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Décision

GE.1998.0058

TA - GE.1998.0058 - 1998-10-01 - ORELL FUSSLI EXTERNA c/Municipalité d'Yverdon-les-Bains

1 octobre 1998Français14 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants :

A. La recourante, la

société Orell Füssli Externa SA, exploite une entreprise dont l'activité

consiste notamment à aménager et exploiter des emplacements d'affichage.

B. Le 2 mars 1998, elle a

présenté à la Municipalité d'Yverdon une demande d'autorisation d'affichage

concernant la pose de trois panneaux de dimensions 120 x 170 cm devant être

posés sur un bâtiment appartenant à la communauté des copropriétaires du centre

commercial rue du Lac 9 à Yverdon. Deux panneaux devaient être installés à la

rue du Collège, le troisième prenant place à l'angle de la rue du Lac et de la

rue des Casernes. Par décision du 10 mars 1998 et après avoir recueilli le

préavis (négatif) du Service de l'urbanisme, le Commissaire de police de la

ville d'Yverdon a refusé l'autorisation. C'est contre cette décision qu'est

dirigé le présent recours, déposé le 2 avril 1998.

C. Le bâtiment sur lequel

doivent être apposés les panneaux litigieux est de construction moderne et

abrite différents commerces qui disposent, notamment, de vitrines. Il est situé

au centre d'Yverdon à côté des anciennes casernes, pratiquement en face du pont

qui franchit la Thièle en direction de l'ouest. Il est à l'intérieur du

périmètre du plan d'extension partiel "centre historique" dont

l'aménagement est régi par un règlement spécial approuvé par le Conseil d'Etat

les 17 août 1983 et 3 avril 1985. De cet endroit part la rue du Lac qui conduit

en direction sud-est à la place Pestalozzi, en traversant tout le vieux bourg

d'Yverdon. Tout le quartier est très largement occupé par des commerces et des

magasins.

D. La Municipalité

d'Yverdon-les-Bains s'est déterminée en date du 14 mai 1998, concluant au rejet

du recours. Le tribunal a procédé le 18 juin 1998 à une visite des lieux, en

présence des représentants des parties.

Considérants

1.

Conformément à l'art.

17.

de la loi cantonale du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclame, et à

l'art. 25 du règlement d'application du 31 janvier 1990, l'autorisation des

emplacements d'affichage relève de la compétence de la municipalité. En

l'espèce, la décision attaquée du 10 mars 1998 a été prise par le Commissaire

de police, sans que soit alléguée une délégation de compétence. La validité

formelle de cette décision est donc douteuse mais, dans la mesure où en

procédure de recours la municipalité a déposé une réponse tendant à sa

confirmation, on peut admettre que cette décision a été ratifiée par l'autorité

compétente. De toute manière, le moyen n'a pas été soulevé par la recourante,

et le Tribunal administratif entrera en matière sur le fond.

2.

La décision attaquée

est motivée, en substance, d'une part par la nécessité de préserver

l'esthétique du périmètre du centre historique d'Yverdon, et d'autre part par

l'attente de "la réalisation du nouveau concept d'affichage global sur le

territoire de la Commune d'Yverdon-les-Bains". Dans ses déterminations, la

municipalité s'est encore référée à une convention passée en 1990 avec la

Société Générale d'Affichage, conférant à cette dernière un droit exclusif

d'affichage sur le domaine public.

La société recourante

fait valoir de son côté qu'elle est victime d'une inégalité de traitement, des

panneaux d'affichage identiques à ceux qu'elle prévoit ayant été autorisés dans

le périmètre du centre historique, et que l'exclusivité conférée à la SGA, de

même que le concept global prévu ne peut s'appliquer que sur le domaine public.

3.

Conformément à l'art.

17.

de la loi du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclame (ci-après LPR), les

affiches ne sont autorisées que sur les emplacements et les supports

spécialement désignés à cet effet, de façon permanente ou temporaire, par

l'autorité compétente (al. 1er). Les communes doivent autoriser un ou plusieurs

emplacements si la demande leur en est faite (al. 2). A l'intérieur de la

localité délimitée par les signaux officiels de début et de fin de localité,

l'autorité compétente est la municipalité (art. 23 al. 1 LPR). Pour déterminer

les emplacements admissibles, elle doit prendre en considération les buts

poursuivis par la loi, qui sont d'assurer la protection des sites, le repos

public et la sécurité de la circulation des piétons et des véhicules (art. 1er

al. 1 LPR).

S'agissant de la

protection des sites, l'art. 4 LPR interdit de façon générale tous les procédés

de réclame qui, par leur emplacement, leurs dimensions, leur éclairage, le

genre des sujets représentés, leur motif ou le bruit qu'ils provoquent, nuisent

au bon aspect ou à la tranquillité d'un site, d'un point de vue, d'une

localité, d'un quartier, d'une voie publique, d'un lac ou d'un cours d'eau.

Cette règle est directement inspirée de l'art. 86 al. 2 de la loi du 4 décembre

1985.

sur l'aménagement du territoire et des constructions (ci-après LATC) qui

régit l'esthétique des bâtiments et leur intégration dans l'environnement. Les

exigences posées par ces deux lois sont analogues. Elles confèrent à l'autorité

chargée de vérifier leur respect un large pouvoir d'appréciation, s'agissant de

règles dont l'application relève avant tout des circonstances locales (voir

notamment ATF 115 Ia 367; RDAF 1987, p. 155; voir aussi Droit vaudois de la

construction, Payot Lausanne 1987, note 3 ad art. 86 LATC). Seul peut donc être

censuré par le Tribunal administratif un abus de cette liberté d'appréciation

(voir art. 36 lit. a LJPA; Tribunal administratif, arrêt AC 94/084, du 6 juin

1995).

4.

Dans sa jurisprudence,

le Tribunal administratif a déjà eu l'occasion d'examiner le problème posé par

le refus d'une autorité municipale d'autoriser des panneaux d'affichage pour

des raisons d'esthétique. Il a relevé à cet égard que la règle de l'art. 17 al.

2.

LPR, selon lequel les communes doivent autoriser un ou plusieurs emplacements

si la demande leur en est faite, n'impose qu'une obligation limitée (créer un

ou quelques emplacements), et que, une fois cette obligation remplie, elle peut

refuser "discrétionnairement" tout autre emplacement (GE 92/011, du 7

juin 1993, et les références citées, notamment le rappel des travaux

préparatoires de la loi, BGC automne 1988, p. 461 et ss, plus spécialement 477

et 503). Le tribunal a aussi souligné à cette occasion que cette disposition ne

confère pas à l'administré un droit à l'obtention d'une autorisation, en tout

cas lorsqu'aucune disposition du règlement communal ne prévoit un tel droit et

a conclu que l'autorité municipale a le pouvoir de refuser une autorisation

lorsqu'elle estime qu'un secteur donné comporte déjà suffisamment

d'emplacements d'affichage et que l'octroi de nouvelles autorisations

entraînerait une dégradation de l'esthétique d'un quartier ou d'un secteur.

L'existence d'un pouvoir discrétionnaire ne signifie toutefois pas que

l'autorité est libre d'agir comme bon lui semble. Elle ne peut ni renoncer à

exercer ce pouvoir, ni faire abstraction des principes constitutionnels

régissant le droit administratif, notamment ceux de la légalité, de la bonne

foi, de l'égalité de traitement, de la proportionnalité et de l'interdiction de

l'arbitraire et du déni de justice (Knapp, Précis de droit

administratif, 4ème édition, N° 161 et ss). Dans l'exercice de son pouvoir

d'appréciation, elle est notamment liée par les critères qui découlent du sens

et du but de la réglementation applicable, de même que par les principes

généraux du droit (ATF 107 I a 204; 104 I a 212 et les références).

5.

La Commune

d'Yverdon-les-Bains s'est dotée d'un règlement sur les procédés de réclame,

adopté par le Conseil communal les 5 novembre 1992 et 7 octobre 1993, et

approuvé par le Conseil d'Etat du canton de Vaud le 19 janvier 1994. Ce

règlement (art. 5) s'applique dans le périmètre du plan partiel d'affectation

du centre historique, ainsi que dans les sites au sens de la loi sur la

protection de la nature des monuments et des sites si est en cause un monument

figurant à l'inventaire communal des monuments naturels et des sites ou sur la

liste des monuments historiques du canton de Vaud. Il est prévu alors qu'un

seul procédé de réclame est autorisé par façade et par commerce ou entreprise,

que la surface maximale (en potence) est de 0,75 m2, que les potences

lumineuses sont interdites à l'exception de celles des services publics et des

pharmacies, enfin qu'un plan d'ensemble sera exigé lorsque la façade présente

plus de cinq procédés de réclame.

6.

En l'espèce, il est

constant que les emplacements visés par la demande d'autorisation se trouvent à

l'intérieur du périmètre du plan d'extension partiel "centre

historique". Mais cela ne suffit pas à qualifier l'endroit où les

panneaux doivent être apposés, de site ou de quartier dont l'esthétique mérite

particulièrement d'être protégée. Le bâtiment lui-même, de construction moderne

est réalisé en béton, ne présente aucun caractère susceptible d'être péjoré par

l'installation des publicités commerciales en cause. Ces dernières sont de

dimensions relativement modestes, elles ne provoquent aucune émission susceptible

de gêner le voisinage (lumières, bruits), et elles prennent au contraire tout à

fait naturellement leur place dans un quartier à la vocation commerciale

incontestable. Dans ces conditions, c'est à juste titre que la recourante

conteste que la nécessité de respecter le centre historique de la ville impose

l'interdiction de trois panneaux commerciaux à cet endroit. La décision

attaquée ne respecte pas à cet égard le principe de la proportionnalité et

relève ainsi d'un abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA), même si

l'on tient compte du large pouvoir d'appréciation qu'il convient de laisser aux

autorités locales dans ce domaine (voir consid. 3 ci-dessus).

En revanche, le grief

de la violation du principe de l'égalité de traitement ne saurait être retenu.

Selon la jurisprudence, une décision viole le principe de l'égalité de

traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient

par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer, ou

lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des

circonstances, c'est-à-dire en résumé lorsque ce qui est semblable n'est pas

traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière

différente (ATF 123 I 7 consid. 6a, et les réf. cit.). Or, s'il est vrai que le

tribunal a pu constater, lors de la vision locale, l'existence d'autres

panneaux commerciaux dans le périmètre de la vieille ville, il s'agit de

dispositifs situés environ à 300 mètres de la rue du Lac, sans doute encore dans

le périmètre du PPA du centre historique, mais véritablement en dehors du vieux

bourg. La municipalité a d'ailleurs exposé qu'il s'agissait d'autorisations

antérieures à la position de principe négative qu'elle a décidé d'adopter, et

qu'elle ne délivrerait pas de telles autorisations aujourd'hui. On ne peut dans

ces conditions reprocher à l'autorité municipale de faire des différences de

traitement non justifiées par des éléments de fait. Il résulte en outre du

dossier qu'elle a également refusé, au début de 1998, des autorisations à

d'autres requérants (lettre du commissaire de police du 23 février 1998 à la

société d'affichage Vuilleumier SA).

7.

La décision attaquée

est également critiquable dans la mesure où le refus opposé à la recourante est

fondé sur la nécessité d'attendre la réalisation du nouveau concept d'affichage

global dont l'étude est en cours. Elle doit en effet être comprise, à cet

égard, comme une décision de principe (Grundsatzentscheid; sur la notion voir

JAAC 59 (1995) No 81) de ne plus autoriser aucun dispositif d'affichage avant que les

résultats de l'étude ne soient connus.

Aucune disposition de

la loi ne prévoit expressément une telle possibilité de "blocage des

autorisations", point qui n'est pas contesté. Il est vrai que l'art. 11

al. 3 LPR envisage l'établissement d'un plan d'ensemble des procédés de

réclame, mais réserve les conditions que doit fixer à cet égard un règlement

communal, qui ne peut déployer d'effet qu'une fois approuvé par le Conseil

d'Etat (art. 94 LC). En l'espèce, un tel règlement n'existe pas, de sorte qu'il

reste à examiner le refus de la municipalité au regard des principes généraux

régissant la prohibition du déni de justice formel.

Indépendamment

d'éventuelles règles de procédure édictées par le droit cantonal,

l'interdiction du déni de justice est déduite depuis longtemps par la

jurisprudence de l'art. 4 de la Cst. D'une manière générale, il y a déni de

justice lorsqu'une autorité administrative ne prend pas en main ou ne traite

pas une requête dont la liquidation est de sa compétence (ATF 107 Ib 160,

consid. 3b, et les réf. citées). De son côté dans un arrêt du 2 octobre 1996

(RDAF 1997, p. 75), le Tribunal administratif a jugé que l'autorité qui refuse

de statuer à bref délai sur une demande et renvoie à une décision ultérieure de

portée générale commet un déni de justice. Le tribunal s'est référé à la

doctrine selon laquelle, si un temps de réflexion est à disposition de

l'administration avant de statuer, il ne peut pas être étendu à l'extrême,

respectivement converti en période d'élaboration d'un règlement, ce qui

viderait de sa portée le droit de l'administré à obtenir une décision (Grisel,

Traité de droit administratif, 2ème éd. p. 368). Le tribunal a enfin relevé

que, même si elle est en présence d'une question complexe appelant une

réglementation concertée, une autorité devait se prononcer, le cas échéant, en

précisant qu'elle se bornait à trancher un cas particulier.

Ces considérations

peuvent s'appliquer sans autre à la présente espèce. Il est possible qu'une

réglementation générale, comportant des mesures de planification, soit

souhaitable ou même nécessaire à Yverdon-les-Bains dans le domaine de

l'affichage commercial, et on ne saurait dénier aux autorités communales le

droit de procéder à des études en vue d'établir de telles règles. Mais, en

attendant que celles-ci soient en vigueur, l'autorité ne peut pas

"geler" les demandes qui lui sont soumises, en imposant aux

intéressés une attente qui peut être fort longue. Une telle attitude est

d'autant moins acceptable, dans le cas présent, qu'est en cause une

installation de peu d'importance, qui ne comporte pas de gros frais, et qui

peut être enlevée ou modifiée relativement facilement en cas d'adoption d'une

nouvelle réglementation. En cela, la décision entreprise n'est pas conforme au

principe de proportionnalité (qui exige qu'une mesure restrictive soit apte à

produire les résultats attendus et que ceux-ci ne puissent pas être atteints au

moyen d'une autre mesure moins restrictive; ATF 119 Ia 353 consid. 2a et les

réf. citées).

8.

Le recours doit dans

ces conditions être admis et la décision entreprise annulée. Le dossier doit

être retourné à la Municipalité d'Yverdon-les-Bains pour qu'elle délivre les

autorisations sollicitées.

Les frais doivent être

mis à la charge de la Commune d'Yverdon-les-Bains, conformément à l'art. 55 al.

2.

LJPA (introduit par la novelle du 26 février 1996).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête :

I. Le recours est

admis.

II. La décision du

10 mars 1998 de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains est annulée; le dossier

étant retourné à cette autorité pour nouvelle décision au sens des

considérants.

III. Un émolument

judiciaire de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune

d'Yverdon-les-Bains.

Lausanne, le 1er octobre 1998/gz

Le

président :

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.