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Décision

GE.1999.0008

TA - GE.1999.0008 - 1999-11-23 - PLAKANDA AWI SA c/décision Municipalité du Mont-sur-Lausanne

23 novembre 1999Français18 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. Par lettre du 26 mars

1997, Plakanda AWI SA (à l'époque, AWI Publicité Extérieure SA; ci-après :

Plakanda) a requis de la Municipalité du Mont-sur-Lausanne (ci-après : la

municipalité) l'autorisation d'installer un panneau d'affichage sur la

propriété de la société Coop Vaud, à la rue de Lausanne 33, au

Mont-sur-Lausanne (RC 501). Selon cette demande, le panneau projeté avait des

dimensions de 288 cm x 144 cm (format R12 recto-verso).

Le 17 avril 1997, la

municipalité a refusé de délivrer l'autorisation sollicitée en faisant valoir

que le panneau projeté pouvait constituer une gêne pour les usagers du chemin

de la Côte-à-Deux-Sous, débouchant sur la RC 501, et qu'il créait un impact

visuel important, pratiquement à l'entrée de la commune. L'intimée a également

relevé que le panneau en cause n'était pas exclusivement destiné à recevoir des

affiches en relation directe avec le magasin Coop situé juste à côté.

B. Le 23 mai 1997, Plakanda

a adressé à la municipalité la lettre suivante:

"(...)

Par la présente, nous accusons réception de

votre correspondance du 17 avril dernier dont le contenu a retenu toute notre

attention.

Toutefois, suite au refus de la Municipalité

d'accorder une autorisation pour le montage d'un emplacement d'affichage sur la

propriété de Coop-Vaud, nous aimerions relever plusieurs points injustifiés, à

savoir :

Aucune gêne ne peut être constatée par les

usagers de la Côte-à-Deux-Sous. En effet, la distance entre l'extrémité du

panneau et l'intersection de la RC501 est de 6,50 m. jusqu'en bordure de route.

Du fait que des places de parc existent de l'autre côté du mur, la visibilité

peut être masquée par un véhicule stationné à cet endroit-là - voir photo no 1

- sur une distance plus grande que le panneau d'affichage demandé.

Pour ce qui est du fait que ledit emplacement

crée un impact visuel important à l'entrée de la Commune, nous constatons qu'un

emplacement de Format R200 (City) d'une société concurrente a été monté sur la

gauche de la RC501, à environ 50 m. de là, dont l'impact visuel est encore plus

important du fait qu'il se trouve dans une parcelle de verdure devant un

bâtiment communal dont l'architecture particulière est digne de respect - voir

photo no 2. Les affiches apposées sur ce support ne sont pas forcément en

relation directe avec les activités communales ou culturelles, mais

publicitaires et commerciales - voir photo no 3.

D'autre part, dans le cas où les dimensions de

l'emplacement demandé ne seraient pas à votre convenance, nous sommes prêts à

modifier notre acquisition et effectuer le montage d'un emplacement de Format

R200 (1,20 x 1,70 m) en lieu et place d'un Format R12 (1,30 x 2,70 m) tel que

sollicité.

Au vu de ce qui précède, nous vous serions

reconnaissants de bien vouloir reconsidérer votre décision et attendons de la

part de la Municipalité, qu'elle applique l'égalité de traitement que nous

sommes en droit d'attendre d'une institution officielle.

Naturellement, nous restons à votre entière

disposition pour tout complément d'information que vous pourriez désirer.

(...)"

Par correspondance du

5 juin 1997, la municipalité a avisé la requérante qu'elle entendait

reconsidérer le problème de l'affichage sur son territoire communal dans son

ensemble et qu'elle lui ferait dès lors connaître sa décision d'ici la

mi-juillet 1997.

C. Plakanda a invité

l'intimée à statuer sur sa demande le plus rapidement possible par

correspondances des 25 août 1997 et 17 décembre 1997. Par courriers des 18

septembre 1997 et 24 décembre 1997, la municipalité a répondu qu'elle avait

adopté un nouveau règlement communal sur les procédés de réclame et que ce

règlement devait être examiné par son avocat-conseil, puis envoyé pour

approbation auprès du Département des travaux publics.

D. Plakanda a interpellé

une nouvelle fois la municipalité le 16 octobre 1998. Cette dernière lui a

transmis copie de son nouveau règlement communal sur les procédés de réclame

adopté par le Conseil communal le 27 avril 1998 (qui, à l'époque, était en cours

de ratification auprès de l'autorité cantonale) dans un courrier du 6 novembre

1998 dont la teneur est la suivante :

"(...)

Vous constaterez, à la lecture de celui-ci [du nouveau règlement communal susmentionné] que dorénavant, les enseignes, les affiches et les procédés de

réclame sont interdits dans les zones villas et villages, commerces locaux

exceptés. En effet, la volonté de la Municipalité est de bloquer la

prolifération des procédés de réclame et des enseignes dans ce type de zones,

cela pour protéger leur caractère et éviter la multiplication des procédés de

réclame aujourd'hui déjà trop nombreux.

Bien évidemment, l'interdiction de principe ne

s'étend pas à la zone d'habitation de moyenne densité, à la zone industrielle,

à la zone artisanale ou encore aux zones mixtes A ou B, voire à toutes les

zones qui ne sont pas expressément des zones villas et qui ne sont pas

comprises dans le PPA village. (...)"

Le 17 novembre 1998,

Plakanda a accusé réception de la correspondance qui précède tout en rappelant

à l'intimée qu'elle attendait toujours une décision formelle sur sa demande.

Dans ce but, l'intéressée a encore interpellé la municipalité - à nouveau sans

succès - le 24 novembre 1998.

E. Le Conseil d'Etat a

approuvé le nouveau règlement sur les procédés de réclame de la Commune du

Mont-sur-Lausanne le 9 décembre 1998. La municipalité a pris acte de cette

approbation le 11 janvier 1999, date correspondant également à l'entrée en

vigueur dudit règlement.

F. Le 15 janvier 1999,

Plakanda a saisi le Tribunal administratif d'un recours pour déni de justice en

concluant à l'octroi de l'autorisation requise, subsidiairement pour renvoi de

la cause à la municipalité afin que celle-ci statue sans délai sur sa demande

de réexamen présentée le 23 mai 1997.

La recourante s'est

acquittée en temps utile de l'avance de frais requise.

G. Le 29 janvier 1999, la

municipalité a rendu une décision par laquelle elle a autorisé la recourante à

poser un panneau R200 (1,2 m x 1,7 m), simple face, à l'endroit envisagé pour

une période de deux ans, sous réserve du dépôt d'un dossier comportant

notamment un plan de situation établi par un géomètre officiel. Elle a précisé

que cette autorisation était accordée, malgré le nouveau règlement sur les

procédés de réclame interdisant ces derniers en zones villas et villages, pour

tenir compte du fait que la

demande de Plakanda avait été déposée avant

l'adoption des nouvelles dispositions précitées.

H. Suite à une rencontre

entre les parties intervenue le 18 février 1999 et destinée à définir

l'emplacement du panneau d'affichage en cause, l'intimée a confirmé, le 25

février 1999, la décision susmentionnée tout en précisant qu'il s'agissait d'un

panneau double face (et non simple face comme indiqué par erreur le 29 janvier

1999), que la parcelle concernée se trouvait en zone village selon le plan

d'extension partiel "Le Petit Mont" du 15 août 1979 et que le délai

de deux ans fixé dans sa décision du 25 janvier 1999 était maintenu.

L'autorisation

susmentionnée a été délivrée le 20 avril 1999. Elle comportait notamment la

précision que le procédé de réclame autorisé devait être placé à 7,15 m du bord

de la chaussée de la route de Lausanne (RC 501).

I. Le 23 avril 1999,

Plakanda a contesté auprès de l'intimée l'emplacement du panneau tel qu'arrêté

par la municipalité, ainsi que la durée de la validité de l'autorisation

délivrée (échéance fixée au 30 septembre 2001).

J. Plakanda a installé le

20 mai 1999 son panneau d'affichage sur l'emplacement prévu, mais à moins de 5

m de la route. Le 4 juin 1999, la municipalité a informé la tribunal que la

recourante avait posé le panneau en cause sur un emplacement non conforme à

l'autorisation délivrée et qu'elle avait dès lors décidé en date du 31 mai 1999

d'en exiger le déplacement.

K. Invitée par le juge

instructeur du tribunal à lui indiquer si elle entendait maintenir son recours

alors même que celui-ci était dirigé contre un déni de justice et qu'une

décision formelle avait été prise par l'autorité intimée, Plakanda a déclaré

expressément maintenir son recours. Elle a toutefois modifié ses conclusions en

ce sens qu'elle conclut à la délivrance d'une autorisation d'affichage sur la

propriété sise route de Lausanne 33, au Mont-sur-Lausanne, pour un panneau

double face format R200 implanté à 5 m du bord de la route de Lausanne (RC

501).

L. Le tribunal a procédé à

une inspection locale le 5 août 1999, en présence des représentants des

parties.

M. Le tribunal a délibéré à

huis clos.

N. Les arguments respectifs

des parties, ainsi que les éléments importants résultant de l'inspection locale

seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérants

1.

Déposé dans le délai et

selon les formes prescrites par la loi (art. 31 LJPA), par la destinataire de

la décision entreprise, le recours est recevable en la forme.

Lors du dépôt de son

recours le 15 janvier 1999, Plakanda a invoqué un déni de justice de la part de

la municipalité qui n'avait pas statué formellement sur sa demande de réexamen

présentée en mai 1997, soit près de deux ans plus tôt. En cours de procédure,

soit le 29 janvier 1999, l'intimée a toutefois réagi en délivrant une

autorisation, qui, faute de satisfaire la recourante, a amené cette dernière à

modifier ses conclusions (art. 52 al. 2 LJPA par analogie). Il convient donc

d'examiner aujourd'hui si c'est à juste titre que la municipalité a refusé

d'accéder entièrement à la requête de Plakanda.

2.

En vertu de l'art. 36

lit. a LJPA, le Tribunal administratif connaît des griefs tirés de la violation

du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation. Le grief

d'inopportunité ne peut en revanche être invoqué devant lui que si la loi

spéciale le prévoit (art. 36 lit. c LJPA). Tel n'est pas le cas dans la

présente cause et il appartient dès lors à l'autorité de recours de n'examiner

le bien-fondé de la décision entreprise que sous l'angle de la légalité et de

l'abus ou de l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA). Il y a

abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui

lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non

pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore

lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif

(interdiction de l'arbitraire, égalité de traitement, bonne foi et

proportionnalité; ATF 110 V 365; ATF 108 Ib 205 consid. 4a).

Dans sa jurisprudence

constante, le Tribunal administratif a constaté que la loi du 6 décembre 1988

sur les procédés de réclame (ci-après : LPR) conférait à l'autorité municipale

un large pouvoir d'appréciation, s'agissant de règles dont l'application

relevait avant tout des circonstances locales. Il en a déduit que seul pouvait

être censuré un abus de cette liberté d'appréciation (voir arrêts TA GE 97/0185

du 16 avril 1998 et GE 98/0011 du 3 août 1998).

3.

Conformément à l'art.

17.

LPR, les affiches ne sont autorisées que sur les emplacements et les

supports spécialement désignés à cet effet, de façon permanente ou temporaire,

par l'autorité compétente (al. 1). La municipalité est chargée de l'application

de la loi et de ses dispositions d'exécution sur tout le territoire communal, à

l'exception d'une bande de 10 m. depuis le bord de la bande d'arrêt d'urgence

ou de la chaussée le long d'une autoroute ou d'une semi-autoroute (art. 23 LPR).

Pour déterminer les emplacements admissibles, l'autorité compétente doit

prendre en considération les buts poursuivis par la loi, qui sont d'assurer la

protection des sites, le repos public et la sécurité de la circulation des

piétons et des véhicules (art. 1 al. 1 LPR).

Selon 18 al. 1 LPR,

les communes peuvent édicter, en matière de procédés de réclame, un règlement

communal d'application, destiné à assurer la protection des sites et des

monuments, le repos public et la sécurité de la circulation des piétons et des

véhicules.

Tel est le cas en

l'espèce où la Municipalité du Mont-sur-Lausanne avait adopté, le 10 janvier

1972, un premier règlement sur les procédés de réclame approuvé par le Conseil

d'Etat le 23 février 1973 (ci-après : ancien RPR). Ce règlement a été abrogé et

remplacé par un nouveau règlement du 21 juillet 1997, approuvé par le Conseil

d'Etat le 9 décembre 1998 et entré en vigueur le 11 janvier 1999 (ci-après :

RPR).

4.

a) La question qui se

pose dans le cas présent est celle de savoir dans quelle mesure ce nouveau

règlement communal s'applique à la demande de réexamen présentée par la

recourante le 23 mai 1997. Cette question trouve toute son importance en raison

de la présence du nouvel article 6 RPR, lequel interdit les enseignes, les

affiches et les procédés de réclame dans les zones villas et de village,

commerces locaux exceptés. Or, l'emplacement litigieux se situe précisément

dans la zone village de la Commune du Mont-sur-Lausanne (cf. Plan d'extension

partiel "Le Petit Mont" du 15 août 1979).

b) Le principe de la

non rétroactivité des lois, dégagé de l'art. 4 al. 1 de la Constitution

fédérale, fait obstacle à l'application d'une norme à des faits antérieurs à sa

mise en vigueur. Ce principe est lié à celui de la prévisibilité, qui interdit

à l'administration de prendre des mesures défavorables aux administrés en vertu

de règles dont ceux-ci ne pouvaient attendre l'adoption. S'agissant de l'octroi

d'autorisation, il implique qu'en règle générale, ce sont les normes en vigueur

au jour où l'autorité statue qui s'appliquent (P. Moor, Droit administratif,

éd., vol. I, p. 144ss; ATF 107 Ib 191). Il est vrai que l'autorité peut être

tentée, lorsqu'elle envisage l'adoption d'une nouvelle réglementation plus

restrictive, de ralentir la procédure jusqu'à l'entrée en vigueur de la

nouvelle loi. Les administrés n'ont toutefois pas droit au maintien d'une

législation et à moins de disposition légale contraire, l'autorité appliquera

le nouveau droit. Il convient de réserver l'hypothèse dans laquelle l'intéressé

peut se prévaloir de droits acquis. Il y a droits acquis notamment lorsque les

droits ont été conférés par un contrat ou lorsque le législateur a prévu dans

la loi ancienne elle-même l'immutabilité d'une situation au moins pour une période

déterminée ou encore lorsqu'une autorité administrative a garanti une telle

immutabilité dans une décision individuelle et concrète (voir sur ce point B.

Knapp, Précis de droit administratif, 4ème éd., n°1359 et les références).

Ainsi, d'une manière générale et sauf garantie de situation et de droits

acquis, les administrés n'ont pas droit au maintien d'une législation et, à

moins de dispositions légales contraires, l'autorité applique le nouveau droit

dès son entrée en vigueur (P. Moor, Droit administratif, vol. I, 1994, p. 174).

c) Dans le cas

présent, l'ancien RPR a été abrogé dès l'entrée en vigueur du nouveau RPR,

intervenue le 11 janvier 1999 (art. 28 et 29 RPR). Ce nouveau

règlement s'applique ainsi à toutes les demandes déposées après la date susmentionnée.

Au vu des considérants exposés ci-dessus, il s'applique également à la requête

déposée par la recourante le 23 mai 1997, soit bien avant son entrée en

vigueur. En effet, Plakanda ne peut se prévaloir d'un quelconque droit acquis

au sens décrit ci-dessus pour justifier l'installation projetée. Les échanges

de correspondances entre les parties survenus entre mai 1997 et novembre 1998

ne sauraient impliquer à cet égard la reconnaissance en faveur de l'intéressée

d'un droit acquis. On relèvera d'ailleurs que la recourante ne conteste

nullement l'application du nouveau RPR.

5.

Cela étant, il y a lieu

d'examiner la demande au regard des principes du nouveau règlement communal et

plus particulièrement au regard de son art. 6. Comme déjà relevé ci-dessus,

cette disposition réglementaire interdit les procédés de réclame dans les zones

villas et de village, à l'exception des commerces locaux. En l'occurrence, le

panneau litigieux est situé dans une zone village. Il n'a au surplus pas pour

fonction d'assurer la publicité exclusive des commerces situés dans son

voisinage (notamment de la Coop). La délivrance par la Commune du

Mont-sur-Lausanne d'une autorisation d'affichage en un tel lieu est par

conséquent quelque peu surprenante, mais ne permet en aucun cas à la recourante

d'avoir des exigences plus importantes vis-à-vis de l'intimée. En autorisant

Plakanda à poser - même pour une durée limitée à deux ans - un panneau

d'affichage sur l'emplacement litigieux alors que l'art. 6 RPR prévoit

expressément une interdiction d'affichage (commerces locaux exceptés) dans

cette catégorie de zone, la municipalité s'est en effet montrée

particulièrement généreuse envers la recourante. Peut-être a-t-elle de cette

manière voulu compenser l'éventuel dommage que la recourante a pu subir du fait

du retard mis à répondre à sa demande. Quoi qu'il en soit, Plakanda devrait

être satisfaite de ce qui lui a été octroyé.

6.

En conclusion, le

recours doit être rejeté et la décision entreprise confirmée. Conformément à

l'art. 55 al. 1 LJPA, les frais seront mis à la charge de la recourante

déboutée.

S'agissant des dépens,

la municipalité n'y a pas droit, faute d'avoir agi par l'intermédiaire d'un

mandataire professionnel. Il se justifie en revanche d'en allouer partiellement

à Plakanda, à charge de la municipalité, en application de l'art. 55 al. 3

LJPA. En effet, aucune disposition de la LPR ou de l'ancien RPR ne prévoit la

possibilité de procéder au "blocage des autorisations", comme l'a

fait l'intimée pendant près de deux ans, soit de mai 1997 à janvier 1999. A cet

égard, le tribunal rappelle que, d'une manière générale, il y a déni de justice

lorsqu'une autorité administrative ne prend pas en main ou ne traite pas une

requête dont la liquidation est de sa compétence (ATF 107 Ib 160, consid. 3b,

et les réf. cit.). De son côté, le Tribunal administratif a jugé, dans un arrêt

du 2 octobre 1996 (RDAF 1997, p. 75), que l'autorité qui refuse de statuer à

bref délai sur une demande et renvoie à une décision ultérieure de portée

générale commet un déni de justice. Le tribunal s'est référé à la doctrine

selon laquelle, si un temps de réflexion est à disposition de l'administration

avant de statuer, il ne peut pas être étendu à l'extrême, respectivement

converti en période d'élaboration d'un règlement, ce qui viderait de sa portée

le droit de l'administré à obtenir une décision (A. Grisel, Traité de droit

administratif, 2ème éd. p. 368).

Ces considérations

peuvent s'appliquer sans autre à la présente espèce. Il est possible qu'une

nouvelle réglementation générale, comportant des mesures de planification, fût

souhaitable ou même nécessaire au Mont-sur-Lausanne dans le domaine de

l'affichage commercial, et on ne saurait dénier aux autorités communales le

droit de procéder à des études en vue de redéfinir de telles règles. Mais, en

attendant que celles-ci soient en vigueur, l'autorité ne peut pas

"geler" les demandes qui lui sont soumises, en imposant aux

intéressés une attente qui peut être fort longue. Une telle attitude est

d'autant moins acceptable, dans le cas présent, qu'était en cause une

installation de peu d'importance, qui n'impliquait pas de gros frais et qui

pouvait être enlevée ou modifiée relativement facilement en cas d'adoption

d'une nouvelle réglementation. Dans ces circonstances, il se justifie de

considérer qu'en ne répondant pas formellement à la demande présentée par la

recourante en mai 1997 avant janvier 1999, la municipalité a commis un déni de

justice, certes réparé par sa décision rendue en cours de procédure. Cependant,

par son silence, l'intimée a contraint la recourante à agir devant le tribunal

de céans et à engager des frais, de sorte qu'une indemnité partielle doit lui

être allouée à titre de dépens.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

rejeté.

II. La décision de

la Municipalité du Mont-sur-Lausanne du 29 janvier 1999 est confirmée.

III. Un émolument

judiciaire partiel de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de la

recourante, cette somme étant compensée par l'avance de frais effectuée.

IV. La Municipalité

du Mont-sur-Lausanne versera à Plakanda Awi SA une indemnité de 1'000 (mille)

francs à titre de dépens.

pe/Lausanne, le 23 novembre 1999/gz

La présidente: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.