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Décision

GE.1999.0010

TA - GE.1999.0010 - 2001-08-03 - PARRA Juan et Antonio RUSCITTO c/Municipalité de Nyon

3 août 2001Français21 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. Juan Parra est un

exploitant de taxis de la Commune de Nyon, titulaire d'une autorisation de type

B (autorisation d'exploiter publiquement un service de taxis sur le territoire

communal, mais sans permis de stationnement sur le domaine public) depuis le 21

juin 1996. Le 17 septembre 1996, il a présenté une demande en vue d'obtenir une

autorisation de type A lui permettant de stationner sur le domaine public. Le

17 octobre 1996, la Municipalité de la Commune de Nyon (ci-après la

municipalité) a rejeté cette demande au motif que le nombre de taxis

bénéficiant de telles autorisations, limité à 13, était suffisant pour

satisfaire les besoins du public, d'autant plus que le seul emplacement réservé

pour le stationnement des taxis sur le domaine public (soit devant la gare CFF)

était trop restreint.

L'intéressé a recouru

contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 31 octobre 1996 en

concluant à la délivrance de l'autorisation requise.

B. Pour sa part, Antonio

Ruscitto a exploité un service de taxis en ville de Nyon de 1974 à 1989. En

1992, il a créé la raison individuelle "Taxis Antonio" et a obtenu à

cet effet quatre autorisations de type B. Le 24 décembre 1996, il a présenté

une demande auprès de la municipalité en vue d'obtenir deux autorisations de

type A. Cette requête a été rejetée par décision de la municipalité du 23

janvier 1997, laquelle se référait en substance aux mêmes motifs que ceux

fondant sa décision adressée à Juan Parra le 17 octobre 1996.

Antonio Ruscitto a

saisi le Tribunal administratif d'un recours le 13 février 1997 en concluant à

la délivrance de deux concessions de type A.

C. Par arrêt du 24 février

1998, Le tribunal de céans a admis les deux recours susmentionnés, annulé les

décisions de la municipalité des 17 octobre 1996 et 23 janvier 1997. Le

tribunal a considéré, en substance, que les motifs de refus relatifs aux

exigences de la circulation, de la place disponible et des besoins du public

n'étaient pas fondés en l'absence d'une étude sérieuse permettant de fournir

des données objectives qui démontreraient la pertinence d'un blocage du nombre

des concession A. La cause a été renvoyée à la municipalité pour qu'elle statue

à nouveau, sur la base d'un examen complet et circonstancié des besoins en

taxis de la commune et des possibilités d'aménager des places de stationnement

ailleurs qu'à la place de la Gare. Le tribunal a notamment considéré que la

municipalité ne pouvait pas attendre le projet de réaménagement de la place de

la Gare, prévu pour 2001/2002, avant de statuer.

D. Le 4 mars 1998, Antonio

Ruscitto, invoquant l'existence d'un préjudice, a interpellé la municipalité

afin d'obtenir l'autorisation requise dans un délai rapide. Le 16 mars 1998, la

municipalité lui a répondu que, pour donner suite à l'arrêt du Tribunal

administratif, elle ne statuerait qu'après avoir procédé à un examen complet et

circonstancié de la situation. Le 13 mai 1998, Juan Parra s'est également

informé auprès de la municipalité des mesures prises pour respecter le délai

raisonnable imparti par le tribunal de céans; il invoquait également

l'existence d'un dommage difficile à réparer. Le 20 mai 1998, Antonio Ruscitto

a une nouvelle fois demandé à la municipalité de statuer rapidement sur la

délivrance d'une concession A et, le cas échéant, de prendre des mesures

provisoires afin de diminuer son dommage.

Le 10 juin 1998, la

municipalité a répondu aux deux recourants qu'après avoir procédé à un examen

circonstancié de la situation, elle avait décidé de modifier son règlement

communal sur le service des taxis. Le nouveau règlement était annoncé pour

l'automne et devait ensuite être approuvé par la municipalité puis soumis au

Conseil communal d'ici la fin 1998.

E. Après avoir vainement

requis une autorisation de type A, fût-ce à titre provisoire, pour la période

du Paléo Festival de Nyon en juillet 1998, Antonio Ruscitto a demandé à la

municipalité, par lettre du 7 septembre 1998, qu'elle instaure un régime

provisoire pour assurer l'égalité de traitement entre concurrents dans

l'attente d'une décision définitive. Le 14 septembre 1998, la municipalité a

confirmé au recourant que le règlement sur le service des taxis était en cours

de modification et serait prêt à l'automne, mais que, dans l'intervalle, elle

n'entendait pas instaurer de système provisoire.

F. Par courriers

respectifs des 11 et 16 novembre 1998, Antonio Ruscitto et Juan Parra ont mis

en demeure la municipalité de leur délivrer à chacun une autorisation

provisoire de type A avant le 30 novembre 1998, en menaçant l'intimée, passé ce

délai, de recourir pour déni de justice formel au Tribunal administratif. Ces

correspondances sont restées sans réponse.

G. Juan Parra a saisi le

Tribunal administratif d'un recours pour déni de justice formel le 21 janvier

1999 en concluant à ce que la municipalité soit invitée à lui délivrer une

autorisation de taxis A. Il a requis par voie de mesures provisionnelles la

délivrance immédiate d'une telle autorisation.

Le recourant s'est

acquitté dans le délai imparti de l'avance de frais requise .

H. Le 25 janvier 1999,

Antonio Ruscitto a également recouru auprès du Tribunal administratif contre le

déni de justice créé par l'absence de décision de la municipalité. Il conclut à

ce que l'intimée soit invitée à rendre une décision sur sa requête

d'autorisation de type A dans le bref délai que le Tribunal administratif

décidera. Il a également présenté une requête de mesures provisionnelles

tendant à l'octroi immédiat de deux autorisations de type A.

I. Par décision incidente

du 9 février 1999, les recours de Juan Parra et d'Antonio Ruscitto ont été

joints pour l'instruction et le jugement.

J. Par décision incidente

du 3 mars 1999, le juge instructeur du Tribunal administratif a partiellement

admis les requêtes de mesures provisionnelles et invité la municipalité à

délivrer dans un bref délai à chacun des recourants une concession de type A à

titre provisoire, soit jusqu'à ce que la procédure de recours cantonale soit

terminée. La municipalité a vainement recouru contre cette décision à la

section des recours, qui a rejeté son pourvoi le 7 avril 1999.

Le 29 mars 1999, la

municipalité a délivré à chacun des recourants une concession provisoire de

type A, valable dès le 1er avril 1999.

K. L'autorité intimée s'est

déterminée sur le fond le 30 avril 1999 en concluant au rejet des recours. Elle

prétend, en substance, qu'en choisissant de modifier entièrement le règlement

communal sur le service des taxis après avoir effectué une étude circonstanciée

de la situation, elle ne refuse aucunement l'exécution de l'arrêt du Tribunal

administratif du 24 février 1998. Au contraire, ce choix relève de son libre

pouvoir d'appréciation comme l'a d'ailleurs reconnu l'arrêt de renvoi, bien que

l'option retenue, à savoir la voie législative, soit relativement longue et

compliquée. Après avoir espéré que le projet de nouveau règlement serait prêt à

l'automne 1998, elle explique que l'étude entreprise s'est révélée plus longue

et plus difficile que prévu, ce qui a retardé la mise au point du projet; ce

dernier serait toutefois prêt à être soumis à la municipalité. On ne saurait

dès lors lui reprocher d'avoir pris un retard équivalent à un refus de statuer.

L. Antonio Ruscitto et

Juan Parra ont déposé des observations complémentaires les 5 et 12 mai 1999.

M. Le 22 juin 1999,

l'intimée a produit une copie du projet du nouveau règlement concernant le

service des taxis, en précisant que ce document serait soumis prochainement à

la municipalité, après avoir été soumis au Conseil communal.

N. Invitée par le juge instructeur

le 15 décembre 1999 à produire le dossier de l'étude à laquelle elle s'était

livrée en exécution de l'arrêt du Tribunal administratif du 24 février 1998, la

municipalité s'est contentée de répondre le 22 décembre 1999 que la Direction

de police avait procédé à une étude détaillée sur le terrain et qu'elle testait

actuellement un nouvel emplacement pour les taxis au bénéfice d'une

autorisation A, tout en précisant que le projet communal concernant le service

des taxis était en cours de correction, qu'il serait vraisemblablement terminé

pour la fin janvier 2000, et qu'il devrait ensuite être approuvé avant d'être

adressé au Conseil communal au mois de mars 2000, pour enfin être porté à

l'ordre du jour dudit conseil au mois de juin 2000.

O. Par décision incidente

du 7 février 2000 et après avoir recueilli l'accord des parties, le magistrat

instructeur a suspendu la procédure jusqu'au 29 septembre 2000.

P. Antonio Ruscitto a

déposé une nouvelle requête de mesures provisionnelles le 2 octobre 2000 tendant

à la délivrance d'une autorisation de type A supplémentaire. Cette requête a

été rejetée par décision incidente du magistrat instructeur le 2 novembre 2000.

Entre-temps, soit le 4

octobre 2000, la municipalité a fait parvenir au tribunal un exemplaire du

nouveau projet de règlement communal concernant le service des taxis.

Q. Par décision incidente

du 11 décembre 2000, le magistrat instructeur du tribunal a suspendu un

nouvelle fois la procédure avec l'accord des parties jusqu'au 30 juin 2001 pour

permettre à l'autorité intimée de mettre fin à la procédure d'adoption du

nouveau règlement sur le service des taxis.

Le 18 mai 2001,

déclarant avoir appris l'intention de la municipalité de geler son projet de

règlement, Antonio Ruscitto a sollicité la reprise immédiate de la procédure.

Juan Parra s'est rallié à cette requête le 21 mai 2001. Appelée à se

déterminer, la municipalité s'est formellement opposée à la reprise de

l'instruction le 8 juin 2001. Elle explique que le Tribunal administratif ayant

récemment critiqué son projet de règlement dans une affaire semblable, elle a

décidé de recourir au Tribunal fédéral et de geler en conséquence la procédure

d'adoption du règlement en attendant que ce dernier statue. Elle a à son tour

requis une nouvelle suspension de la procédure jusqu'à droit connu sur le sort

de cette affaire pendante devant le Tribunal fédéral, requête à laquelle s'est

formellement opposé le recourant Ruscitto le 11 juin 2001. Par décision

incidente du 12 juin 2001, le magistrat instructeur a refusé de faire droit à

cette requête de suspension, avisé les parties que la suspension de la

procédure prendrait fin au 30 juin 2001 et que passé cette date, le tribunal

statuerait dès que l'état du rôle le lui permettrait.

R. Le tribunal a délibéré

par voie de circulation.

S. Les arguments respectifs

des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérants

1.

Les recourants

critiquent le comportement de la municipalité qui, en dépit de l'arrêt du

Tribunal administratif du 24 février 1998, n'a toujours pas statué sur leurs

requêtes tendant à la délivrance d'autorisations de type A. Ils invoquent

l'existence d'un déni de justice formel, respectivement d'un retard injustifié

à statuer et se réfèrent à l'art. 36 litt. d de la loi sur la procédure et la

juridiction administratives du 18 décembre 1989 (ci-après LJPA), lequel ouvre

la voie du recours lorsqu'une autorité refuse de statuer ou prend un retard

important. La municipalité prétend au contraire qu'elle n'a nullement refusé

d'exécuter l'arrêt précité, mais qu'elle a simplement choisi de ne statuer

qu'une fois le règlement communal sur le service des taxis entièrement refondu,

procédure au demeurant parfaitement conforme aux injonctions contenues dans

l'arrêt de renvoi du tribunal de céans.

2.

Conformément à l'art.

30.

al. 1 LJPA, lorsqu'une autorité refuse sans raison de statuer, ou tarde à se

prononcer, son silence vaut décision négative. L'art. 31 al. 1, 2ème phrase

LJPA ouvre la voie d'un recours en tout temps contre cette fiction de décision.

En procédure vaudoise, la compétence pour connaître du recours pour déni de

justice formel n'est pas donnée à l'autorité de surveillance, comme en

procédure administrative fédérale (cf. art. 70 al. 1 PA), mais appartient à

l'autorité de recours ordinairement compétente pour connaître du recours contre

la décision si cette dernière avait été régulièrement prise (cf. arrêt TA GE

99/0014 du 24 mars 1999). De sorte qu'à défaut de disposition légale attribuant

la compétence à une autre autorité, c'est bien au Tribunal de céans qu'il

appartient de trancher les présents recours en vertu de la clause générale de

compétence que lui reconnaît l'art. 4 al. 1 LJPA.

3.

Sous l'empire de

l'ancienne Constitution fédérale (aCst), le Tribunal fédéral avait déduit de

l'interdiction du déni de justice formel rattachée à l'art. 4 aCst. le droit

pour les parties d'exiger qu'une procédure soit achevée dans un délai

raisonnable (cf. parmi d'autres ATF 119 II 386, c. 1b; 125 V 188, c. 2a; 125 V

373, c. 2b/aa; cf. ég. A. Koelz/I. Haener, Verwaltungsverfahren und

Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2ème éd., Zurich 1998, n° 153 p. 53 s.).

Cette garantie est désormais consacrée expressément à l'art. 29 al. 1 de la

Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst) qui prescrit que toute personne a

droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit

traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable. Ce principe, dit de

célérité (Beschleunigungsgebot), figure également à l'art. 6 § 1 de la Convention

de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales du 4 novembre

1950.

(CEDH) s'agissant du déroulement des procédures de type judiciaire, où il

a une portée équivalente (cf. ATF 119 Ib 311, c. 5). Il y a par conséquent

retard injustifié assimilable à un déni de justice formel contraire à l'art. 4

aCst., respectivement à l'art. 29 al. 1 Cst, lorsque l'autorité tarde à statuer

dans un délai approprié, soit diffère sa décision au-delà de tout délai

raisonnable. Le recours pour déni de justice porte seulement sur la prétention

de l'intéressé à obtenir une décision (cf. JAAC 61.21, c. 1a). Pour le reste,

pour que le déni de justice soit réalisé, il faut naturellement que l'autorité

soit compétente et obligée de statuer (cf. JAAC 1998, n° 24, c. 2).

En l'absence, comme en

l'espèce, de dispositions légales spéciales impartissant à l'autorité des

délais pour statuer, le caractère raisonnable de la durée de la procédure doit

s'apprécier dans chaque cas en fonction des circonstances particulières de la

cause. Il faut notamment prendre en compte l'ampleur et la difficulté de

celle-ci, ainsi que le comportement éventuellement dilatoire du justiciable.

Entre également en considération la signification de l'affaire pour

l'administré (ATF 119 Ib 311 précité et les références). En revanche, des

circonstances sans rapport avec le litige, telle par exemple une surcharge de

travail de l'autorité, ne sauraient entrer en ligne de compte (ATF 125 V 188

précité et les références).

4.

La présente cause

concerne l'exécution par une autorité de première instance d'un arrêt de renvoi

d'une juridiction administrative. Les décisions rejetant les demandes des

recourants tendant à l'obtention d'une autorisation de taxi de type A ont fait

l'objet d'un recours au Tribunal administratif qui les a annulées et a renvoyé

la cause à l'autorité inférieure pour qu'elle statue à nouveau dans le sens des

considérants (arrêt du 24 février 1998). La municipalité ne nie pas - à juste

titre d'ailleurs - que cet arrêt, pour n'avoir pas été contesté en temps utile,

est entré en force de chose jugée depuis près de trois ans et que les

instructions impératives qu'il contient la lie (sur le caractère obligatoire

des injonctions contenues dans un arrêt de renvoi, cf. B. Bovay, Procédure

administrative, Berne 2000, p. 435 et les références; Koelz/Haener, op. cit.,

n° 694 p. 246). Dans cet arrêt, le Tribunal administratif a expressément

enjoint la municipalité de statuer à nouveau, dans un délai raisonnable, sur la

base d'un examen complet et circonstancié des besoins en taxis de la Commune de

Nyon et des possibilités d'aménager des places de stationnement pour taxis

ailleurs que sur la place de la Gare (cf. consid. 5 de l'arrêt du 24.2.1998),

de sorte que l'intimée avait l'obligation de statuer à nouveau sur les

prétentions litigieuses.

5.

Reste à savoir si, pour

n'avoir toujours pas rendu à ce jour de nouvelles décisions sur les demandes

d'octroi d'autorisations A, la municipalité a outrepassé le "délai

raisonnable" qui lui avait été imparti par le tribunal de céans, ou - ce

qui revient au même - si la justification du retard tirée de la refonte globale

du règlement communal sur les taxis est admissible.

a) Depuis le prononcé

de l'arrêt de renvoi du Tribunal administratif (24 février 1998) et le dépôt

par les intéressés des recours pour déni de justice (21 et 25 janvier 1999), il

s'est écoulé presque une année. A ce jour, ce laps de temps atteint trois ans

et demi sans que la municipalité ne rende de décision conformément à l'arrêt

susmentionné. Or, sinon le premier, du moins le second délai est manifestement

disproportionné par rapport à l'ampleur et la complexité des causes dont la

municipalité est saisie. En effet, trancher la prétention des recourants à

obtenir une autorisation de stationner leurs taxis sur le domaine public

communal ne présente, en soi, aucune ampleur ou difficulté juridique

particulière. Preuve en est qu'en 1996, l'autorité intimé n'avait pas mis plus

d'un mois pour statuer sur les requêtes que ces derniers avaient déposées (demande

du 17 septembre 1996 et réponse du 17 octobre 1996 en ce qui concerne Juan

Parra; demande du 24 décembre 1996 et réponse du 23 janvier 1997 en ce qui

concerne Antonio Ruscitto). Certes, le tribunal de céans a imposé à l'autorité

municipale certaines mesures (examen circonstancié des besoins en taxis et des

possibilités de créer des places de stationnement supplémentaires) qui

pouvaient prendre un certain temps et accroître le délai mensuel qu'elle avait

apparemment coutume de respecter pour statuer sur de telles prétentions. Il ne

s'agissait toutefois que d'investigations d'ordre factuel et la lettre que la

municipalité a adressée aux recourants le 10 juin 1998 montre bien qu'elle

avait à cette date - si l'on s'en tient à ses propres déclarations - achevé les

études nécessaires et que l'élucidation des questions de fait devait ainsi être

terminée. On peut d'ailleurs se demander si l'intimée a effectivement procédé à

l'examen mentionné dans sa correspondance précitée puisqu'elle n'a pas été en

mesure de produire dite étude lorsqu'elle en a été expressément requise par le

juge instructeur le 15 décembre 1999 (cf. réponse de la municipalité du 22

décembre 1999). Quoi qu'il en soit, la municipalité aurait été en mesure de

donner suite à l'arrêt de renvoi dans le courant de l'été 1998 déjà, ce qui

n'aurait vraisemblablement été considéré déraisonnable ni par les recourants ni

par le tribunal de céans. De plus, imposer aux recourants une attente de plus

de trois ans est d'autant moins admissible que l'enjeu de la décision

municipale était particulièrement important pour l'exercice et le revenu de

l'activité lucrative des intéressés. Cet élément aurait dû incliner l'autorité

intimée à statuer en faisant preuve de diligence et de célérité.

b) De son côté,

l'autorité intimée tente de justifier ce retard par la nécessité d'une refonte

globale du règlement sur le service des taxis, laquelle ne serait apparue

qu'après avoir procédé à un examen complet et circonstancié de la situation.

Cette argumentation est dénuée de pertinence. Le tribunal de céans a déjà eu

l'occasion d'affirmer très clairement, à deux reprises, que si un temps de

réflexion était naturellement à disposition de l'autorité administrative avant

qu'elle ne statue, celui-ci ne pouvait toutefois pas être converti en période

d'élaboration d'un acte de portée générale (règlement, loi, etc.) sous peine de

vider le droit de l'administré d'obtenir une décision et de commettre un déni

de justice formel (arrêts TA GE 96/0033 du 2 octobre 1996, RDAF 1997 I 75 et GE

97/0030 du 26 mai 1997). Le tribunal a relevé dans ces arrêts que même si

l'autorité se trouvait en face d'une question complexe appelant une

réglementation concertée, elle devait néanmoins se prononcer, le cas échéant,

en précisant qu'elle se bornait à trancher un cas particulier.

De tels considérations

sont sans autre applicables au cas présent. Certes en exécution de l'arrêt de

renvoi du 24 février 1998, l'autorité devait-elle procéder à une étude

circonstanciée des besoins en taxis de la commune et des possibilités de créer

de nouvelles aires de stationnement avant de statuer à nouveau. Mais une fois

cette étude réalisée, elle devait rendre une décision individuelle et concrète,

peu importe qu'elle fût favorable ou défavorable aux recourants. Elle ne pouvait

pas "geler" les demandes qui lui étaient soumises en imposant aux

intéressés une attente fort longue et, sous prétexte d'exécuter l'arrêt du

tribunal de céans, ne statuer qu'une fois la base réglementaire communale

modifiée. Certes, il était prévisible et peut-être même souhaitable que l'étude

entreprise par la municipalité fît apparaître la nécessité d'une refonte

globale du règlement communal, en particulier d'une modification des conditions

d'octroi des autorisations de stationnement sur le domaine public. Cependant,

rien n'empêchait la municipalité de statuer sur la base de l'ancien règlement

en délivrant des autorisations temporaires aux recourants, quitte à se réserver

la possibilité d'examiner la conformité de ces autorisations aux dispositions

réglementaires nouvelles, une fois celles-ci adoptées. C'est d'ailleurs une

solution à laquelle les recourants n'étaient pas opposés (Antonio Ruscitto

préconisait dans son recours l'adoption d'une réglementation transitoire ou,

dans son mémoire complémentaire, la délivrance d'une autorisation à titre

provisoire). En d'autres termes, les recourants ont raison lorsqu'ils

soutiennent que la municipalité s'est mise de manière inadmissible et de sa

propre initiative dans l'impossibilité de respecter le délai raisonnable

imparti par le tribunal de céans le 24 février 1998.

6.

Le retard pris par

l'autorité intimée est par conséquent injustifié; il est constitutif d'un déni

de justice formel prohibé par l'art. 29 al. 1 Cst. En cas d'admission du

recours pour déni de justice, l'autorité de recours ne peut pas statuer au

fond, le pourvoi n'ayant pas d'effet dévolutif (cf. JAAC 63.14, c. 5). Elle

doit au contraire renvoyer l'affaire à l'autorité inférieure en lui donnant des

instructions impératives (en procédure administrative fédérale, cf. art. 70 al.

2.

PA et Koelz/Haener, op. cit., n° 727 p. 255). Par conséquent, la cause doit

être renvoyée à la municipalité pour qu'elle statue immédiatement sur la

requête des recourants tendant à obtenir des autorisations de type A.

Vu l'issue

des recours, les frais du présent arrêt doivent être mis à la charge de la

Commune de Nyon qui succombe, conformément à l'art. 55 al. 2 LJPA. Les avances

effectuées par les recourants leur seront restituées. Ces derniers, qui ont

chacun procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, ont en outre

droit à de pleins dépens (art. 55 al. 1 LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Les recours

sont admis.

II. La cause est

renvoyée à la Municipalité de la Commune de Nyon pour qu'elle statue

immédiatement sur les requêtes d'autorisations de taxis de type A présentées

par les recourants.

III. Les frais du

présent arrêt, par 1'000 (mille) francs, sont mis à la charge de la Commune de

Nyon et les avances effectuée par les recourants, par 500 (cinq cents) francs

chacun, leur sont restituées.

IV. La Commune de

Nyon versera à Antonio Ruscitto une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à

titre de dépens.

V. La Commune de

Nyon verser à Juan Parra une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de

dépens.

Lausanne, le 3 août 2001

La présidente : Le

greffier :

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.