municipale du 6 mai 1998), la

recourante a demandé à la municipalité de lui octroyer une autorisation pour la

pose de sept panneaux d'affichage publicitaire au chemin de la Judée. Par

décision du 21 octobre 1997, la municipalité a refusé d'accéder à la demande de

la recourante. Cette décision n'a pas été contestée, de sorte qu'elle est

entrée en force.

B. A une date non précisée,

au début de l'année 1998, la recourante a, selon les déclarations de ses

représentants en audience, présenté un projet d'installation de huit panneaux

d'affichage sur le domaine privé du territoire de la Commune de Romanel à un

membre de la police municipale. Ce dernier s'est rendu sur les lieux des

emplacements projetés avec les représentants de la recourante et leur a indiqué

les emplacements qui, à son avis, seraient refusés par la municipalité. Suivant

les conseils du fonctionnaire de police, la recourante a alors renoncé à quatre

emplacements sur les huit qu'elle avait prévus pour finalement s'en tenir aux

quatre panneaux suivants: un panneau à la route de Lausanne, devant l'immeuble

situé au chemin de Sous-Mont 20; un panneau à la route de Lausanne 4; un

panneau double-face à la route d'Echallens 13 et un panneau à la route

d'Echallens, à la hauteur de l'immeuble situé au chemin de l'Orio 13.

La recourante a alors

déposé sa demande auprès de la municipalité et lui a transmis un dossier

contenant des photomontages des huit panneaux prévus à l'origine, en

mentionnant la suppression de trois panneaux (sans toutefois mentionner la

suppression du panneau prévu sur le mur de la pharmacie à la rue d'Echallens).

C. En date du 3 mars 1998,

la municipalité a rendu la décision suivante:

"Nous accusons réception de votre dossier

concernant la pose de 8 panneaux publicitaires aux ch. de la Judée et de

l'Orio, ainsi qu'à la rte de Lausanne et d'Echallens.

La Municipalité en a pris connaissance dans sa

séance du 2 courant et nous avons le regret de vous informer qu'elle est

opposée à l'installation des panneaux publicitaires proposés, ceci en

application des articles 2 et 4 de la Loi cantonale sur les procédés de réclame

et 25 de son règlement d'application, et de la Loi sur la circulation routière.

A notre avis, les emplacements pour la

publicité existent en nombre suffisant sur le territoire de notre Commune, et

nous ne souhaitons pas que de nouvelles surfaces soient mises à

disposition."

D. Contre cette décision,

la recourante a déposé un recours en date du 17 mars 1998. Elle conclut à

l'annulation de la décision attaquée et à ce qu'elle soit autorisée à poser les

panneaux d'affichage conformément à sa demande d'autorisation. Les moyens

invoqués à l'appui de son recours seront examinés ci-après pour autant que de

besoin.

La recourante a

effectué une avance de frais de 1'500 francs.

Considérants

La municipalité s'est

déterminée sur le recours en date du 19 mai 1998 en concluant au rejet du

recours. Elle relève que les panneaux se trouvent tous le long des routes de

Lausanne et d'Echallens, soit le long de la RC 401 qui traverse la commune.

Elle constate ainsi que pour un usager en provenance d'Echallens, ces panneaux

se succèdent tous les 100 ou 150 mètres pour les premiers emplacements, seul le

dernier panneau, à la sortie du village, en direction de Prilly, se situant à 500

mètres du panneau précédent. Elle ajoute encore que trois de ces panneaux se

trouvent à proximité immédiate de panneaux existants. Ses moyens seront repris

plus loin dans la mesure utile.

Selon un rapport de la

police municipale du 6 mai 1998 versé au dossier, il y a sur le territoire

communal 47 panneaux publicitaires installés par des sociétés d'affichage. Ces

panneaux se répartissent comme suit:

- rte de Lausanne 17: 1 panneau

(recourante)

- rte d'Echallens 13: 1 panneau

(recourante)

- ch. Village 24: 1 panneau double (S.G.A)

- ch. Taulard, EMARO: 14 panneaux (S.G.A)

- Marché Romanel: 30 panneaux (S.G.A).

Au total, la Société

générale d'affichage (S.G.A) a installé 45 panneaux sur le territoire communal

(dont 30 au Marché Romanel), tandis que la recourante en a installé deux.

E. Le tribunal a tenu

audience en date du 5 octobre 1998 et a procédé à une inspection locale en

présence de deux représentants de la recourante, assistés de leur conseil et,

pour la municipalité, d'un conseiller municipal, assisté de la conseillère

juridique consultée par la commune. Le représentant de la recourante a déclaré

qu'en plus des trois panneaux supprimés dans le dossier, il avait également

renoncé à installer un panneau contre le mur de la pharmacie à la route d'Echallens

et que le panneau prévu devant le bâtiment sis à la route d'Echallens 13 serait

installé sur poteaux en lieu et place du panneau existant apposé sur la façade

dudit bâtiment. En définitive, la demande porte sur 4 panneaux : 1 à la route

d'Echallens 13, 1 au ch. de l'Orio 13, 1 au ch. Sous-Mont 20 et 1 à la route de

Lausanne 4. Le conseiller municipal a indiqué que la commune avait le souci de

préserver le centre du village et de garder son cachet et qu'elle entendait dès

lors y limiter la prolifération des affiches. En revanche, il a précisé que la

commune se développait beaucoup dans ses zones périphériques (par exemple dans

la zone artisanale des Marais) et qu'elle admettait l'installation de procédés

de réclame en zones artisanales et commerciales. A ce sujet, le représentant de

la recourante a rappelé que la pose de panneaux en dehors des localités est

interdite par la législation. Le conseil de la commune a expliqué que la pose

de panneaux le long de la route cantonale constituait des facteurs de risques

supplémentaires pour la sécurité routière et que la commune voulait éviter de

créer des précédents en accordant les autorisations requises, car elles ne

pourrait plus ensuite refuser d'accorder de nouvelles autorisations à d'autres

sociétés d'affichage. Le représentant de la recourante a affirmé qu'il n'y

avait pas de risque de demandes de la part d'autres sociétés, dès lors que la

recourante a étudié toutes les possibilités d'emplacements le long des routes

de Lausanne et d'Echallens et qu'elle a contacté tous les propriétaires

concernés pour leur demander s'ils étaient disposés à lui louer un emplacement

(la moitié des propriétaires contactés ont refusé) et que, de cette façon, les

sociétés concurrentes ne pourraient plus venir s'implanter dans la même rue par

la suite, tous les emplacements étant déjà loués. Les représentants de la

commune ont produit un exemplaire du Règlement communal sur les procédés de

réclame du 22 mai 1978 (sur lequel ne figure pas l'approbation du Conseil

d'Etat), en précisant que ce règlement contient diverses dispositions

restrictives (distance de 10 m par rapport à la chaussée et parallélisme par

rapport à celle-ci, art. 34 et 40), que la commune applique avec une grande

souplesse, raison pour laquelle elle renonce à l'opposer à la recourante. Au

cours de l'inspection locale, le conseiller municipal a indiqué qu'un accident

de la circulation s'était produit sur le passage-piétons situé à la route de

Lausanne 4 où la recourante prévoyait de poser un panneau. Le représentant de

la recourante a alors déclaré qu'il serait d'accord de renoncer au panneau

prévu à cet endroit, car il pouvait comprendre les préoccupations de la

municipalité.

Le tribunal a délibéré

à huis clos à l'issue de l'audience. Comme l'instruction avait permis de

préciser les intentions de la recourante quant à l'emplacement demandé à la

route d'Echallens 13 et que la commune devait encore se prononcer à nouveau à

Dispositif

ce sujet, le tribunal a arrêté le dispositif de son arrêt de manière

alternative selon que la nouvelle demande serait admise ou rejetée

F. Comme prévu à l'issue

de l'audience, la recourante a soumis à la municipalité, en date du 9 octobre

1998, une proposition décrivant l'emplacement demandé à la route d'Echallens

13, soit le remplacement du panneau apposé sur la façade du bâtiment par un

nouveau panneau sur pied implanté devant le bâtiment.

Par décision du 11

novembre 1998, la municipalité a refusé la demande de la recourante du 9

octobre 1998 concernant l'implantation d'un panneau à la route d'Echallens 13

en remplacement de celui apposé sur le bâtiment.

Invitée à se

déterminer sur la modification de la décision attaquée, la recourante a

indiqué, par lettre du 24 décembre 1998, qu'elle maintenait son recours.

G. Le 15 janvier 1999, la

municipalité a transmis au tribunal un extrait d'une demande de renseignement

commercial établi par la Schweizerische Verband Creditform à la demande de la

commune dont il ressort que la recourante est une société dont l'entier du

capital action appartient à la SGA qui exploite un nombre important de procédés

de réclame sur le territoire de la commune.

Par lettre du 29

janvier 1999, la recourante a expliqué que, bien qu'elle appartienne

effectivement à la SGA, ces deux sociétés sont commercialement indépendantes et

poursuivent d'autres objectifs, la SGA étant active sur le domaine public,

alors que la recourante se concentre sur le domaine privé.

Les parties se sont

enquises de l'aboutissement de la procédure à plusieurs reprises.

1. Déposé dans le délai

prescrit par l'art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la

procédure administratives (LJPA), le recours est intervenu en temps utile. Il

est au surplus recevable en la forme.

Diverses écritures ou

pièces ont été déposées après l'audience. Celles qui concernent l'emplacement

de la route d'Echallens 13 l'ont été comme prévu à l'audience et dans la

délibération du Tribunal. Les autres ne doivent pas être prises en

considération.

2. La décision attaquée

découle d'une décision de principe de la municipalité de refuser de mettre de

nouvelles surfaces publicitaires à disposition pour le motif que les

emplacements pour la publicité existent en nombre suffisant sur le territoire

communal.

Aux termes de l'art.

17 de la loi du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclame (ci-après LPR), les

affiches ne sont autorisées que sur les emplacements et les supports

spécialement désignés à cet effet, de façon permanente ou temporaire, par

l'autorité compétente (al. 1er). Les communes doivent autoriser un ou plusieurs

emplacements si la demande leur en est faite (al. 2). La municipalité est

chargée de l'application de la loi et de ses dispositions d'exécution sur tout

le territoire communal (art. 23 LPR). Pour déterminer les emplacements

admissibles, l'autorité doit prendre en considération le but poursuivi par la

loi, qui est, au regard de l'art. 1 LPR, d'assurer la protection des sites, le

repos public et la sécurité de la circulation des piétons et des véhicules.

L'art. 4 LPR prévoit que sont interdits de façon générale notamment les

procédés de réclame qui par leur emplacement nuisent au bon aspect d'une

localité, d'un quartier ou d'une voie publique ou qui peuvent porter atteinte à

la sécurité routière.

En application de

l'art. 18 LPR, la Commune de Romanel a édicté son propre règlement sur les

procédés de réclame, mais on ignore s'il dispose de l'approbation du Conseil

d'Etat qui est indispensable à son entrée en force (art. 94 LIC). De toute

manière, il résulte des explications fournies en audience (mais qui sont

contredites sur ce point par les explications figurant dans la nouvelle

décision du 11 novembre 1998), que la commune n'applique pas strictement

certaines des dispositions restrictives de ce règlement. Toutes ces questions

peuvent rester ouvertes, car le litige peut être tranché selon les considérants

qui suivent.

3. En premier lieu, la

recourante invoque un défaut de motivation de la décision attaquée qui ne

permettrait pas de savoir si la municipalité invoque le motif de l'esthétique

ou de la sécurité routière à l'appui de son refus.

Un tel moyen, en

l'absence de règles de procédure cantonale expresses, doit être apprécié en

fonction des principes dégagés de l'ancien art. 4 Cst (toujours valables à la

lumière de la nouvelle Constitution fédérale) par la jurisprudence. De cette

disposition découle pour les autorités l'obligation fondamentale et de principe

de motiver leurs décisions. L'importance de la motivation ne peut cependant pas

être fixée de manière uniforme et dépend au contraire des circonstances du cas

particulier, et des intérêts des parties concernées. Si elle n'est pas tenue de

répondre à tous les arguments présentés ni de se prononcer sur toutes les

questions soulevées, l'autorité doit indiquer au moins brièvement les motifs qui

l'ont guidée (ATF 123 I 31 consid. 2c; 112 Ia 107 consid. 2; voir aussi RDAF

1997 II 621). Ce principe n'est cependant pas sans exception. La doctrine et la

jurisprudence réservent ainsi le cas d'urgence, le cas où l'administré connaît

ou devait connaître la motivation, le cas où il est fait entièrement droit à sa

demande, le cas de non-renouvellement des décisions comportant un terme ne

laissant aucune expectative de renouvellement, etc. On doit également admettre

que la motivation peut être très sommaire lorsqu'elle est prise par une

administration chargée de rendre des décisions de masse identiques (sur tous

ces points, Knapp, Précis de droit administratif, 4ème éd. No 689).

En l'espèce, en

indiquant son opposition de principe à l'implantation de nouveaux panneaux pour

le motif qu'il existait suffisamment d'emplacements sur le territoire communal

et en indiquant les articles de la loi cantonale sur lesquelles elle fondait

son refus, la commune a satisfait à l'exigence de motivation de sa décision. En

effet, la recourante disposait de suffisamment d'éléments pour contester le

refus de l'autorité intimée dans une procédure de recours.

Le moyen tiré du

défaut de motivation de la décision attaquée ne saurait dès lors être retenu.

4. La recourante soutient

que la décision entreprise contrevient à l'art. 17 LPR qui procède de la

volonté d'assurer un exercice aussi large que possible des libertés

individuelles et des droits constitutionnels et que le critère de l'esthétique

ne peut pas être retenu à l'appui d'une décision de refus d'autorisation. Elle

relève par ailleurs que les panneaux projetés ne violent aucune des

dispositions de la LCR et de l'OSR.

Le tribunal de céans a

déjà eu l'occasion de trancher la question du refus d'une autorité municipale

d'autoriser la pose de nouveaux panneaux d'affichage motivé par la nécessité

d'en éviter la prolifération sur le territoire communal (arrêts GE 97/185 du 16

avril 1998, GE 98/025 du 19 mai 1998 et GE 98/126 du 5 juillet 1999). Il a

relevé à cet égard que la règle de l'art. 17 al. 2 LPR, selon laquelle les

communes doivent autoriser un ou plusieurs emplacements si la demande leur en

est faite, n'impose qu'une obligation limitée (créer un ou quelques

emplacements), et qu'une fois cette obligation remplie, elle peut refuser

"discrétionnairement" tout autre emplacement (arrêt GE 92/011 du 7

juin 1993 et les références citées, notamment le rappel des travaux

préparatoires de la loi, BGC automne 1988, p. 461 et ss, plus spécialement 477

et 503). Le tribunal a aussi souligné à cette occasion que cette disposition ne

confère pas à l'administré un droit à l'obtention d'une autorisation, en tout

cas lorsqu'aucune disposition du règlement communal ne prévoit un tel droit et

a conclu que l'autorité municipale a le pouvoir de refuser une autorisation

lorsqu'elle estime qu'un secteur donné comporte déjà suffisamment

d'emplacements d'affichage et que l'octroi de nouvelles autorisations

entraînerait une dégradation de l'esthétique d'un quartier ou d'un secteur.

Ainsi, une municipalité peut fort bien, dans une vision à plus longue échéance,

souhaiter préserver une localité d'une prolifération excessive de panneaux

publicitaires (ibidem).

5. Certes, l'existence

d'un pouvoir discrétionnaire ne signifie pas que l'autorité soit libre d'agir comme

bon lui semble. Elle ne peut ni renoncer à exercer ce pouvoir, ni faire

abstraction des principes constitutionnels régissant le droit administratif,

tels ceux de la légalité, de l'égalité de traitement, de la proportionnalité ou

de la prohibition de l'arbitraire (Knapp, Précis de droit administratif,

4ème édition, N° 161 et ss). Dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation,

elle est notamment liée par les critères qui découlent du sens et du but de la

réglementation applicable, de même que par les principes généraux du droit (ATF

107 I a 204; 104 I a 212 et les références).

En l'espèce, la

politique restrictive adoptée par la municipalité s'est manifestée déjà dans

ses décisions de refus d'autorisations de panneaux opposées à la recourante en

1994 et 1997 et aucun élément au dossier ne permet de considérer que cette

politique ne soit pas appliquée de manière constante et rigoureuse à l'égard de

tous les administrés, dans le respect du principe de l'égalité de traitement.

De même, conformément au principe de la proportionnalité, la volonté de

l'autorité intimée de concentrer les panneaux publicitaires dans les zones

artisanales et commerciales, apparaît propre à atteindre le but légitime

d'éviter une prolifération de tels panneaux dans la zone village. Enfin, le

souci de préserver l'esthétique du centre de la commune et la sécurité des

usagers de la route cantonale traversant le village n'apparaît pas arbitraire.

Par conséquent,

l'autorité intimée était donc fondée à refuser la pose de nouveaux panneaux au

motif que le territoire communal comporte déjà suffisamment d'emplacements

d'affichage et que l'octroi de nouvelles autorisations entraînerait une

dégradation de l'esthétique du village.

6. Enfin, la recourante

soutient que la décision attaquée viole les principes constitutionnels de la

garantie de la propriété et de la liberté du commerce et de l'industrie

(principes qui figurent désormais aux art. 26 et 27 de la Constitution fédérale

du 18 avril 1999). Déjà invoqués par la recourante dans les arrêts GE 97/185,

GE 98/025 et GE 98/126 précités, le tribunal de céans a jugé, dans ces trois

affaires, que ces griefs étaient dépourvus de fondement pour les motifs

suivants :

a) Outre le fait que

la recourante ne peut se prévaloir de la garantie du droit de propriété dans la

mesure où elle n'est pas propriétaire des parcelles en cause, il convient de

relever que de toute manière, ce droit de propriété ne peut s'exercer que dans

les limites définies par la loi (art. 641 al. 1 CC), notamment celles des

règles de police au nombre desquelles figurent précisément les restrictions

concernant l'affichage édictées par la LPR. A ce titre, la jurisprudence

précise que les mesures étatiques portant atteinte au droit de propriété sont

compatibles avec la garantie constitutionnelle lorsqu'elles reposent sur une

base légale, sont justifiées par un intérêt public suffisamment important, et

respectent le principe de la proportionnalité (ATF 119 I a 353, et les

références citées). La première exigence est manifestement réalisée en l'espèce

dans la mesure où les communes sont expressément habilitées à réglementer

l'affichage. La loi reconnaît en outre un intérêt public à prendre des mesures

tendant à éviter la prolifération de panneaux publicitaires sur son territoire.

Enfin, dans le respect du principe de la proportionnalité, la mesure, comme

précisé plus haut, apparaît propre à atteindre le but légitime fixé et reste

dans un rapport raisonnable avec le but fixé. En effet, dans la pesée des

intérêts en présence, l'atteinte au droit de propriété ne vide pas celui-ci de

sa substance, mais se révèle limitée, s'agissant uniquement d'empêcher un

propriétaire d'utiliser son bien-fonds à des fins publicitaires, respectivement

d'en tirer quelques ressources financières en le louant à des tiers pour ce

faire.

b) Les mêmes

considérations valent, mutatis mutandis, s'agissant du moyen tiré de la

violation de la liberté du commerce et de l'industrie (désormais reprise sous

l'intitulé "liberté économique" par l'art. 27 Cst). Cette liberté

protège le libre exercice d'une activité économique sur tout le territoire de

la Confédération, des restrictions à cette liberté devant reposer sur une base

légale, être justifiées par un intérêt public prépondérant et respecter les

principes de la proportionnalité (ATF 117 Ia 445, cons. 2; 116 Ia 121, cons. 3)

et de l'égalité de traitement (ATF 112 Ia 34). Il ne suffit pas d'invoquer

n'importe quel intérêt public pour justifier des restrictions à cette liberté,

seuls des objectifs entrant dans la notion d'ordre public peuvent être retenus.

La garantie de la liberté économique interdit ainsi aux cantons d'intervenir

dans la libre concurrence par des mesures de politique économique (ATF 111 Ia

29, cons. 4a; 103 Ia 592, cons. 3b). Les restrictions à la liberté économique

sont par contre tenues pour conformes à la Constitution fédérale lorsqu'elles

se fondent sur des motifs de police, de politique sociale ou encore sur des

mesures d'aménagement du territoire (ATF 109 Ia 267, cons. 4). Or, les mesures

tendant à protéger le paysage et les sites, en particulier celles destinées à

assurer l'esthétique de localités, quartiers ou voies publiques répondent à des

impératifs de l'aménagement du territoire et peuvent précisément justifier une

limitation de la liberté du commerce et de l'industrie, par exemple lorsqu'elle

s'exerce par l'utilisation de procédés publicitaires (dans ce sens, J.-P.

Müller, Eléments pour une théorie suisse des droits fondamentaux, Berne 1983,

p. 130 et P. Saladin, Das Recht auf Werbung, p. 306 ss.; arrêt GE 92/100 du 8

mars 1993, consid. 2d et arrêts GE 97/185, GE 98/025 et GE 98/126 précités).

7. Au vu de ce qui

précède, le recours doit être rejeté et la décision attaquée maintenue. Un

émolument sera mis à la charge de la recourante qui versera une indemnité à

titre de dépens à la commune dès lors qu'elle a procédé avec l'aide d'un

mandataire professionnel (art. 55 LJPA).

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

rejeté.

II. La décision de

la Municipalité de Romanel-sur-Lausanne du 3 mars 1998 est confirmée.

III. Un émolument

de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge d'Affichage Vuilleumier

SA.

IV. Une somme de

1'500 (mille cinq cents) francs est allouée à l'autorité intimée à titre de

dépens à la charge d'Affichage Vuilleumier SA.

Lausanne, le 2 mai 2002

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.