TA - GE.1999.0066 - 2001-07-23 - c/DSAS

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N° affaire:

GE.1999.0066

Autorité:, Date décision:

TA, 23.07.2001

Juge:

EP

Greffier:

Publication (revue juridique):

Ref. TF:

Nom des parties contenant:

c/DSAS

DÉCISION

POUVOIR DE DÉCISION

LJPA-29

Résumé contenant:

Lorsque l'autorité intimée conteste avoir rendu une décision, le recours doit être - cas du déni de justice mis à part - déclaré irrecevable dans la mesure où il s'en prend à une absence de décision de cette autorité.

CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

A R R E T

du 23 juillet 2001

sur le recours interjeté par A.________,

à X.________, représenté par l'avocat Jean-Noël Jaton, Pl. Pépinet 1, à

Lausanne

contre

les lettres des 26 juin 1998 et 12 avril 1999

émanant conjointement des Services des assurances sociales et de

l'hébergement (ci-après : SASH) et de la Santé publique (ci-après :

SSP), relatives à un montant à restituer de 87'222 fr. 60.

* * * * * * * * * * * * * * * *

Composition

de la section: M. Etienne

Poltier, président; M. Jean-Luc Colombini et M. Antoine Thélin,

assesseurs.

Faits

Vu les faits suivants:

A. a) A.________ exploite

à X.________ l'établissement médico-social (ci-après : EMS) B.________. Ce

dernier, qui a été exploité - apparemment - en dessous de sa capacité en 1996,

aurait en revanche dépassé le taux d'occupation de 100% des lits autorisés

conformément à la planification, soit 32 en 1997.

b) Par lettre du 26

juin 1998 émanant du SASH et du SSP, les autorités précitées ont constaté un

dépassement du 100% du taux d'occupation de lits autorisés; ils poursuivent :

"De ce fait, nous avons calculé le montant

à restituer de la façon suivante :

Journées de dépassement

Journées d'hospitalisation et absence

Journées à rembourser

Part à charge des assureurs-maladie

Part à charge des pensionnaires

Montant total à rembourser

626

62

564

Fr. 41.85

Fr. 112.80

Fr. 87'222.60

Vous trouverez une facture jointe en annexe dont vous voudrez bien vous

acquitter dans le 30 jours."

Ce document, qui n'est

pas désigné comme "décision", ne comportait pas non plus l'indication

de la voie et du délai de recours éventuel. Cependant, par lettre du 21 juillet

1998, la Coopérative C.________ a indiqué avoir reçu mandat de A.________ dans

le cadre de la demande de restitution précitée; elle fait valoir un certain

nombre de critiques à cet égard, en invitant les services précités à reconsidérer

leur position; à défaut, cette démarche devait être traitée comme un recours.

Dans l'intervalle, le

SSP avait en outre évoqué, dans un courrier du 8 juillet 1998, la possibilité

d'un retrait de l'autorisation d'exploiter, en application de l'art. 154 de la

loi du 29 mai 1985 sur la santé publique, au cas où un nouveau dépassement

important serait constaté durant l'exercice 1998.

Le problème de la

restitution a par la suite fait l'objet d'autres échanges de correspondances

entre les parties, sans que celles-ci ne modifient leur position (voir par

exemple lettre du 14 janvier 1999 des SASH et SSP). C.________, le 9 février

1999 a demandé aux services concernés de confirmer leur position par le biais

d'une décision formelle, avec mention des voie et délai de recours, mais le

SSP, dans une lettre du 12 avril 1999, n'y a pas donné suite; il se borne à

évoquer l'éventualité d'une amende en application de l'art. 184 LSP. Le 3 mai

1999 le SSP a considéré qu'il n'y avait pas lieu de rendre une décision sur la

restitution en question, écartant ainsi la nouvelle requête dans ce sens de

A.________, désormais représenté par l'avocat Jean-Noël Jaton (voir la lettre

de ce dernier du 23 avril 1999).

c) Agissant par

l'intermédiaire de l'avocat Jean-Noël Jaton, A.________ a recouru le 3 mai 1999

au Tribunal administratif contre les lettres des 26 juin 1998 et 12 avril 1999,

relatives à la restitution d'une somme de 87'222 fr. 60, qualifiées par lui de

décisions. Il conclut avec dépens à l'annulation de celles-ci.

Dans un envoi du 10

juin suivant, le SSP, tout en proposant la suspension de la procédure, a conclu

à l'irrecevabilité du recours, en faisant valoir que les correspondances des 26

juin et 12 avril 1999 n'avaient pas de caractère décisionnel.

B. L'instruction de la

cause a été reprise en 2001; le magistrat instructeur a alors centré le débat

sur la question de l'existence d'un pouvoir de décision des autorités intimées,

respectivement sur la question de la compétence pour connaître du recours (voir

lettres du magistrat instructeur des 2 mars et 17 mai 2001, notamment, ainsi

que les écritures déposées par les parties dès le 28 mars 2001).

Au terme de cette

instruction complémentaire, les services intimés ont confirmé une nouvelle fois

ne pas avoir rendu de décision sujette à recours (voir notamment lettre du 28

mai 2001, ch. 2); quant au recourant, par lettre des 28 mai et 22 juin 2001, il

a en définitive pris le parti de contester la compétence du département pour

statuer par voie de décision.

Considérants

1.

a) En l'état, les

autorités intimées estiment ne pas avoir rendu de décision, au sens de l'art.

29.

de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure

administratives (ci-après : LJPA), mais avoir exclusivement pris position sur

la restitution due par le recourant. D'ailleurs, les courriers de ces autorités

des 26 juin 1998 et 12 avril 1999 n'indiquent pas qu'ils constitueraient une

décision, ni ne comportaient l'indication des voie et délai de recours

éventuels. Quant au recourant, il a d'abord considéré - dans son pourvoi - que

les lettres précitées devaient être qualifiées de décisions, tout en s'en

remettant à justice ultérieurement sur le point de savoir si le département

était compétent pour statuer par voie de décision sur de telles questions

(lettre du 3 avril 2001); il a enfin formellement contesté cette compétence

dans ces dernières interventions (lettres des 28 mai et 22 juin 2001). Il va

cependant de soi que la question de la compétence du département n'a pas lieu

de se poser si ce dernier n'a en définitive pas tranché les rapports de droit

litigieux par un acte susceptible d'être qualifié de décision. Il convient

toutefois d'examiner ces différents points successivement.

b) En premier lieu, le

Tribunal administratif connaît, en dernière instance cantonale, de tous les

recours contre les décisions administratives cantonales ou communales,

lorsqu'aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en

connaître (art. 4 al. 1 LJPA). Ainsi, la saisine du Tribunal administratif

suppose qu'une décision administrative (cantonale ou communale) ait été

préalablement rendue. Or, le département affirme précisément ne pas avoir

statué par voie décisionnelle.

L'apparence créée à

cet égard par l'autorité elle-même n'est, il est vrai, pas toujours

déterminante, mais elle revêt fréquemment néanmoins beaucoup d'importance. Il

convient en effet de protéger l'administré dans la confiance éveillée chez lui

par les informations que lui adresse l'administration. Ainsi, on admettra en

règle générale que l'acte émanant de l'autorité et présenté comme une décision

peut être contesté par la voie d'un recours; de surcroît, un tel acte - sous

réserve de nullité - est à première vue susceptible, au cas où il ne serait pas

contesté, d'entrer en force de chose décidée. Il arrive également - c'est là un

autre cas de figure - que l'autorité prenne position dans un acte dont il ne

ressort pas clairement qu'il s'agit ou non d'une décision; il faut alors

examiner au regard du principe de la bonne foi, si l'administré peut être ou

non tenu de l'attaquer par un recours, pour en empêcher l'entrée en force. Par

ailleurs, il arrive aussi que l'autorité refuse de rendre une décision (sur une

demande ou sur une autre question pour laquelle sa compétence est donnée); le

recours est alors clairement ouvert, pour refus de statuer (art. 30 LJPA).

Enfin - et c'est le cas en l'espèce -, l'autorité prend position sur une

question déterminée, en soulignant que celle-ci ne constitue pas une décision,

au sens technique de ce terme (sur cette notion voir notamment art. 29 LJPA).

Dans cette dernière configuration, faute de décision, le recours n'est en

principe pas ouvert et la prise de position de l'autorité, par définition, ne

saurait acquérir force de chose décidée. On pourrait tout au plus réserver à

cet égard l'hypothèse des avertissements émis par l'administration; plus

exactement, celle-ci, après avoir constaté la violation par un administré de

ses obligations, déclare renoncer dans l'immédiat à une sanction, tout en

réservant une décision ultérieure; dans de tels cas, il est arrivé au Tribunal

fédéral d'entrer en matière sur de tels actes - dont l'administration

contestait parfois le caractère décisionnel - au motif que ceux-ci comportaient

en quelque sorte la constatation d'une violation de l'ordre juridique (voir à

ce propos ATF 103 Ia 426 et 103 Ib 350; v. en outre Pierre Moor, Droit

administratif II 107).

Dans le cas d'espèce,

les services intimés ont réclamé une somme d'argent au recourant, cela par un

acte qu'ils ne considèrent pas comme une décision; cela étant, leur demande de

restitution ne saurait entrer en force de chose décidée, ni par conséquent valoir

titre de mainlevée définitive au sens des art. 80 LP et 76 LVLP. Cela étant, le

recours ne saurait être ouvert contre une telle absence de décision (qui n'a

rien d'un refus de statuer); au demeurant, on peut même douter que le recourant

bénéficie d'un réel intérêt digne de protection à contester un tel acte. Enfin,

les autorités intimées ont, il est vrai, évoqué la possibilité, en cas de

non-paiement, de prendre d'autres mesures à l'égard du recourant (référence

était faite aux moyens découlant des art. 154 et 184 ss de la loi sur la santé

publique). Toutefois, si la menace d'une sanction doit sans doute être

qualifiée, dans certains cas, de décision susceptible de recours, tel n'est pas

le cas lorsque l'autorité ne fait qu'évoquer l'éventualité d'une application

des règles sanctionnatrices du dispositif légal; dans ce second cas en effet on

ne saurait considérer que la prise de position de l'autorité préjuge d'ores et

déjà du prononcé d'une sanction. Ce point n'est d'ailleurs pas abordé dans les

écritures du recourant.

bb) Dès l'instant où

l'on constate, comme on vient de le faire, que les autorités intimées n'ont

rendu aucune décision, le recours apparaît comme irrecevable. Il en découle que

la question soulevée désormais par le recourant, à savoir celle ce savoir si le

département dispose ou non d'un pouvoir de décision pour statuer sur le litige

en cause, n'a plus à être tranchée. On la laissera dès lors ouverte, tout en

formulant ici quelques brèves remarques.

Il n'est tout d'abord

pas douteux que le département, s'il y a matière à restitution de subventions

versées à des établissements médico-sociaux, est bien l'autorité compétente

pour traiter avec le recourant; en d'autres termes, sur le plan matériel, il

appartenait bien au département de prendre position sur cette question. Il

s'agit cependant au surplus de déterminer s'il pouvait le faire de manière

unilatérale, cela par la voie d'une décision.

Selon l'art. 21 LFPES,

en vigueur durant l'année 1997, il appartenait au département de fixer, dans le

cas d'un retrait ou de l'abandon volontaire du caractère d'intérêt public d'un

établissement sanitaire, de demander la restitution de tout ou partie de l'aide

financière déjà accordée. En d'autres termes, cette disposition conférait au

département un pouvoir de décision pour arrêter le principe, le montant et les

modalités d'un tel remboursement. Faute de disposition contraire dans ce texte,

le recours était alors ouvert contre une telle décision au Tribunal

administratif, en application de la règle générale de l'art. 4 al. 1 LJPA. En

l'espèce, l'hypothèse n'est pas exactement celle visée à l'art. 21 LFPES

précité; le recourant n'entend très certainement pas abandonner le bénéfice de

la reconnaissance du caractère d'intérêt public de son EMS. Il a cependant, -

si l'on en croit les allégations des services intimés - violé les conditions

mises à l'exploitation de celui-ci, en relation notamment avec le nombre de

lits autorisés. Au demeurant, certains auteurs suggèrent que l'autorité,

compétente pour accorder des subventions par voie de décision, le serait

également, de la même manière, pour en demander la restitution en cas de

violation des conditions posées à son octroi (voir à ce sujet Moor, op. cit.,

p. 80; voir également p. 65 et 68). Cela étant, on pourrait imaginer qu'une

interprétation quelque peu extensive de l'art. 21 LFPES doive être retenue; le

département eût alors été compétent pour statuer par voie de décision en

application de la disposition précitée.

La solution est

identique, voire même plus claire dans le cadre de l'art. 25b LFPES, dans la

teneur que lui a donnée la novelle du 10 novembre 1997, entrée en vigueur au

1er avril 1998. Dans le cadre de cette nouvelle disposition, en effet, le

département détient désormais clairement un pouvoir de décision, prévu

expressément aussi bien dans l'hypothèse de l'ancien art. 21 LFPES que dans celle

d'une inobservation des exigences relevant de la planification cantonale et du

financement. Cette compétence, selon le texte clair de la loi, paraît même

valoir dans l'hypothèse d'un régime réglé par voie de convention (voir l'art.

25a qui indique que les obligations découlant de la loi et des règlements

d'application sont précisés par un contrat de prestations). Cette nouvelle

disposition soulève cependant une question encore. Elle a trait à l'application

de ces nouvelles règles dans le temps; on se souvient en effet que le premier

courrier des services intimés date du 26 juin 1998; à ce moment-là, l'art.

25b LFPES était entré en vigueur; s'agissant d'une règle de compétence,

celle-ci pourrait avoir vocation à s'appliquer dès son entrée en vigueur, soit

le 1er avril 1998 (v. dans ce sens Kölz/Häner, Verwaltungsverfahren und

Verwaltungsrechtspflege, Zürich, 2e éd. 1998, no 79; v. en outre TA, arrêts du

15.

janvier 1998, PS 97/0130 et du 19 janvier 1999, PS 96/0058, consid. 5,

qui retenaient une telle solution dans le cadre de l'art. 26 nouveau, de la loi

du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales, relatif à la restitution

de prestations indues.

Quoi qu'il en soit,

les questions qui précèdent, on l'a vu, peuvent demeurer ouvertes, au vu du

constat de l'irrecevabilité du pourvoi.

2.

Vu l'issue de la

présente procédure, les frais de la cause doivent être mis à la charge du

recourant, qui succombe, celui-ci n'ayant au surplus pas droit à l'allocation

de dépens (art. 55 LJPA). L'émolument sera toutefois réduit dans sa quotité, le

présent arrêt ne portant que sur une question de procédure; celui-ci sera dès

lors arrêté à 1'500 fr.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

irrecevable.

II. L'émolument

d'arrêt mis à la charge du recourant A.________ est fixé à 1'500 (mille cinq

cents) francs.

III. Il n'est pas

alloué de dépens.

pe/Lausanne, le 23 juillet 2001/gz

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.