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Décision

GE.1999.0004

TA - GE.1999.0004 - 1999-05-17 - c/ Municipalité de Lausanne

17 mai 1999Français17 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. Par décision du 15

juillet 1996, le Service des écoles primaires, des cultes et des temples de la

ville de Lausanne (ci-après: le Service), a accordé à A.________, organiste

amateur née en 1946, l'autorisation de s'exercer sur les orgues des églises de

St-Laurent et de St-Paul, étant précisé que l'activité paroissiale en relation

avec ces instruments demeurait prioritaire et que l'heure d'utilisation lui

serait facturée deux francs, sur la base d'un décompte semestriel qu'elle

devait elle-même dresser.

B. Par lettre du 2 janvier

1997, B.________, titulaire des orgues de la ville, rappelait à dame A.________

les règles, usages et procédures relatifs à l'utilisation des orgues, notamment

s'agissant du décompte des heures d'exercice. Par lettre du 4 janvier suivant,

il avisait C.________, adjoint administratif du Service, que cette utilisatrice

se comportait de manière désagréable et très "anti-collégiale". Le 12

mars 1997, il demandait enfin à Michel Bovard, Secrétaire général de la

Direction des écoles, de retirer à l'intéressée l'autorisation de s'exercer à

St-Paul et à St-Laurent.

C. Par décision du 23 juin

1997, la Direction des écoles révoqua avec effet immédiat l'autorisation

accordée à A.________ de s'exercer sur l'orgue de St-Paul, invoquant une

rupture du lien de confiance en raison d'attitudes tenues pour incompatibles

avec le respect des personnes et des lieux. Dame A.________, après s'en être

insurgée auprès de diverses autorités, a recouru contre cette décision par

lettre adressée le 18 juillet 1997 à la Direction des écoles.

D. Par courrier du 3

septembre 1997, la Direction des écoles avisa A.________ qu'elle révoquait également

avec effet immédiat l'autorisation qui lui avait été accordée de s'exercer sur

l'orgue de St-Laurent. Par lettre datée du 19 juillet 1997, mais postée le 22

septembre suivant, l'intéressée a recouru contre cette décision, sollicitant au

surplus l'autorisation de jouer à St-François et à la Cathédrale.

Le 19 septembre

précédent, dans le cadre de l'instruction du premier recours concernant

St-Paul, la recourante avait été reçue par Doris Cohen-Dumani, conseillère

municipale directrice des écoles. Celle-ci intercéda auprès de la paroisse de

St-Laurent, par courriers des 22 octobre et 24 novembre 1997, sollicitant de

reconsidérer le cas de la recourante. Le conseil de paroisse s'était alors

montré disposé à accepter à nouveau dame A.________ pour une période d'essai de

trois mois mais B.________ s'y opposa catégoriquement.

E. Par décision du 13 mai

1998, la Direction des écoles, saisie d'une nouvelle demande adressée cette

fois à la municipalité le 6 mai précédent, a refusé à A.________ l'autorisation

de s'exercer sans frais sur les orgues des églises de St-Paul, de St-Laurent et

de St-François et d'y organiser des concerts, estimant au surplus que la

requête de l'organiste tendant à faire annuler un Festival Bach ne relevait pas

de sa compétence.

Le recours formé le 19

mai 1998 par l'intéressée contre cette décision a été rejeté le 23 décembre

1998 par la municipalité, dont la décision fait elle-même l'objet du présent

recours.

F. L'audience tenue céans

le 27 avril 1999 a permis au Tribunal d'entendre les parties dans leurs

explications et de procéder à l'audition de trois témoins.

Pour l'autorité

intimée, Michel Bovard, Secrétaire général de la Direction des écoles, et

Christian de Torrenté, chef du Service juridique, regrettent que la recourante,

plutôt que de se conformer à des règles qui n'avaient jusqu'alors jamais posé

problème, ait d'entrée de cause critiqué le système et tenté de s'imposer,

allant jusqu'à faire de l'esclandre auprès des responsables de paroisses,

notamment en modifiant les éclairages sous prétexte que la lumière était

mauvaise et en emportant la clé d'un orgue. Elle aurait vociféré des

imprécations dans l'église de St-Paul, insulté diacre et concierge, refusé de

procéder au décompte de ses heures d'utilisation et d'en payer le prix. C'est

en vain que les autorités auraient tout tenté afin d'instaurer un dialogue et

de lui faire entendre raison.

Entendu comme témoin,

B.________, notamment responsable de gérer l'usage des orgues de St-Laurent et

de St-Paul, précise d'entrée de cause avoir toujours voulu offrir un accès le

plus large possible à ces instruments sans s'assurer préalablement des

capacités réelles d'un postulant, qu'il soit élève au conservatoire ou

autodidacte. Si les attitudes de la recourante lui sont apparues d'emblée très

étranges, laissant planer quelque doute quant à son équilibre psychique, il

pensa dans un premier temps que la pratique de la musique ne pourrait lui être

que bénéfique. De nombreuses plaintes à l'encontre de cette utilisatrice lui

ont cependant été adressées, relevant un comportement dépassant régulièrement

les limites du tolérable; leurs relations personnelles se sont également

rapidement révélées conflictuelles. Il lui fait à ce jour grief, outre de ne

pas s'être conformée aux règles et conditions relatives à l'usage des

infrastructures matérielles (instrument, éclairages, heures et finances

d'utilisation), d'être incapable d'adopter un comportement social et

relationnel compatible avec les exigences d'une indispensable collégialité

(exigences démesurées, quérulence, esclandres, scènes d'hystérie). Il en déduit

que le fond du problème tient au caractère, voire à la structure de la

personnalité de l'intéressée.

Le témoin C.________

confirme que le comportement de la recourante s'est révélé générateur de

conflits dans les différents lieux dont il est question. Il a personnellement

assisté à deux séances de médiation lors desquelles tentatives de dialogue et

recherches d'un compromis n'ont eu pour écho qu'emportements, vociférations,

gestes exaltés ou insultes de la part de l'intéressée. Il précise qu'il n'y a

pas lieu de renoncer au principe de la finance d'utilisation, que tous les

utilisateurs s'y sont toujours conformés et que le cas d'espèce se trouve être

l'unique litige qu'il ait connu en dix ans de carrière.

Le témoin D.________,

diacre de la paroisse de St-Paul, fait état d'un crescendo conflictuel ponctué

de lettres d'insultes, d'appels téléphoniques injurieux et de vociférations

déplacées de la part de l'intéressée. Il aurait tout tenté pour instaurer un

dialogue, mais n'aurait eu pour interlocutrice qu'une personne convaincue qu'il

voulait lui nuire.

En dernière parole, la

recourante soutient avoir été irréprochable au début. Elle aurait ensuite

compris que tous les intervenants s'étaient ligués contre elle, manipulés par

B.________. Celui-ci, jaloux de son travail et de son ambition, aurait eu peur de

perdre sa place d'organiste titulaire, fonction qu'elle ne nie du reste pas

avoir quelque peu convoitée. Elle admet avoir refusé de s'acquitter des charges

d'utilisation, dans la mesure de la méchanceté et des chicanes endurées de la

part de tous les autres intervenants. Après s'être expliqué sur les raisons qui

l'avaient effectivement conduite à modifier certains éclairages, elle reconnaît

avoir soustrait momentanément la clé d'un instrument et arraché, par vengeance,

certains écriteaux balisant le parcours conduisant au bureau du diacre

D.________. Elle précise enfin sa demande d'annulation des concerts Bach,

convaincue que ceux-ci ont été instaurés par B.________ dans le but de

l'empêcher de travailler le répertoire dudit compositeur.

Les moyens des parties

seront précisés ci-dessous dans la mesure utile.

Considérants

1.

a) Les décisions

rendues les 23 juin et 3 septembre 1997 par la Direction des écoles ne

mentionnaient ni voie, ni délai de recours; il y a donc lieu d'admettre que

ceux formés les 18 juillet et 22 septembre 1997 l'ont été en temps utile. La

requête adressée le 6 mai 1998 par la recourante à la municipalité, nonobstant

la formulation de nouvelles exigences, soulevait à nouveau les mêmes griefs que

ceux énumérés à l'appui des deux recours précités; c'est donc à juste titre

qu'elle a été transmise à la Direction des écoles comme objet de sa compétence

et jointe, par économie de procédure, au litige encore pendant. Le recours

contre la décision ensuite rendue par cette dernière autorité le 13 mai 1998 a

été adressé à la Municipalité dans le délai prévu à l'art. 18 du règlement de

police de la ville de Lausanne. Enfin, la décision rendue par la Municipalité

le 23 décembre 1998, dont est recours, a été entreprise céans dans les formes

et délai fixés par l'art. 31 de la loi vaudoise sur la juridiction et la

procédure administrative (ci-après: LJPA).

b) La municipalité

conclut, dans la mesure où il est recevable, au rejet du recours de A.________.

Celle-ci demande l'annulation de la décision entreprise s'agissant de la

révocation des deux autorisations de s'exercer à St-Paul et St-Laurent,

respectivement la réforme de cette décision dans le sens de l'octroi de

l'autorisation d'utiliser l'orgue de St-François et de l'annulation des

concerts Bach.

Cette dernière

conclusion n'apparaît cependant pas recevable. Le fait pour l'autorité de

première instance, suivie par l'autorité intimée, de s'estimer incompétente

pour connaître de l'annulation de tels concerts, respectivement de signifier un

refus d'entrée en matière sur cette question, ne procède pas d'une décision

administrative sujette à recours au sens de l'art. 29 LJPA. Il n'y a en effet

de décision au sens précité que si elle entraîne dans un cas particulier des

droits ou des obligations pour l'administré (Gygi,

Bundesverwaltungsrechtspflege, 1983, p. 128; Moor, Droit administratif, vol.

II, ch. 2.1.2.1 ss.). Or, en l'espèce, on ne saurait dire que la prise de

position de l'autorité définisse, de manière individuelle, concrète et

unilatérale, un régime juridique déterminé ou déterminable affectant les droits

ou les obligations de la recourante; la situation juridique de cette dernière

demeure en effet inchangée. Le droit au recours doit être également dénié dans

la mesure où il est patent que la prétention de la recourante ne satisfait pas

aux exigences de l'art. 37 al. 1 LJPA; elle n'allègue ni ne rend vraisemblable

avoir été personnellement, directement et matériellement atteinte par le refus

de donner suite à sa demande et ne peut donc se prévaloir d'aucun intérêt digne

de protection à ce que l'acte de l'autorité soit annulé ou modifié sur ce

point.

2.

Les orgues dont il est

question, tout comme les bâtiments qui les abritent, font partie du patrimoine

administratif de la commune de Lausanne; celle-ci exerce une prérogative

relevant du droit public lorsqu'elle décide de leur utilisation.

Lorsque des meubles ou

immeubles de ce patrimoine ne sont pas entièrement accaparés par leur

affectation propre, ils peuvent être mis à disposition pour d'autres usages

(Moor, op. cit., vol. III, p. 362). Ainsi la salle de gymnastique, destinée à

l'enseignement scolaire, pourra être utilisée par une association sportive,

tandis que la salle communale , destinée à des manifestations officielles,

pourra accueillir une noce. Cet usage particulier d'un objet affecté à

l'activité administrative est comparable à l'usage accru qui peut être fait du

domaine public accessible à tout un chacun; comme pour celui-ci, des conditions

d'admission peuvent être posées (Moor, op. cit., vol. III, p. 362; Jaag,

Gemeingebrauch und Sondernutzung öffentlicher Sachen, in ZBI 1992, p. 145,

spéc. 164; Knapp, L'utilisation commerciale des biens de l'Etat par des tiers,

in Problèmes actuels de droit économique, Mélanges en l'honneur du Professeur

Charles-André Junod, 1997, p. 213, spéc. 224). Il s'agira d'abord d'empêcher

que l'affectation ordinaire, qui demeure prioritaire, soit compromise. Il

faudra ensuite veiller au respect de l'égalité de traitement, la liberté

d'appréciation de l'administration ne l'autorisant pas à privilégier, par

exemple, les membres de certains partis politiques, confessions ou associations

(Moor, op. cit., p. 363; Jaag, op. cit., p. 164; Knapp, op. cit., p. 233); une

obligation de mise à disposition ne s'imposera que là où un refus empêcherait

l'exercice de droits fondamentaux, telle la liberté d'expression ou de réunion

(ATF 124 I 267, spéc. 269; ZBI 1992, p. 40; Jaag, op. cit., p. 164). Une

prestation financière peut être exigée de l'usager en raison de l'avantage

particulier qui lui est conféré (Moor, op. cit., vol. III, p. 364; Jaag, op.

cit., p. 164; Knapp, op. cit., p. 231).

3.

A défaut de loi

spéciale l'autorisant à éprouver l'opportunité de la décision entreprise (art.

36.

LJPA), le Tribunal de céans ne dispose en principe, pour connaître de la

présente cause, que d'un pouvoir d'examen limité notamment à la conformité au

droit. En l'absence de normes régissant la problématique du cas d'espèce, il

convient, suite aux observations de l'autorité intimée, de préciser qu'une base

légale prévoyant de manière expresse et détaillée les conditions ou modalités

d'utilisation extraordinaire des biens de l'Etat ne peut être exigée. Comme

précisé ci-dessus, on ne peut exiger de l'autorité que de veiller à ce que

l'usage ordinaire du bien ne soit pas entravé et que les usagers

extraordinaires en respectent la destination générale (Knapp, op. cit., p.

233). Existent du reste des situations dans lesquelles le sens de chaque

décision administrative provient de la cohérence d'un ensemble de mesures

diverses et d'une politique continue visant un objectif déterminé, qui ne

peuvent procéder de la simple reproduction de dispositions légales.

L'administration sort alors du territoire du droit pour rentrer dans ces

espaces de la cartographie administrative où les instruments juridiques précis

d'analyse ne sont par définition guère opérants; lorsque les autorités

bénéficient de ces espaces de liberté leur conférant latitude de jugement et

pouvoir d'appréciation, compétences qualifiées de discrétionnaires, une base

légale n'est plus exigée (Moor, op. cit., vol. I, ch. 431); le contrôle

juridictionnel, à défaut de normes qui ne permettraient de toute manière pas de

porter une appréciation strictement juridique à l'affaire, s'effectue alors par

le biais de grands principes, tels l'interdiction de l'abus ou de l'excès de

pouvoir, la prohibition de l'arbitraire ou le respect de la proportionnalité

(Moor, op. cit., vol. II ch. 5121 ss.).

4.

Les règles posées par

les autorités lausannoises concernant la nature, l'étendue et les charges

relatives à l'usage des orgues communales par les particuliers apparaissent

indéniablement conformes à la doctrine précitée. Si seul le règlement relatif à

l'utilisation de l'orgue de St-Paul (ci-après: le règlement) fixe par écrit

l'essentiel de ces règles, c'est à juste titre que l'autorité intimée soutient

qu'il peut s'appliquer par analogie aux autres paroisses concernées. Ainsi, les

instruments en cause sont sans équivoque prioritairement affectés à la

réalisation d'une double tâche publique, soit pourvoir à la tenue du culte

public (art. 100 ss. L.eccl) et contribuer à promouvoir et à assurer aux

particuliers un large accès à la culture, aux études et à la pratique

musicales. Les autorisations dont ceux-ci se trouvent tributaires sont tout

naturellement conditionnées par le respect des règles tendant à la protection

et à l'entretien de ce patrimoine ainsi qu'au respect de son affectation

ordinaire et du principe de l'égalité de traitement entre tous les postulants

ou à l'égard de tous les usagers autorisés.

5.

En l'espèce, toutes ces

règles ont été d'emblée portées à la connaissance de la recourante; elles lui

ont du reste été rappelées à de réitérées reprises. Cela étant, les griefs

formulés par l'autorité intimée à l'appui de sa décision, globalement motivée

par le comportement quérulent de l'intéressée, son incapacité à se plier aux

règles établies et son attitude incompatible avec le respect des personnes et

des lieux, apparaissent établis.

A.________ reconnaît

en effet avoir modifié certains éclairages, avoir arraché, par vengeance,

certains écriteaux balisant le voie menant au bureau du diacre D.________, et

avoir, dans un accès de colère, soustrait la clé d'un orgue, obligeant de ce

fait les responsables du lieu à engager des frais pour rendre cet instrument à

nouveau utilisable. A ces atteintes portées aux infrastructures matérielles -

qualifiées du reste par l'autorité intimée de somme de détails - s'ajoute le

refus catégorique de l'intéressée de procéder au décompte de ses heures

d'utilisation et d'en payer le prix, aux motifs d'un manque de moyens

financiers et d'entraves systématiques dans son travail. Cette argumentation ne

saurait être suivie. L'indigence alléguée se heurte déjà à la modicité du tarif

d'utilisation, mais tombe principalement à faux dans la mesure de la position

de principe adoptée, attitude qui compromet du reste assurément l'égalité de

traitement entre usagers. Au surplus, le harcèlement malveillant dont elle

aurait été gratuitement l'objet n'apparaît pas vraisemblable. Les pièces

versées au dossier et les témoignages recueillis en audience démontrent bien au

contraire la réelle volonté des autorités paroissiales et communales d'ouvrir

le dialogue et de poser une médiation afin de réconcilier, à tout le moins de

concilier les intervenants. Il n'est pas non plus douteux que la recourante ait

vociféré à travers l'église et y ait fait de l'esclandre, ce qui apparaît

inconvenant dans un lieu de culte et montre que la recourante n'a pas su

s'adapter aux exigences particulières qui s'imposent lors de l'utilisation d'un

tel endroit. Enfin, la recourante a effectivement entravé le bon déroulement de

l'activité paroissiale en perturbant diacre, concierge et organiste dans

l'exercice de leurs fonctions; les lettres, les procès-verbaux des séances de

médiation et les témoignages versés au dossier rendent en effet compte du peu

de maîtrise de soi dont l'intéressée a su faire preuve dans ses relations avec

les autres intervenants.

Il y a certes tout

lieu de croire la recourante lorsqu'elle invoque sa passion pour l'orgue et

soutient qu'elle désire seulement en travailler le répertoire et progresser. Il

est par contre patent que l'intéressée oublie qu'elle n'est pas seule à être

animée de ces aspirations et qu'elle doit se soumettre aux règles et conditions

légitimement posées.

6.

Enfin, il ne peut être

fait grief à l'autorité intimée de ne pas avoir procédé à une pesée des

intérêts en présence. En attestent déjà les nombreux échanges de

correspondances, la mise en oeuvre de trois séances de médiation et le temps

pris pour tenter de calmer et de concilier les esprits. Le comportement de la

recourante, à tout le moins tel que manifesté jusqu'à présent, démontre en

outre que la problématique du cas d'espèce ne peut être circonscrite à un lieu

déterminé, ni associée à une personne en particulier. L'autorité intimée n'a

donc pas abusé de son pouvoir d'appréciation en refusant d'accorder à la

recourante l'autorisation de s'exercer sur les orgues des trois paroisses

concernées. Il ne peut être raisonnablement exigé des autorités municipales

qu'elles tolèrent un refus systématique de se conformer aux règles établies.

7.

Le recours doit être en

conséquence rejeté, dans la mesure où il est recevable. La situation

personnelle de la recourante et les particularités du cas d'espèce commandent

toutefois, en équité, de renoncer à percevoir l'émolument et les frais

occasionnés par l'instruction et l'arrêt (art. 38 al. 3 LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

rejeté, dans la mesure où il est recevable.

II. La décision

rendue le 23 décembre 1998 par la Municipalité de Lausanne est confirmée.

III. Le présent

arrêt est rendu sans frais.

Lausanne, le 17 mai 1999

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint