GE.1999.0138

TA - GE.1999.0138 - 2000-03-31 - MILIC Radovan c/Municipalité de Villeneuve

31 mars 2000Français18 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. A Villeneuve, trois

entreprises exploitent un service de taxis, l'une au bénéfice d'une

autorisation du type "A", qui donne le droit de faire transporter des

personnes, avec permis de stationnement concédé sur les emplacements désignés

par la municipalité et les deux autres (dont le recourant), au bénéfice d'une

autorisation du type "B", qui donne le droit de faire transporter des

personnes, sans permis de stationnement concédé sur le domaine public (art. 8

du Règlement de la Commune de Villeneuve sur le service des taxis (ci-après :

le règlement), adopté par le Conseil communal de Villeneuve le 9 février 1995

et approuvé par le Conseil d'Etat le 22 février 1995). Radovan Milic exploite

depuis le 1er août 1998 son entreprise de taxis sous la raison individuelle

"Taxi-Lac", à Villeneuve.

B. Le commerce a connu ces

dernières années un développement important à Villeneuve, avec l'ouverture en

1991 d'un grand centre commercial dans la zone industrielle (centre Arteville)

situé à environ 1,5 km au sud-est du bourg. Ce complexe s'est encore agrandi en

1997 avec l'installation d'un "centre Foxtown" regroupant des

boutiques dénommées "Factory Stores".

C. Par courrier du 6

novembre 1998, Radovan Milic s'est porté candidat auprès de la municipalité

pour l'obtention d'une concession de type "A". Par courrier du 17

novembre 1998, la municipalité a répondu qu'aucune concession de type

"A" n'était disponible à l'époque.

D. Le 31 mai 1999, agissant

par l'intermédiaire de son conseil, M. Milic a invité la municipalité à

examiner la possibilité de lui accorder une autorisation spéciale de

stationnement sur la voie publique, sur la base de l'art. 53 du règlement. Dans

sa requête, il exposait l'actuel titulaire de la concession du type

"A" n'occupait très irrégulièrement l'emplacement du domaine public

qui lui est réservé.

La municipalité a

répondu, le 18 juin 1998, que depuis de nombreuses années, compte tenu de la

demande relativement limitée en matière de taxis et de l'exiguïté du domaine

public disponible, la municipalité a arrêté à une seule le nombre de

concessions A et qu'elle avait même institué, il y quelques années, une

subvention afin de maintenir la présence d'un taxi à Villeneuve, faute

d'entreprise intéressée à assurer ce service en permanence.

Puis, par décision du

22 juillet 1999, la municipalité a refusé de délivrer l'autorisation spéciale

requise, indiquant avoir fixé à une unité le nombre de concession "A"

depuis de nombreuses années, selon l'art. 12 du règlement, soit en fonction des

exigences de la circulation, des besoins ainsi que de l'espace disponible sur

le domaine publique. Selon elle, la situation n'ayant pas évolué de façon

significative, il n'y a pas lieu de modifier cette disposition. Elle relève de

plus qu'elle a rappelé au titulaire actuel de l'autorisation "A"

l'obligation qui lui est faite de d'occuper l'emplacement du domaine public et

que ce dernier a répondu à cet appel et occupe désormais régulièrement cette

place. Quant à l'art. 53 du règlement, il ne s'applique qu'à des situations

temporaires. Cette décision mentionne enfin les voie et délai de recours.

Non contestée, la

décision précitée est entrée en force.

E. Le 15 septembre 1999,

Radovan Milic a formulé une nouvelle requête auprès de la municipalité tendant

à ce que lui soit délivrée une concession de type "A". Il soutient

que les conditions existent, notamment quant au bassin de population et aux

emplacements de stationnement sur le domaine public, pour que au moins deux

entreprises puissent exploiter un service de taxi au bénéfice d'une concession "A".

Par décision du 19

octobre 1999, la municipalité a rejeté cette nouvelle requête, après avoir pris

l'avis du Département des institutions et des relations extérieures, comme

annoncé dans un précédent courrier à l'intéressé du 24 septembre 1999. Dans sa

décision, la municipalité a estimé que la demande de la clientèle en matière de

taxi n'a pas évolué au point de justifier l'octroi d'une nouvelle autorisation

de type "A". La municipalité a par ailleurs invoqué la libre

appréciation de l'autorité cantonale quant à l'utilisation du domaine public,

compte tenu des conditions locales, comme le stipule l'art. 12 du règlement.

F. Par mémoire de recours

du 10 novembre 1999, Radovan Milic s'est pourvu contre la décision précitée,

concluant avec suite de dépens à ce qu'il plaise au Tribunal administratif

prononcer que la décision attaquée est réformée en ce sens qu'une autorisation

de type "A" doit lui être accordée. Le recourant invoque le fait que

le service de taxi de la gare de Villeneuve est insuffisant et que l'argument

tiré du manque de clientèle est insoutenable. De même, il expose qu'il a été

constaté que l'actuel titulaire de l'autorisation "A" n'occupe que

rarement l'emplacement du domaine public qui lui est assigné, que lui-même a

été à plusieurs reprises appelé à venir chercher un client à la gare et qu'il

est fréquemment fait recours au service des taxis de Montreux. Selon le

recourant, la décision attaquée est arbitraire, compte tenu du développement

économique de la région de Villeneuve et la politique de la municipalité, qui

revient à bloquer le système concernant les autorisations "A", est

contraire à l'art. 31 Cst (cf. art. 27 nv Cst. féd. et 9 Cst. vaudoise). Il

soutient enfin que l'argument tiré de la libre appréciation de l'autorité

communale quant à l'utilisation du domaine public, compte tenu des

circonstances locales, stipulé par l'art. 12 du règlement, est sans pertinence.

G. Dans sa réponse au

recours du 10 janvier 2000, la municipalité a conclu, avec suite de dépens, au

rejet du recours. La municipalité indique qu'elle a pris la décision attaquée

dans le souci d'assurer la pérennité de la présence d'un service de taxis basé

à Villeneuve, ce dans l'intérêt public. Selon elle, l'intérêt privé du

recourant n'est pas négligeable, mais il ne l'emporte pas sur l'intérêt public

qu'elle entend défendre, dès lors que le recourant est au bénéfice d'une

autorisation "B" qui lui permet de travailler et qu'il est en outre

occupé comme chauffeur de taxi auprès d'une entreprise de Montreux. La

municipalité estime avoir procédé à la balance des intérêts en présence de

manière appropriée.

H. Le recourant a encore

fait part de ses observations complémentaires, le 31 janvier 2000, de même

qu'il a requis l'audition de divers témoins.

Les moyens soulevés

par les parties seront repris, ci-dessous, dans la mesure utile.

I. Lors de l'audience qui

s'est tenue le 22 mars 2000 à Villeneuve, en présence des parties, à savoir le

recourant, assisté de Me Wettstein, avocate et, pour la municipalité, de Mme

Schmidlin, municipale, assistée de Me Sulliger, avocat. Le Tribunal a entendu

les parties dans leurs explications. Il a été constaté que la place réservée

aux taxis est double, sise immédiatement devant la gare et qu'elle est restée

inoccupée durant toute l'après-midi. Le tribunal a procédé à l'audition des

témoins, à savoir M. Angelo Basso, 1939, à Territet, entrepreneur de taxis à

Montreux, MM. Urs Bernhardsgrutter, 1971, commerçant à Soleure, Jean Rhyner,

1940, commerçant à Nendaz (tous deux exploitant un commerce à Villeneuve) et

Mme Dominique Jaquet, 1951, gouvernante, à Vevey. Mme V. Crettaz, également

convoquée, ne s'est pas présentée et n'a pu être entendue.

Le Tribunal

administratif a délibéré à l'issue de l'audience.

Considérants

1.

Déposé dans la forme et

le délai prescrits par l'art. 31 de la loi sur la juridiction et la procédure

administratives (ci-après LJPA), le recours est recevable en la forme.

2.

Le droit cantonal ne règle

pas expressément le service des taxis. La compétence de la commune en la

matière est fondée sur les art. 2 al. 2 litt c et 94 de la loi du 28 février

1956.

sur les communes (LC) ainsi que sur l'art. 8 al. 1 de la loi vaudoise du

25.

novembre 1974 sur la circulation routière (LVCR).

Le Règlement de la

Commune de Villeneuve sur le service des taxis a été adopté par le Conseil

communal de Villeneuve le 9 février 1995, puis a été approuvé par le Conseil

d'Etat le 22 février 1995. L'art. 8 du règlement prévoit trois types

d'autorisations d'exploiter une entreprise de taxis, à savoir : l'autorisation

du type A, qui donne le droit de faire transporter des personnes, avec permis

de stationnement concédé sur les emplacements désignés par la municipalité, -

ce qui implique l'obligation pour le concessionnaire, d'occuper l'emplacement

(art. 59) -; l'autorisation du type "B", qui donne le droit de faire

transporter des personnes, sans permis de stationnement concédé sur le domaine

public; enfin, l'autorisation du type "C", pour voiture de location,

qui donne le droit de louer la voiture pour transporter des personnes avec

chauffeur exclusivement. L'art. 9 du règlement prévoit les conditions

d'obtention de l'autorisation d'exploiter une entreprise de taxi, le requérant

devant jouir d'une bonne réputation, avoir son siège sur le territoire de la

commune et disposer de locaux conformes à la législation en vigueur et

suffisants pour y garer ses véhicules et les entretenir, et enfin offrir aux

conducteurs des conditions de travail en conformité avec les législations

fédérale et cantonale sur la durée du travail et du repos des conducteurs

professionnels de véhicules automobiles. L'art. 10 prévoit en outre des

conditions spéciales d'octroi de l'autorisation du type "A", qui ne

peut être délivrée, sauf dérogation municipale, que si le requérant exploite ou

dirige une entreprise de taxis ou exerce la profession de chauffeur de taxis,

depuis une année au moins sur le territoire de la commune. Conformément à

l'art. 11 du règlement, le requérant adresse une demande écrite à la

municipalité dans laquelle il précise le type d'autorisation demandée, la

raison de commerce et, cas échéant les couleurs, les signes graphiques

distinctifs prévus, de même qu'il doit produire un extrait du casier judiciaire

et trois photographies (voir les conditions de l'art. 14 concernant les

personnes morales). La municipalité arrête le nombre total d'autorisations du

type "A" en fonction des exigences de la circulation, des besoins,

ainsi que de l'espace disponible sur le domaine public, sur l'ensemble du

territoire communal (art. 12). Quant aux autorisations du type "B",

elles sont accordées sans limitation quant au nombre (art. 13). Les

autorisations sont valables jusqu'au 31 décembre de l'année en cours et doivent

être renouvelées avant le 15 décembre (art. 15). Enfin, l'art. 53 du règlement

prévoit que le commandant de police peut accorder des permissions limitées de

stationnement sur la voie publique pour les véhicules faisant l'objet d'une

autorisation du type "A" ou "B", à d'autres endroits qu'aux

emplacements désignés, lorsque les circonstances le justifient, notamment lors

de manifestations importantes.

3.

L'usage de places de

parc officielles par des taxis constitue une utilisation accrue du domaine

public (B. Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition, p. 620; ATF 99

Ia 394, JT 1975 I 199). Tout usage du domaine public qui dépasse en intensité

l'usage commun peut être soumis à autorisation, notamment lorsque, comme en

l'occurrence, il entrave l'usage commun par des tiers ou implique un usage

accru valablement autorisé pour des tiers (B. Knapp, op. cit., p. 619). Selon

une jurisprudence constante jusqu'en 1975, le Tribunal fédéral a considéré que

celui qui faisait un usage accru du domaine public à des fins commerciales ne

pouvait invoquer l'art. 31 Cst., cette disposition constitutionnelle ne donnant

aucun droit à une telle utilisation de la chose publique (ATF 97 I 655, JT 1973

I 196; ATF 99 Ia 394, JT 1975 I 199). A la suite de nombreuses critiques

formulées à l'égard de cette jurisprudence, la Haute Cour a réexaminé la question

et elle a admis que l'administré qui faisait un usage commun accru du domaine

public aux fins d'y exercer une activité lucrative professionnelle pouvait

invoquer la liberté du commerce et de l'industrie, dans la mesure où le but de

la réglementation du domaine public le permettait (ATF 99 Ia 394, JT 1975 I

199; ATF 101 Ia 473, JT 1977 I 379). Ainsi le régime d'autorisation d'usage

accru du domaine public ne doit pas "entraver indûment l'exercice des

libertés publiques lorsque cet exercice entre en conflit avec l'usage commun ou

normal de par sa nature" (B. Knapp, op. cit., p. 620). L'autorité doit

agir selon des critères objectifs et doit notamment s'abstenir de fonder sa

décision sur de pures considérations de politique économique (ATF 101 Ia 481 consid. 5).

En revanche, des motifs de police telle la nécessité de ne pas entraver

exagérément la circulation ou encore le manque de place peuvent être pris en

considération pour statuer sur une demande d'autorisation (ATF 111 Ia 184, JT

1987.

I 37 et réf. cit.). La décision doit en outre respecter les principes

généraux de l'intérêt public, l'égalité de traitement, la proportionnalité et

l'interdiction de l'arbitraire (ATF 108 Ia 135, JT 1984 I 2; ATF 121 I 129, JT

1997.

I 259).

4.

La décision contestée

est fondée sur l'art. 12 du règlement. Seule est litigieuse la question de

savoir si les besoins du public en service de taxis justifient la délivrance

d'une seconde autorisation type A en plus de celle existante. Il est admis en

revanche par les parties que l'espace disponible existerait sur la place de la

Gare (le tribunal a d'ailleurs pu constater que la place actuellement réservée

permet facilement le stationnement de deux véhicules) et que les conditions de

circulation ne sont pas un obstacle.

4.1

S'agissant des besoins,

le tribunal a procédé à une instruction complète, notamment au moyen de

l'audition de personnes utilisant régulièrement le service des taxis à

Villeneuve. Il résulte de cette instruction que les intéressés se plaignent

d'une offre insuffisante de courses de taxis. En particulier, les commerçants

établis à Foxtown ne peuvent pas se satisfaire des services offerts par

l'actuel titulaire de l'unique concession A, qui ne parvient pas à faire face à

la demande, de sorte qu'ils doivent fréquemment recourir, tant pour eux-mêmes

que pour leurs clients, aux services du recourant ou à ceux des taxis de

Montreux (ce qui entraîne dans ce dernier cas des attentes). Le Tribunal

administratif a d'ailleurs pu constater lui-même que, durant l'après-midi où il

se trouvait à Villeneuve pour l'instruction de la cause, la case réservée au

bénéficiaire de la concession A est demeurée libre, ce taxi n'apparaissant pas.

Le tribunal admet dès lors, avec le recourant, qu'en tout cas depuis

l'installation de nouveaux commerces à Foxtown, le besoin de courses de taxis

entre la place de la Gare de Villeneuve (arrêts du train et du bus) a

sensiblement augmenté les besoins en courses de taxis. En ne tenant pas compte

- ou pas suffisamment compte - de cet élément, pourtant déterminant, la

municipalité n'a pas usé complètement ni correctement du pouvoir d'appréciation

qui est le sien (art. 36 LJPA). Que la commune dispose, en matière de gestion

du domaine public communal, d'un pouvoir discrétionnaire, comme l'autorité

intimée l'a allégué, n'y change rien. La liberté d'appréciation ne signifie pas

que l'autorité peut agir comme bon lui semble. Elle ne peut notamment pas faire

abstraction des principes constitutionnels régissant le droit administratif,

notamment ceux de la légalité, de la bonne foi, de l'égalité de traitement, de

la proportionnalité et de l'interdiction de l'arbitraire et du déni de justice

(voir par exemple Knapp, Précis de droit administratif, 4e éd., No

161ss) et elle reste liée par les critères du sens et du but de la

réglementation applicable, de même que par les principes généraux du droit (ATF

107.

Ia 204; 104 Ia 212, et les réf. citées).

4.2

La municipalité de

Villeneuve a aussi opposé au recourant la nécessité de ne pas augmenter le

nombre des concessions A pour ne pas mettre en péril la rentabilité économique

de l'unique entreprise actuellement concessionnaire. Mais, indépendamment du

fait qu'il s'agit de considérations relevant de la politique économique, en

principe inadmissibles comme on l'a vu ci-dessus (consid. 3), une telle

motivation se heurte également au postulat de l'égalité de traitement, qui doit

aussi être respecté en matière de concessions de taxi (GE 97/0203 du 23

septembre 1998 notamment).

Le principe de

l'égalité de traitement implique que la loi et les décisions d'application de

la loi traitent de façon égale des choses égales et de façon différente des

choses différentes (Blaise Knapp, op. cit., p. 103). Déterminer quand

les situations sont semblables ou non ne peut être tranché que dans des cas d'espèce

et des différences de traitement ne peuvent se justifier que par des

différences de faits pertinentes et importantes, le critère de différenciation

devant être raisonnable et soutenable, c'est-à-dire ne pas être arbitraire

(Blaise Knapp, op. cit., p. 103; Pierre Moor, op. cit., p. 376 ss; ATF

114.

Ia 223 ss consid. 2 et 3 et ATF 114 Ia 323 consid. 3; ATF 108 Ia 135, JT

1984.

I 2). En matière d'usage commun accru du domaine public, la jurisprudence

a précisé que les principes applicables à l'égalité de traitement des

concurrents économiques devaient également être pris en considération (ATF 108

Ia 135, JT 1984 I 6) et que lorsque, pour une activité donnée, il y avait de

nombreux candidats et qu'on ne pouvait envisager de délivrer des autorisations

à différents endroits, la collectivité devait assurer l'égalité de traitement

la plus large possible (ATF 119 Ia 445, JT 1995 I 317). En l'occurrence, le

recourant est incontestablement en concurrence directe avec les autres

entreprises de taxis travaillant sur le territoire communal dans la mesure où

il s'adresse avec la même offre au même public pour satisfaire les mêmes

besoins (ATF 106 Ia 267 p. 274), de sorte, les besoins existants comme on l'a

vu, il peut revendiquer l'égalité de traitement de la part de l'autorité.

Par ailleurs, la

jurisprudence a refusé à plusieurs reprises de considérer les autorisations de

taxi A comme des droits acquis (ATF 102 Ia 448 consid. 7 et réf. cit.). Dans un

arrêt qui concernait l'octroi de concessions pour le Service des taxis donnant

droit de stationner sur le domaine public, le Tribunal fédéral a jugé que le

renouvellement des concessions à leurs titulaires actuels ne devait pas

"conduire à ce qu'une situation discriminatoire pour d'autres entreprises

de taxis soit bloquée pour un temps indéterminé par l'autorité concédante, du

fait qu'année après année toutes les autorisations A sont accordées à une seule

société anonyme ou à un petit nombre de personnes physiques, à l'exclusion de

tout nouveau titulaire" (ATF 108 Ia 235, JT 1984 I 2).

Cela signifie que

l'autorité municipale ne peut pas se borner à écarter une demande de concession

de type A en invoquant la saturation du marché et la priorité du ou des

titulaires d'une telle concession. Elle doit au contraire veiller à ce que le

système d'attribution des autorisations demeure suffisamment ouvert pour offrir

à de nouveaux candidats des possibilités équitables d'exercer à leur tour leur

activité dans les mêmes conditions que les titulaires actuels par exemple en

organisant des "turnus". Sans doute doit-elle aussi prendre en compte

le fait qu'une multiplication des autorisations peut engendrer des situations

susceptibles de provoquer des désordres (on peut évoquer ici la "guerre

des taxis" que l'on a pu constater dans certaines localités où travaillent

trop d'entreprises de taxis). Mais en l'espèce de telles circonstances

n'existent en tout cas pas à Villeneuve où par ailleurs les conditions d'espace

disponible et de circulation permettent sans autre la délivrance d'une seconde concession

A. Rien ne s'oppose dès lors à la délivrance de l'autorisation requise par le

recourant.

5.

Vu l'issue du litige,

un émolument de procédure de 500 fr. est mis à la charge de la Commune de

Villeneuve, laquelle versera en outre, à Radovan Milic, une indemnité de dépens

de 2'000 francs (art. 55 LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

admis.

II. La décision du

19 octobre 1999 de la Municipalité de Vevey est annulée, le dossier lui étant

retourné pour nouvelle décision au sens des considérants.

III. Un émolument

de procédure de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune de

Villeneuve.

IV. La Commune de

Villeneuve versera à Radovan Milic une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à

titre de dépens.

Lausanne, le 31 mars 2000/gz

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.