GE.1999.0021

TA - GE.1999.0021 - 1999-08-18 - c/ BEX

18 août 1999Français34 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. Le dossier, constitué

de pièces et écritures réunies dans les causes GE 97/100, GE 97/191, GE 98/032,

GE 99/021 et GE 99/039 dont l'objet sera rappelé plus loin, fait apparaître

pour l'essentiel les faits décrits sous lettres B à K, qui seront complétés par

les éléments de fait recueillis à l'audience du 13 août 1999 du tribunal

(lettre M ci-dessous), cet état de fait étant par ailleurs identique à celui de

l'arrêt GE 99/039 rendu ce jour.

B. Le recourant, né en

1943, est titulaire d'un certificat fédéral de capacité de serrurier en

bâtiment délivré en 1962. Il a d'abord travaillé comme monteur de brûleur et

installations de citerne puis obtenu en 1970 le brevet fédéral de réviseur de

citerne. Il a suivi en 1992, alors qu'il était au service de l'intimée, un

cours général de nettoyage.

La commune intimée l'a

engagé à mi-temps par contrat de droit privé depuis le 1er octobre 1982 comme

intendant-gardien du matériel de protection civile. Elle l'a nommé, avec effet

au 1er janvier 1986, à ce poste colloqué en classe de salaire 10 qui, désormais

à plein temps, comprenait également depuis lors la fonction de quartier-maître

de place (affaires militaires). Le recourant a toutefois demandé, peu après

cette nomination (lettre du 23 janvier), une compensation financière pour la

fonction de quartier-maître, compensation que la commune a refusée en exposant

qu'elle se réservait au contraire de lui confier de nouvelles tâches

subsidiaire lorsque le travail y afférent, encore important à l'époque, se

serait stabilisé.

Invoquant la

diminution du volume de travail provoquée par la réduction des activités de la

protection civile et de l'armée à Bex, la municipalité a chargé en outre le

recourant, à compter du 1er mars 1995, de la fonction de concierge de la grande

salle de Bex.

Un rapport de contrôle

de l'Office fédéral de la protection civile du 12 janvier 1994 observe dans une

sens négatif que la protection civile à Bex est dans un "état

stationnaire" (chef local ayant démissionné depuis plus d'un an, plus

d'office communal de la protection civile depuis 1992, budget pratiquement

inexistant pour 1994, autorité en attente "d'une certaine régionalisation

qui tarde à venir"), mais relève dans le sens positif que les nouvelles

autorités communales entendent reprendre la situation en main, que l'ancien

chef local occupant une autre fonction communale était prêt à assumer celle de

suppléant du chef local, que le préposé à l'entretien du matériel fait

parfaitement son travail, et que les constructions, installations et matériel

sont entretenus en état de préparation maximum. Il expose aussi: "Le

préposé au matériel exerce des tâches multiples à la satisfaction générale.

Selon l'ampleur de la fonction au niveau communal, ceci représente une fonction

à plein temps." (on trouve aussi, dans le même sens, un rapport de

contrôle des constructions du même office daté du 1er décembre 1993).

Par lettre du 13 mai

1996, la Municipalité a adressé un blâme au recourant, à titre de sanction

disciplinaire. Cette décision reprochait au recourant d'avoir manifesté

publiquement une attitude manquant de coopération après que le syndic et un

municipal avaient, en son absence, donné suite à une demande de la troupe de

leur ouvrir des locaux communaux. La décision reprochait également au recourant

de provoquer des plaintes en raison de sa "médisance perpétuelle" à

l'égard des autorités qui l'emploient. Elle menaçait également le recourant de

révocation sans autre avertissement en cas de récidive. Contenant un renvoi aux

voies de recours, cette décision n'a pas été contestée.

Le recourant ayant

reçu une pierre sur la tête le 20 mai 1996, son conseil s'est, à partir de mars

1997, adressé à diverses reprises à la municipalité pour éclaircir une

éventuelle responsabilité de la commune quant à l'endroit d'où provenait la

pierre.

C. Diverses pièces du

dossier se réfèrent à la régionalisation de la protection civile.

Par lettre du 12

novembre 1996, le Conseiller d'Etat chef du Département de la prévoyance et des

assurances sociales, se référant à la régionalisation de la protection civile,

suite à la nouvelle teneur du droit fédéral (loi du 17 juin 1994) et du droit cantonal

(loi du 11 septembre 1995), a attiré l'attention des communes sur le fait

qu'elles devaient se regrouper en organisations régionales pour le 31 décembre

1996. Selon un rapport intermédiaire de la commission régionale du district

d'Aigle du 3 mars 1997, "le personnel communal actuel devrait être affecté

à d'autres tâches au sein de la commune ou licencié dans un délai de 6 mois si

cette possibilité n'existe pas". Par préavis 771/97 du 10 septembre 1997,

la Municipalité a soumis au Conseil communal une convention intercommunale relative

à la régionalisation. Elle y expose notamment que seule l'organisation

régionale emploiera du personnel à plein temps.

Par lettre du 27

février 1997, la Municipalité à licencié partiellement au 1er septembre 1997

(en ramenant son taux d'activité à 70 %) l'un des ses fonctionnaires en

exposant ce qui suit:

"..., les activités que vous déployez dans

le secteur administratif de la protection civile communale vous sont retirées.

Considérant votre affectation actuelle à raison de 75 % dans cet Organisme, Nos

Représentants ont estimé que la part soustraite de votre emploi correspond à

une diminution de votre taux d'activité de 30 %. (...)"

Par lettre du 12 mars

1997, la Municipalité, se référant à la régionalisation et déclarant qu'elle

entendait mieux cerner les activités du recourant pour éviter des charges

salariales disproportionnées par rapport au service requis, a invité le

recourant à établir journellement sur une formule ad hoc un rapport sur son

activité, demi-heure par demi-heure. Le recourant a rempli ces fiches. Il s'est

rendu chez le médecin le 25 avril 1997 et n'a ensuite plus travaillé

l'après-midi, étant en incapacité de travail à 50 %.

Par lettre du 19 juin

1997 faisant suite à une séance du même jour avec le recourant, la Municipalité

a écrit ce qui suit au recourant en se référant à la régionalisation de la

protection civile:

"...la fonction qui vous est confiée au

sein de notre administration deviendra caduque dans quelques mois.

Au vu de ce qui précède et considérant

l'engagement financier auquel elle devra faire face dans le cadre de la

régionalisation de la protection civile, la Municipalité a décidé, au cours

d'une précédente séance, de supprimer la fonction de responsable de l'entretien

des locaux et du matériel de protection civile dans les meilleurs délais.

Implicitement, cette détermination la conduit à résilier les rapports de

service qu'elle entretient avec vous.

En conséquence et conformément à l'art. 70 du

statut du personnel communal du 10 octobre 1990, la Municipalité a décidé de vous

licencier pour raison économique au 30 juin 1998."

Le recourant a

contesté cette décision de licenciement (dossier GE 97/100 dont il sera

question plus loin sous lettre E).

D. Chacune des parties

invoque des courriers émanant d'utilisateurs des locaux dont le recourant avait

la responsabilité, principalement des commandants de troupes militaires. Nombre

de ces correspondances, dont certaines remontent aux années 80, remercient le

recourant ou la commune pour l'activité de ce dernier. D'autres s'expriment

négativement, se plaignant de l'attitude du recourant ou de la qualité de

l'accueil de la commune. Par exemple, en septembre 1997, un commandant de

compagnie (plt B.________) a rédigé à l'attention de divers responsables

militaires (notamment à celle de l'adj sof C.________ du secteur d'instruction

31) un rapport où il expose divers griefs à la suite d'un cours de répétition

(manque de collaboration du recourant, tiraillement entre celui-ci et la

municipalité altérant les relations entre l'armée et cette dernière, promesses

du recourant non tenues quant aux champs utilisable comme place d'instruction,

hygiène insuffisante des locaux, etc.) et où il se propose de ne jamais

retourner stationner la troupe à Bex. A la même date, un autre commandant (cap

D.________) s'est plaint du manque de cohérence de l'information donnée,

estimant que cette tâche serait notamment dévolue au quartier-maître local

auquel un cahier des charges exhaustif devrait être imparti; il se plaignait

également de l'insuffisance du nombre des douches. Un autre commandant de

compagnie a en revanche écrit au recourant en octobre 1997 pour le remercier

lui et ses collègues de leur aide malgré le refus de la Commune de Bex de

mettre la cuisine de la grande salle à la disposition de la troupe. Un autre

commandant encore a écrit au recourant en novembre 1997 pour le remercier de sa

disponibilité à l'occasion d'un cours de répétition.

Ayant soumis le

rapport du plt B.________ au recourant, la municipalité a procédé à l'audition

de ce dernier le 16 octobre 1997 puis, en sa présence, à celle de l'adj sof

C.________ le 6 novembre 1997. D'après le procès-verbal de cette séance, les

difficultés survenues entre le recourant et la troupe lors du dernier cours de

répétition ont été évoquées et l'adj sof C.________ a déclaré notamment qu'il

avait besoin de la place de Bex mais qu'il refusait désormais de traiter avec

le recourant en raison de son attitude. Dans une lettre du 25 septembre 1997

adressée au juge instructeur de la cause GE 97/100 pour annoncer qu'il ne

pourrait comparaître à l'audience, l'adj sof C.________ exposait au sujet du

recourant: "j'ai eu des difficultés avec lui et ceci à maintes

reprises".

Par lettre du 21

novembre 1997, la municipalité a informé le recourant qu'elle avait décidé de

le démettre de ses fonctions de quartier-maître avec effet immédiat, et qu'elle

avait nommé un fonctionnaire communal du service des travaux pour le remplacer.

La municipalité précisait que le recourant conservait jusqu'au terme de son

engagement (on a vu qu'il avait été licencié pour le 30 juin 1988) les tâches

concernant l'entretien courant du matériel et des locaux de protection civile,

la conciergerie de la grande salle et qu'il devait exécuter les ordres et

demandes du nouveau quartier-maître local.

Cette lettre a été

notifiée immédiatement après l'audience du Tribunal administratif dont il est

question ci-dessous. Elle a également été contestée, par acte du 4 décembre

1997 (dossier GE 97/191, voir lettre H ci-dessous).

E. Le recourant a contesté

la décision de licenciement du 19 juin 1997 citée ci-dessus. Dans cette cause

(dossier GE 97/100), le Tribunal administratif a tenu audience le 21 novembre

1997 et rendu le 9 décembre 1997 un arrêt annulant la décision municipale pour

le motif, en bref, qu'une partie de l'activité relative à la protection civile

(représentant quelques heures par semaine) demeurait à la charge de la commune

et que les autres tâches du recourant n'étaient pas devenues superflues mais

qu'elles avaient simplement été confiées à d'autres fonctionnaires communaux:

le transfert du recourant à l'office régional de protection civile ou à une

autre fonction communale paraissait envisageable et la commune n'avait pas

démontré qu'il serait irréalisable.

F. Par lettre du 12

décembre 1997, la Municipalité a informé le recourant qu'en raison de son

comportement envers l'armée en particulier, elle avait décidé de supprimer

l'augmentation de salaire annuelle du recourant.

G. Par décision du 30

janvier 1998 qui se réfère à l'arrêt du 9 décembre 1997, la Municipalité a

licencié le recourant pour le 31 juillet 1998 en exposant que l'activité

relative à la protection civile, de 40 % selon l'arrêt du Tribunal, devenait

superflue au sens de l'art. 70 du statut communal en raison de la régionalisation,

que l'activité de quartier-maître, de 30 %, avait été confiée au Service

communal des travaux en raison de l'incompétence du recourant et de son

comportement envers les responsables militaires, et que, non satisfaite des

prestations du recourant pour la conciergerie de la grande salle, elle avait

confié ce travail à son service des travaux.

H. Le recours dirigé contre

cette décision de licenciement (dossier GE 98/032) a été traité par le

tribunal, avec le recours contre la décision du 21 novembre 1997 retirant au

recourant ses fonctions de quartier-maître local (dossier GE 97/191)l, lors

d'une audience du 10 septembre 1998 durant laquelle des témoins ont été

entendus. Dans l'arrêt rendu le 5 octobre 1998 (sous la référence GE 97/191),

le tribunal, laissant ouverte la question de savoir si le retrait de la

fonction de quartier-maître n'était pas un acte interne non sujet à recours, a

considéré que ce retrait était caduc en raison de l'arrêt du 9 décembre 1997 et

que le recours était sans objet sur ce point. S'agissant du licenciement, le

tribunal a considéré que la régionalisation de la protection civile n'était pas

encore effective et que, les communes conservant des tâches dans ce domaine, la

fonction d'intendant-gardien du recourant ne serait pas entièrement supprimée;

s'agissant de la fonction de quartier-maître, le tribunal a considéré que

l'existence d'une faute professionnelle n'était pas établie et que même si des

manquements dans l'accueil de la troupe avaient été commis, il s'agissait d'un

dysfonctionnement isolé insuffisant comme juste motif de licenciement.

S'agissant de la conciergerie, le tribunal a considéré que la mauvaise qualité

du travail du recourant n'était pas établie et qu'aucun avertissement ne lui

avait été adressé. Le licenciement a été annulé.

Le recourant est en

incapacité de travail complète depuis octobre 1998.

I. Par lettre du 6

janvier 1999, le conseil du recourant s'est adressé à la commune en exposant

que son client entendait que son travail soit rémunéré conformément à sa valeur

et que, ayant de fait remplacé le chef local de la protection civile depuis

1993, il demandait que le salaire d'un chef local lui soit attribué pour 1993 à

1998 ou qu'une indemnité équitable lui soit attribuée pour ce remplacement, au

sens de l'art. 15 du statut communal.

La Municipalité a

refusé d'entrer en matière, exposant qu'elle avait toujours disposé de membres

qualifiés de son personnel pour exercer cette fonction qui présupposait une

formation et des titres officiellement reconnus. Elle terminait sa lettre en

déclarant: "En vous priant de prendre note que votre démarche n'appelle

aucune décision de notre part, nous vous présentons, (...)".

Le recourant a déclaré

recourir contre cette décision (dossier GE 99/021) en concluant à ce que la

commune soit invitée à rendre une décision, subsidiairement à ce que le

recourant soit colloqué dans une classe de salaire supérieure, plus

subsidiairement à ce qu'une indemnité lui soit allouée selon des précisions à

fournir en cours d'instance.

La commune s'est

déterminée le 16 février 1999 en contestant, sur la base de l'art. 1 al. 3

LJPA, la compétence du tribunal.

J. L'Organisation

régionale de la protection civile de la région d'Aigle a fait l'objet d'une

convention adoptée par le conseil communal ou le conseil général des communes

d'Aigle, Bex, Chessel, Gryon, Lavey-Morcles, Leysin, Noville, Ollon,

Ormont-Dessous, Ormont-Dessous, Rennaz, Roche, Villeneuve et Yvorne, entre le 2

décembre 1997 et le 2 juillet 1998, puis approuvée par le Conseiller d'Etat

chef du Département de la Sécurité et de l'Environnement le 6 août 1998. Son

assemblée constitutive a eu lieu le 8 octobre 1998. Le poste de chef de cette

organisation régionale a été mis au concours par annonces dans la presse du 2

décembre 1998. La nomination de son chef et de son adjoint a été approuvée par

le Service de la sécurité civile et militaire le 5 mars 1999.

K. Par décision du 24

février 1999, la Municipalité a licencié le recourant pour le 31 août 1999.

Cette décision invoque la nomination au 1er mai 1999 du nouveau directeur et du

personnel de l'Office régional de la protection civile, les précédentes décisions

municipales des 19 juin 1997 et 30 janvier 1998 et les arrêts du Tribunal

administratif. Elle exposait notamment que la fonction de responsable du

matériel de protection civile, que le recourant avait cessé d'exercer depuis

son incapacité de travail, était absorbée par la régionalisation au 1er mai

1999, de même que l'organisme communal de protection civile.

Cette décision a été

contestée par un recours (dossier GE 99/039) concluant principalement à son

annulation et subsidiairement au renvoi du dossier à la Municipalité pour

nouvelle décision. La Municipalité a conclu au rejet du recours par mémoire du

31 mai 1999.

L. Les parties ont été

convoquées pour ces deux causes (GE 99/021 et GE 99/039, lettres I et K

ci-dessus) à l'audience du 13 août 1999 du Tribunal administratif, qui a

convoqué le chef de l'Office cantonal de la protection civile et le Chef de

l'Office régional de la protection civile à Aigle.

Les parties ont été

interpellées sur la question de savoir, en rapport avec l'art. 94 de la loi sur

les communes, si le Statut du personnel communal avait été approuvé par le

Conseil d'Etat.

Lors de l'audience du

13 août 1999, le tribunal a entendu le recourant et son conseil, remplacé par

l'avocat-stagiaire Subilia, un membre de la municipalité assisté du conseil de

celle-ci, ainsi que le remplaçant du chef de l'office cantonal de la protection

civile (aujourd'hui rattaché au Service de la sécurité civile et militaire).

Les deux parties ont

demandé que le tribunal, s'il admet sa compétence, ne statue pas sur la quotité

des prétentions du recourant relatives à sa rémunération pour 1993-1998 (cause

GE 99/021) sans que soient recueillies leurs déterminations à ce sujet.

M. L'instruction orale a

permis d'établir en bref les éléments suivants:

a) Le personnel communal

de Bex compte environ 70 personnes, y compris les personnes engagées sous le

régime du droit privé. Les engagements auxquels la commune procède depuis une

dizaine d'années sont conclus sous le régime du droit privé.

S'agissant des classes

de traitement, on précisera que le Statut du personnel communal adopté 10

octobre 1990 par le conseil communal de Bex contient un art. 25 définissant les

classes de traitement (classes 3 à 21) et les augmentations annuelles

correspondantes, sur le modèle habituel pratiqué par l'Etat de Vaud. L'art. 26

du Statut confère à la municipalité la compétence de colloquer les fonctions sur

plusieurs classes de traitement. L'un des exemplaires figurant au dossier

contient une annexe procédant à cette collocation, notamment pour les fonctions

d'aide de concierge (classes 4-6), concierge II (classes 6-8), concierge I

(classes 7-9), surveillant de la STEP, intendant de la protection civile avec

certificat professionnel (tous deux classes 8-10), préposé au contrôle des

habitants et bureau des étrangers (classes 12-14), chef local et chef de

l'organisme intercommunal de protection civile (classes 13-15), commissaire de

police (classes 13-15), préposé aux oeuvres sociales et agent régional AVS

(classes 15-17), ingénieur-technicien, etc., jusqu'au secrétaire municipal et

au boursier (classe 21).

Le Statut du personnel

communal, après son adoption par le conseil communal le 10 octobre 1990, avait

été soumis au Service cantonal de justice de législation; par lettre du 14

novembre 1991, ce service a préconisé quelques modifications et formulé

diverses remarques. Les modifications suggérées par le Service cantonal de

justice et législation n'ont pas été effectuées et la commune n'a jamais soumis

le Statut à l'approbation du Conseil d'Etat. Par exemple, le statut prévoit

encore un recours au conseil d'Etat contre les décisions de la municipalité

alors que comme le rappelait le Service de justice, le Tribunal administratif

était entré en fonction le 1er juillet 1991.

Les deux parties se

sont prononcées en audience pour l'application du statut nonobstant le fait

qu'il n'a pas été approuvé.

b) L'adj sof C.________,

du secteur d'instruction 31, est un adjudant professionnel qui est responsable

du placement des troupes stationnées dans la région. Au sein du personnel

communal, la fonction de quartier-maître local consiste à accompagner les cadres

militaires lors des reconnaissances qui précèdent les cours de répétition, à

remettre les locaux à la troupe, à assurer les contacts avec la troupe durant

le cours et à assurer la restitution des locaux. De l'avis du municipal

entendu, cela représente 4 jours de travail pour un cours et il peut y avoir

environ 6 cours par année. La location des installations communales à la troupe

représente, indépendamment des travaux en nature que la troupe peut effectuer

pour la commune, une recette qui atteignait quelque 28'000 francs et 1997 et

45'000 francs en 1998.

Actuellement, la

fonction de quartier-maître local est toujours exercée par le fonctionnaire

auquel la municipalité avait conféré cette fonction lorsqu'elle l'avait retirée

au recourant.

c) La grande salle de Bex,

précédemment exploitée par une société constituée à cette effet, a été reprise

en 1995 par la Commune de Bex qui l'a modernisée et dotée d'une cuisine. Depuis

lors, cette installation est exploitée par un gérant rémunéré par indemnité. Au

début, la commune avait confié son entretien à une personne extérieure à

l'administration communale; cette personne y consacrait une journée par

semaine. Actuellement, l'entretien de la grande salle est assuré par un des

quinze concierges à temps partiel qu'emploie la commune.

d) Avant la

régionalisation de la protection civile, la fonction de chef local de la

protection civile englobait toute la responsabilité communale en matière de

protection civile, comme par exemple le contrôle de corps, l'organisation et le

contrôle des cours, la surveillance de la formation, etc. Dans les grandes

communes comme Vevey, Montreux ou Aigle, il s'agissait d'un poste à plein

temps. Cette fonction était confiée suivant les communes à des personnes de

formation très diverses. A Bex, l'ancien chef local (M. E.________) était

de formation administrative. Il était en fonction depuis 1983-1984 et il a

quitté cette fonction, pour être désormais employé à la bourse communale, au

moment où la commune a cessé d'organiser des cours de protection civile. Nombre

de communes ont "levé le pied" (selon l'expression utilisée en

audience) lorsqu'il a commencé d'être question de régionaliser la protection

civile.

Les organisations

régionales de la protection civile prévues par la nouvelle législation en la

matière sont, contrairement aux ententes intercommunales qui existaient

précédemment entre certaines communes, dotées de la personnalité juridique

(art. 5 LVPCi). Ces organisations ont en général un chef, un responsable

administratif et un responsable de l'entretien. Suivant les cas, les

"constructions d'organismes" sont entretenues par des équipes

d'entretien de l'organisation régionale ou alors, ce sont les communes qui

exécutent cette tâche et qui facturent leurs prestations en conséquence à l'organisation

régionale. A Bex, il n'est pas prévu que la commune exécute elle-même cette

tâche.

L'Organisation

régionale de la région d'Aigle a engagé du personnel à concurrence de 2 ½

postes, à savoir notamment un chef (de formation administrative en l'espèce) et

son adjoint qui a une formation d'instructeur PCi. Tous deux sont entrés en

fonction le 1er mai 1999. L'entretien des installations sera effectué durant

les cours par les personnes astreintes à la protection civile. La contribution

annuelle de la commune à l'Organisation régionale s'élève à 116'000 francs.

e) L'incapacité de travail

du recourant, à 50% depuis avril 1997 et à 100 % depuis octobre 1998, est

consécutive à l'accident survenu le 20 mai 1996. Le recourant, qui a également

d'autres difficultés de santé, a déposé une demande de rente AI. Le recourant

est toujours colloqué en classe 10 de l'échelle des traitements communale. Le

salaire que lui verse la commune est remboursé à cette dernière par une

assurance.

Considérants

1.

Les parties ont été

interpellées sur le respect de l'art. 94 de la loi du loi du 28 février 1956

sur les commune (LC), qui a la teneur suivante:

Art. 94. - Les communes sont tenues d'avoir un

règlement de police et les règlements imposés par la législation cantonale. Elles

peuvent avoir d'autres règlements, notamment sur le fonctionnement des

autorités et de l'administration communale.

Le règlement de police n'a force de loi

qu'après avoir été approuvé par le Conseil d'Etat. Il en est de même des

règlements ou dispositions de règlements qui confèrent des droits ou imposent

des obligations aux autorités ou aux particuliers les uns à l'égard des autres.

Nonobstant l'entrée en

vigueur, le 1er juillet 1956, de la disposition citée ci-dessus, l'ancienne

pratique selon laquelle le statut du personnel communal était considéré comme

un "règlement d'intérieur" non soumis à l'approbation du

Conseil d'Etat s'est maintenue durant de nombreuses années, apparemment sur la

base d'un avis de droit d'un professeur, jusqu'à ce qu'une décision du Conseil

d'Etat du 6 mai 1988 (RDAF 1989 p. 295) ne constate que le statut du personnel

communal devait être soumis à l'approbation du Conseil d'Etat pour le motif

qu'il crée des droits et des obligations au sens de l'art. 94 al. 2 LC. Le

Conseil d'Etat a chargé le Département de l'Intérieur, dans cette décision, de

veiller à ce que les dispositions que les communes adopteront dans ce domaine

soient soumises à cette approbation. Le Conseil d'Etat a considéré néanmoins

que les statuts précédemment appliqués de bonne foi entre les communes et leurs

employés ne pouvaient, pour des motifs de sécurité juridique, pas être

considérés comme inexistants ni comme tenant lieu de conditions générales

contractuelles: le Conseil d'Etat a donc considéré que le défaut d'approbation

des règlements communaux adoptés jusqu'alors n'affectait pas leur validité.

En l'espèce, le statut

du personnel a été adopté par la municipalité le 5 février 1990 puis soumis au

conseil communal qui l'a adopté le 10 octobre 1990, mais il n'a pas été

approuvé par le Conseil d'Etat alors que la commune était apparemment

consciente de la nécessité de cette approbation, puisque le statut a été soumis

à l'examen préalable du Service de justice.

On peut certes

comprendre que les statuts entrés de fait en vigueur avant le changement de

pratique rappelé ci-dessus aient été considérés comme valables malgré l'absence

d'approbation par le Conseil d'Etat (voir un exemple concernant le cas d'un

règlement probablement invalide également mais adopté en 1985 et amendé en 1989

dans la cause GE 96/026 du 15 avril 1998). En revanche, on peut hésiter à

appliquer un statut du personnel communal dont l'élaboration est entièrement

postérieure au changement de pratique publié et rappelé ci-dessus. En l'espèce

cependant, le Tribunal administratif a déjà rendu, au sujet du licenciement du

recourant, deux arrêts appliquant les dispositions de ce texte invalide, si

bien que dans l'arrêt GE 99/039 de ce jour, il renonce, s'agissant du

licenciement du recourant et compte tenu du fait que les deux parties se

considèrent comme liées par le statut communal, à remettre en cause

l'application du statut - et la compétence du tribunal pour en connaître - au

sujet du licenciement.

On peut en revanche se

demander si les dispositions qu'invoque le recourant en rapport avec sa

rémunération pour les années 1993 à 1998 peuvent sans autres être également

appliquées.

2.

Plus délicate encore

est, même si l'on considère le statut du personnel communal de Bex comme

applicable sur ce point, la question de la compétence du tribunal pour

connaître des prétentions du recourant quant à sa rémunération pour les années

1993.

à 1998. Cette compétence, que conteste la commune sur la base de l'art. 1

al. 3 LJPA, doit d'ailleurs être examinée d'office (art. 6 LJPA).

a) On rappellera tout

d'abord que le Tribunal administratif connaît en dernière instance cantonale de

tous les recours contre les décisions administratives cantonales ou communales

lorsqu'aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître

(art. 4 LJPA). Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas

d'espèce et ayant pour objet notamment de créer, de modifier ou d'annuler des

droits ou des obligations (art. 29 LJPA).

L'art. 1 al. 3 LJPA a

la teneur suivante:

"Les actions d'ordre patrimonial intentées

pour ou contre une collectivité ou un établissement de droit public cantonal

sont exclues du champ d'application de la loi. Il s'agit notamment :

a) des actions en

dommages-intérêts ;

b) des actions en

contestation ou en revendication d'un droit réel ;

c) des contestations

d'ordre pécuniaire découlant des rapports de service des fonctionnaires ;

d) des contestations

relatives à l'exécution des contrats de droit administratif entre personnes

morales de droit public ou entre personnes morales de droit public et personnes

de droit privé."

b) La question de savoir

quand la compétence du tribunal administratif est exclue (en principe au

bénéfice de celle du juge civil) parce qu'on se trouve en présence d'une

contestation d'ordre patrimonial ou pécuniaire au sens de l'art. 1 al. 3 LJPA

(relevant du contentieux dit subjectif) soulève d'importantes difficultés: la

règle excluant la voie de la juridiction administrative (soit celle de la

décision administrative au sens de l'art. 29 LJPA) cède en effet le pas devant

un certain nombre de dispositions qui prévoient expressément la liquidation

d'une contestation pécuniaire par la voie d'une décision rendue par l'autorité

administrative. On peut ainsi citer, outre l'ensemble du contentieux fiscal,

les décisions prévues en matière d'indemnité, par exemple pour les dégâts

causés par le gibier (art. 13 LChP et art. 61 de la loi vaudoise sur la faune

du 28 février 1989) ou pour les dégâts importants causés par l'exécution des

travaux d'un syndicat d'améliorations foncières (art. 47 LAF), ou encore les

décisions relatives aux frais provoqués par des mesures que les autorités

prennent pour empêcher une atteinte imminente à l'environnement (art. 59 LPE),

de même que la décision fixant le montant mis à la charge des propriétaires à

titre de participation aux frais des travaux d'améliorations foncières (art. 44

LAF). Toutes ces contestations pécuniaires sont réglées par voie de décision et

celles-ci sont sujettes à recours (voir par exemple l'arrêt AF 92/018 du 2

juillet 1992 qui, tout en se ralliant à la théorie du contentieux subjectif,

retient que ce contentieux relève en principe de la compétence du juge civil,

sauf quand la loi confère expressément à une autorité la compétence de statuer

- JT 1990 III 75 - , comme le législateur l'a fait en adoptant l'art. 47 LAF).

En bref (la

controverse doctrinale, vive, a suscité d'importants développements), la

jurisprudence du Tribunal administratif a abandonné la théorie fondée sur la

distinction entre contentieux objectif et subjectif (qui oppose en somme la

voie de l'action à celle du recours) et elle ne s'en remet plus à la question

de savoir si le litige présente ou non un caractère pécuniaire; elle considère

qu'il faut rechercher si la loi confère à une autorité administrative un

pouvoir de décision lui permettant de régler de manière définitive et

exécutoire le rapport juridique en cause. Le critère du pouvoir de décision est

en effet seul à pouvoir rendre compte du fait que divers contentieux

patrimoniaux sont, sur recours, de la compétence du Tribunal administratif

(voir en dernier lieu AF 94/018 du 6 septembre 1996 dans RDAF 1997 I 62, et les

références citées; voir aussi, avec les références citées, un arrêt du Tribunal

fédéral en matière de fixation de l'indemnité de l'avocat d'office, RDAF 1998 I

322, et un récent arrêt du Tribunal cantonal critiquant également la

distinction précitée, considérée comme "assimilation inadéquate de notions

de droit administratif français", dans JdT 1999 III 7).

c) Dans le cadre du

contentieux de la fonction publique communale, la distinction est d'autant plus

délicate qu'une même question peut le plus souvent être considérée

simultanément comme appelant une décision ou comme ayant trait à une prétention

pécuniaire: la décision a souvent par essence des conséquences pécuniaires (qui

forment d'ailleurs le plus souvent l'essentiel du litige).

En l'espèce par

exemple, le statut communal prévoit bien une décision de nomination mais celle-ci,

d'après le texte même de l'art. 9 du Statut communal, définit la fonction du

fonctionnaire, la classe de traitement et le traitement lui-même, qui est un

élément pécuniaire par excellence. L'art. 26 al. 2 confirme la nécessité d'une

décision municipale puisqu'il prévoit que la Municipalité peut colloquer un

fonctionnaire dans une classe supérieure à celle prévue par le Statut dans

certains cas spéciaux. L'indexation du traitement (art. 29 du Statut) paraît

relever d'un mécanisme automatique régi par une règle arithmétique, tout comme

l'augmentation annuelle, mais il serait probablement faux de considérer qu'il

n'y a pas là matière à décision puisque, du moins pour l'augmentation annuelle,

le Statut prévoit qu'elle peut être supprimée par décision de la municipalité à

titre de sanction disciplinaire fixée en fonction de la gravité de la faute

notamment (art. 60 et 61 du Statut). De même, le passage dans une classe de

traitement supérieure selon l'art. 28 du Statut paraît lié à des motifs

objectif (à savoir que le maximum de la classe inférieure soit atteint) mais il

est aussi subordonné à la condition que le fonctionnaire ait "fait

preuve de réels mérites et donne entièrement satisfaction dans son

travail": cette dernière condition paraît bien nécessiter le constat

de l'accomplissement de cette condition et l'on ne voit pas comment ce constat

pourrait intervenir autrement que par une décision de la municipalité. L'art.

28.

al. 2 le confirme puisqu'il prévoit expressément que la municipalité peut

"décider" de l'avancement à l'intérieur de la classe de traitement ou

de la promotion dans une classe supérieure.

Considérer qu'il

s'agit là de décisions sujettes à recours pourrait d'ailleurs ne pas empêcher

que la contestation du fonctionnaire qui s'estimerait insuffisamment avancé ou

promu puisse être considérée comme une réclamation pécuniaire portant sur

l'octroi d'une rémunération plus importante. On pourrait certes formellement

considérer que la contestation portant sur la qualité de fonctionnaire ou la

fixation du salaire (par avancement, promotion ou au contraire par sanction

disciplinaire) relèverait, en tant que décision administrative, de la

compétence du tribunal administratif alors que la question (pourtant

indissolublement liée) du paiement du salaire relèverait de la juridiction

civile. On peut cependant se demander si cette distinction ne présente pas un

caractère artificiel au point que finalement, le cercle des contestations

pécuniaires exclues de la compétence des autorités administratives paraît singulièrement

restreint.

3.

La section saisie de la

présente cause n'entend pas régler définitivement la controverse relative à la

portée de l'art. 1 al. 3 LJPA, évoquée au considérant 2 ci-dessus, ni statuer

de manière définitive sur les conséquences de l'absence d'approbation du Conseil

d'Etat sur la validité de chacune des dispositions du Statut du personnel

communal de Bex, évoquée au considérant 1 ci-dessus.

Elle constate

simplement que tout en déclarant ne pas avoir de décision à rendre sur la question,

la municipalité a clairement manifesté qu'elle entendait rejeter les

prétentions du recourant relative à sa rémunération pour 1993 à 1998. La

section statuant par le présent arrêt, tout en ne perdant pas de vue que les

questions de compétence et de droit applicable ne peuvent que rarement être

laissées ouvertes, considère exceptionnellement que même dans l'hypothèse où le

litige devrait se vider par la voie d'une décision administrative sujette à

recours, les prétentions du recourant devraient connaître un sort qui permet de

laisser ouverte tant la question du caractère contraignant du statut communal

que celle de la compétence du tribunal. Le tribunal juge donc, tout en

observant que le présent arrêt ne ferait probablement pas obstacle à un procès

civil, ce qui suit:

a) En demandant, par

lettre du 6 janvier 1999, que le salaire d'un chef local de la protection

civile lui soit attribué pour 1993 à 1998, le recourant demande en réalité que

la décision rendue lors de sa nomination au 1er janvier 1986, qui le colloquait

en classe 10 de traitement à titre d'intendant de la protection civile, soit

soumise à révision pour tenir compte de l'évolution des tâches qui lui ont été

confiées et qui incluraient les responsabilités d'un chef local de la

protection civile.

Supposée recevable

malgré son caractère rétroactif voire tardif, cette prétention devrait être

rejetée. En effet, le recourant, qui a été engagé en considération de sa

formation de serrurier et de son expérience professionnelle de monteur et

réviseur de citerne, n'a pas de formation dans le domaine de la protection

civile. D'après les constatations que l'instruction a permises, la fonction de

chef local de la protection civile (colloquée en classe de salaire 13 à 15

d'après l'annexe du statut) a été occupée dans la commune jusqu'en 1992-1993 et

son titulaire a ensuite été affecté à d'autres tâches lorsque la commune,

limitant comme d'autres communes ses efforts dans l'attente de la

régionalisation de la protection civile, a cessé d'organiser des cours. Il

serait extraordinaire que la commune, ayant supprimé cette fonction dans de

telles circonstances, puisse être tenue d'en attribuer le salaire au recourant

en procédant à la révision de la classification de ce dernier dans l'échelle

des traitements. On rappellera d'ailleurs qu'au contraire, le recourant avait

fait l'objet d'un blâme en 1996 et d'une suppression d'augmentation annuelle en

1997.

Téméraire, les

conclusions du recourant tendant à l'octroi rétroactif du statut (et du

salaire) d'un chef local de la protection civile ne peuvent qu'être rejetées.

b) Le recourant demande

subsidiairement qu'une indemnité équitable lui soit attribuée, pour avoir

remplacé le chef local de la protection civile, au sens de l'art. 15 du statut

communal.

L'art. 15 du Statut du

personnel communal prévoit ce qui suit:

"Devoir d'entraide

Le personnel est tenu de s'entraider et de se

remplacer sans pouvoir prétendre de ce fait à un dédommagement ou une

augmentation de traitement.

Demeurent cependant réservées les dispositions

de l'art. 14 et le cas où le fonctionnaire remplace un supérieur pour une

période de plus de deux mois durant l'année; dans ce cas il a droit à une

indemnité équitable fixée par la Municipalité."

C'est en vain que le

recourant prétend avoir remplacé son chef. Ses tâches ne concernaient pas que

la protection civile et la municipalité l'avait même chargé de tâches nouvelles

au 1er mars 1995 pour tenir compte du fait que celle d'intendant de la protection

civile et de quartier maître n'occupaient pas tout son temps. En outre, même

dans le domaine de la protection civile, l'activité du recourant ne pouvait pas

correspondre à celle du chef local puisque les tâches d'un tel chef, notamment

pour ce qui concerne la convocation des cours et la surveillance de la

formation, avaient en réalité été supprimées.

Egalement téméraire,

les conclusions du recourant tendant à l'octroi d'une indemnité ne peuvent

qu'être rejetées.

4.

Vu ce qui précède et

dans la mesure où il est recevable, le recours ne peut qu'être rejeté.

Selon la pratique que

suit désormais le tribunal (par analogie avec la gratuité de la procédure

devant les tribunaux de prud'homme), le tribunal ne perçoit pas d'émolument

dans les arrêts rendus en matière de contentieux de la fonction publique

communale. En ce qui concerne les dépens, le tribunal considère que le litige

opposant une autorité municipale à un membre de l'administration communale à

propos d'un licenciement revêt un caractère particulier justifiant en équité

que l'on renonce à allouer des dépens, conformément au principe de l'article 55

alinéa 3 LJPA (voir par exemple arrêts GE 92/077 du 26 novembre 1992; GE 93/130

du 20 avril 1994; GE 97/080 du 30 septembre 1997; GE 98/015 du 13 juillet

1999). Il n'en sera donc pas alloué à l'autorité intimée.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

rejeté dans la mesure où il est recevable.

II. L'arrêt est

rendu sans frais.

Lausanne, le 18 août 1999

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.