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Décision

GE.2000.0016

TA - GE.2000.0016 - 2000-08-03 - c/Municiplaité de Blonay

3 août 2000Français19 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. Né en 1943, X.________

a une formation de jardinier. Il est entré au service de la Municipalité de Z.________

(ci-après : la municipalité) le 1er septembre 1993, en qualité de concierge

responsable du Groupe d'Utilité Publique de A.________ (GUPB). Il a été engagé

sur la base d'un salaire annuel brut de 63'844 fr., treizième salaire compris,

et le loyer de l'appartement de service a été fixé à 1'000 fr. par mois (lettre

du 9 août 1993 de la municipalité du 9 août 1993 et bail à loyer du 1er octobre

suivant). Après un temps d'essai échéant au 1er mars 1994, X.________ a été

nommé à titre définitif au poste en question (lettre de la municipalité du 23

juin 1994).

B. Auparavant, le travail

confié à l'intéressé était exécuté par les époux B. et C. D.________, lesquels

ont par la suite conservé leur activité à 50 % pour l'une et à 100 % pour

l'autre. Selon la municipalité, les époux A. et C.D.________ auraient assumé

une grande partie du travail de l'intéressé, et ce jusqu'en juillet 1999,

époque à partir de laquelle C.D.________ n'a plus été en mesure de le faire (en

attente d'une décision de l'AI).

C. Le 17 janvier 1997, la

municipalité a adressé un blâme à X.________ pour avoir pris

l'initiative d'acquérir, pour le compte de la commune, une fraiseuse d'un

montant de 1'500 fr., sans en demander l'autorisation.

D. Le 30 juin 1997, la

municipalité a établi un cahier des charges concernant d'une part le poste de

chef-concierge des bâtiments communaux et d'autre part le poste de concierge

titulaire d'un bâtiment communal. Ce document décrit les tâches principales et

les responsabilités découlant de ses deux types d'activités (on s'y réfère pour

le surplus).

A l'époque de

l'établissement et de la transmission de ce cahier des charges, E.________ a

été promu au grade de chef-concierge, tout en gardant la responsabilité du

bâtiment de ********. X.________ a conservé la charge du bâtiment du GUPB, tout

comme F.________ la responsabilité du bâtiment de l'Ancien-Stand (lettre de la

municipalité de Z.________ du 14 juillet 1997).

E. Dans un rapport du 27

mars 1999, E.________, à la suite d'une séance réunissant le 20 mars 1999 MM.

Vincent, F.________, X.________ et E.________ a indiqué que "M. M.

VINCENT Municipal nous fait part de plusieurs remarques pertinentes quant à la

bonne marche du Service. Celle-ci est loin de donner satisfaction, malgré les

efforts de E.________. Je vous prie instamment de mettre beaucoup de

bonne volonté et de savoir faire dans l'accomplissement de vos tâches

respectives, il en va de l'équilibre du Service !!! Une liste, non

exhaustive des manquements est faite, en connaissance de tous les intéressés.

Il serait judicieux d'y palier dans les délais les plus brefs !!!

(...)."

Le dossier contient

encore une note manuscrite du 18 mars 1999 de E.________ faisant état d'un

"listing de manquements" pour le collège de A.________.

Enfin, un autre

rapport du 21 juillet 1999 destiné au municipal Vincent et au secrétaire

municipal Guex, signé de E.________, met en cause le travail de X.________ en

ces termes :

"- Nous devons, avec regrets, constater que M. .

X.________ n'est pas capable d'être concierge titulaire, responsable du

complexe scolaire de A.________. Malgré sa gentillesse, sa serviabilité et sa

bonhomie, il ne peut pas s'astreindre à gérer correctement un budget base o,

des commandes, ou produits, ainsi que son personnel probablement par manque de connaissances.

Il est très souvent allergique à la gestion, dossiers,

feuilles d'heures, ainsi qu'à la "paperasse" en général. Il manque de

méthode et de rigueur, se disperse beaucoup, et malgré l'aide soutenue apportée

par ses collègues, il n'arrive toujours pas à s'en sortir.

Un manque manifeste de conscience et de prise de

responsabilités, au détriment de ses collègues confirme le rapport du 18.03.99

qui demandait plus de collaboration, de communication et certainement de

complicité avec ses collaborateurs directs.".

A

la suite de ce dernier rapport, la municipalité a décidé de convoquer

X.________, "afin de mettre celui-ci devant ses responsabilités"

(extrait du procès-verbal no 66, séance du 26 juillet 1999). Cette entrevue,

appointée pour le 23 août 1999 à 9h.00 dans le bureau du syndic, en présence de

celui-ci, de MM. Vincent, municipal, E.________, chef-concierge et Guex,

secrétaire municipal, a eu lieu comme prévu.

F. Le 26 août 1999, la

municipalité a écrit à X.________ le courrier suivant :

"Notre

entretien du 23 août 1999

Par

ces lignes nous confirmons les termes de l'entretien que nous avons eu avec

vous en date du 23 août 1999 en présence de E.________, chef du service des

conciergeries.

La

Municipalité représentée par M. ********, syndic, et M. M. Vincent, municipal

et J.-M. Guex, secrétaire municipal, vous a convoqué suite à un rapport établi

par M. E.________ en date du 21.71999. Notre autorité estime que vous n'assumez

pas entièrement les responsabilités relatives à votre charge de concierge

titulaire du Groupe d'utilité publique de A.________ (GUPB). Elle constate que

vous ne parvenez pas à gérer correctement votre budget, les commandes ainsi que

le personnel qui vous est attribué.

Lors

de l'entretien, vous avez affirmé que vous étiez victime de mobing depuis la

nomination de M. E.________ en qualité de chef du service des conciergeries et

l'arrivée de M. Vincent à la tête du dicastère. Notre autorité ne partage pas

votre appréciation et précise qu'elle a des exigences en relations avec la fonction

que vous exercez.

Au

vu de ce qui précède, la Municipalité vous accorde pour une nouvelle fois, la

dernière, la possibilité de lui prouver que vous avez la capacité d'assurer

pleinement votre fonction de concierge titulaire du GUPB.

Si

d'ici la fin de l'année 1999, la Municipalité n'a pas pu constater

d'amélioration de cette situation, elle se verrait contrainte de prendre les

mesures nécessaires afin de vous retirer la responsabilité de ce bâtiment avec

adaptation de votre statut ainsi que de votre traitement. L'appartement de

service étant lié à la charge de concierge titulaire du GUPB, notre autorité

vous rend attentif au fait qu'elle devrait vous retirer la jouissance de ce

logement.

Dans

l'espoir que vous tiendrez compte des remarques que nous avons formulées, nous

vous prions, d'agréer, Monsieur, ..."

Par

lettre datée du 23 septembre 1999, X.________ s'est plaint auprès de la

municipalité du fait qu'il n'avait pas reçu une copie du rapport de M.

E.________ (qui lui a été seulement lu) et qu'au surplus, ce rapport ne

mentionnait pas de cas concrets de négligence ou de faute à sa charge, si bien

qu'il était dans l'ignorance de ce qui lui était exactement reproché. Il a

réitéré à cette occasion sa demande tendant à l'obtention d'une copie de ce document.

Par ailleurs, il a fait savoir à la municipalité que le délai imparti (trois

mois) était trop court, compte tenu des éléments qui ne lui étaient pas connus

et du fait qu'une mauvaise gestion du budget ne pourrait être constatée qu'au

bouclement des comptes, soit au début de l'an 2000.

Le

5 octobre 1999, la municipalité a fait savoir à X.________ que le rapport du 21

juillet 1999 avait été établi à sa demande et que les termes de ce document de

service lui avaient été notifiés oralement. A cette occasion, la municipalité

l'a informé du fait qu'elle renonçait dans ces conditions à lui en transmettre

une copie. La municipalité a informé l'intéressé du fait qu'elle n'était pas

disposée à prolonger le délai de trois mois qu'elle avait imparti. Enfin, elle a

rappelé à X.________ que si d'ici la fin de l'année 1999 aucune amélioration

n'était constatée, elle se verrait contrainte de prendre des mesures tendant à

lui retirer la responsabilité de ce bâtiment, avec adaptation de traitement et

obligation de libérer l'appartement de service.

G. Une

délégation de la municipalité a rencontré X.________ le 7 décembre 1999 et lui

a fait part de son insatisfaction. De son côté, l'intéressé aurait admis qu'il

oubliait parfois les choses, mais a informé la municipalité du fait qu'à

présent il notait tout. Il aurait déclaré "ça ne peut pas rentrer dans

l'ordre d'un coup". Il a estimé qu'il correspondait au profil de son poste

(note du greffe municipal du 15 décembre 1999). Il résulte par ailleurs du

dossier de la municipalité que Jean-Jacques Vuadens, président du Conseil

communal, n'est également pas satisfait du travail effectué par X.________ dans

le cadre de sa fonction d'huissier (extrait du procès-verbal no 82 de la

municipalité). Ce même reproche a également été formulé par Mme Meyer,

secrétaire du Conseil communal, qui a rapporté à Jean-Marc Guex, que lors du

dépouillement des élections fédérales du 24 octobre 1999, X.________, huissier,

aurait déclaré à ses aides qu'il allait se reposer (transmission du greffe municipal

du 15 décembre 1999).

H. Le

20 décembre 1999, E.________ a établi un nouveau rapport au sujet de

X.________, mettant en cause les compétences de celui-ci.

A

cette époque, X.________ se trouvait en arrêt de travail pour cause d'accident

(poignet cassé).

I. Par

décision du 1er février 2000, la municipalité a mis fin aux rapports de travail

la liant à X.________, avec effet au 31 mai 2000, en ces termes :

"Cessation des fonctions pour motifs justifiés

Monsieur,

Nous

nous référons à notre avertissement du 23 août 1999 confirmé par courriers des

26 août et 5 octobre 1999. A cette occasion, nous vous avions fait part de

notre mécontentement relatif au fait que vous n'assumiez pas vos

responsabilités dans l'exercice de vos fonctions.

Les faits suivants vous avaient notamment été notifiés

:

- Manquement dans la gestion du budget

- Gestion des offres, devis et commandes

déficientes

- Gestion inefficace du personnel attribué

De

plus, nous oubliez régulièrement les tâches à accomplir et manquez de

disponibilité.

Nous

pouvons également vous rappeler le blâme qui vous avait été infligé en date du

17.01.1997 pour l'achat d'une fraiseuse d'un montant de fr. 1'500.--, ceci sans

autorisation et outrepassant vos compétences.

Notre

autorité n'a pu constater aucune amélioration de cette situation et que

celle-ci s'est même dégradée. Votre négligence a aussi été constatée à maintes

reprises par les membres du corps enseignant et par la Direction des écoles. De

plus, le manque de communication évident envers vos collaborateurs directs nuit

au bon fonctionnement du Groupe d'utilité publique de A.________ (GUPB).

Au

vu de ce qui précède, la Municipalité estime qu'elle ne peut plus envisager de

collaborer avec vous dans ces conditions.

C'est

la raison pour laquelle nous résilions les rapports de travail entre vous et la

Commune de Z.________ au 31 mai 2000 en respectant le délai prévu par l'art. 20

du statut du personnel communal.

Simultanément,

nous vous informons que, pour assurer le bon fonctionnement du Groupe d'utilité

publique de A.________ (GPUB), nous vous retirons la responsabilité du

bâtiment, ceci avec effet immédiat.

La

présente décision peut faire l'objet d'un recours ..."

Cette décision a été remise en mains

propres de l'intéressé, lequel a refusé de la signer.

J. A

partir du 2 février 2000, B.D.________ a été chargée de la coordination

administrative des questions liées aux réservations des locaux publics, aux

contacts avec la Direction des écoles, le corps enseignant, ainsi que les

utilisateurs des installations du GUPB. E.________ s'est vu confier les tâches

liées à la gestion du budget du bâtiment, à la ventilation des pièces

comptables, ainsi qu'aux différents travaux entrepris dans le groupement

(lettre de la municipalité du 2 février 2000).

********

a été engagé afin d'assurer le remplacement de X.________, toujours en

incapacité de travail. Après discussion, la municipalité a décidé de libérer

immédiatement X.________ de l'obligation de travailler et le Bureau du conseil

communal a mis un terme à son mandat d'huissier (Extrait du procès-verbal no 90

de la municipalité).

K. Le

21 février 2000, X.________ a saisi en temps utile le Tribunal administratif

d'un recours dirigé contre la décision de la municipalité du 1er février 2000.

Le recourant conclut avec dépens principalement à la constatation de la nullité

du licenciement signifié le 1er février 2000 et à la nullité de la décision

prise par la municipalité dans sa séance du 26 juillet 1999. Subsidiairement,

le recourant conclut à l'annulation de deux décisions précitées, à sa

réintégration ou à son reclassement, plus subsidiairement, au paiement de la

somme de 135'722,40 Fr. L'autorité intimée conclut au rejet du recours.

L. Le

tribunal a tenu audience en date du 16 mai 2000 en présence des parties et de

leur conseil. Il a entendu 11 témoins à cette occasion, puis a délibéré et

rendu le présent arrêt (dont le dispositif a été communiqué aux parties le 8

juin 2000).

Considérants

1.

Déposé en temps utile

et selon les formes légales par le fonctionnaire directement concerné par la

décision attaquée, le recours est recevable à la forme. Est litigieux le renvoi

de X.________, contesté à la fois sur les plans formel et matériel.

2.

Conformément au

règlement communal sur le statut du personnel de la Commune de Z.________

(approuvé par le Conseil d'Etat du canton de Vaud le 4 septembre 1992; ci-après

: le statut), un fonctionnaire peut être renvoyé pour "motifs

justifiés" (ad art. 19). Conformément à l'art. 20, des règles de procédure

doivent être observées, soit une enquête et une audition préalable de

l'intéressé ainsi que, lorsque les faits justifiant le renvoi dépend de la

volonté du fonctionnaire, la signification d'un avertissement.

Le statut ne précise

pas les formes que doit revêtir l'enquête. Mais, conformément à la

jurisprudence (GE 92/0025 du 25 septembre 1992; GE 97/0005, du 29 juillet

1997), la mise en oeuvre d'une enquête suppose à tout le moins qu'il soit clair

pour tous les intéressés, et principalement pour celui qui en est l'objet, que

s'est engagé un processus tendant à établir les faits susceptibles de motiver

un renvoi pour justes motifs. Il faut ensuite que les faits sur lesquels doit

porter l'enquête soit déterminés de manière suffisamment précise pour que

toutes les parties puissent se prononcer et faire valoir des moyens de preuve

avant l'établissement, sous une forme ou sous une autre, d'un rapport de fin

d'enquête énonçant ce qui est finalement retenu le cas échéant à la charge du

fonctionnaire visé. Sauf dans les cas où n'est envisagée qu'une sanction

relativement peu grave (blâme, par exemple), ces exigences constituent un

minimum et leur inobservation entraîne l'annulation de la décision attaquée,

indépendamment du mérite des moyens avancés sur le fond par les parties (GE

96/0061 du 31 octobre 1996, consid. 7 in fine, RDAF 1997 I 82).

En l'espèce, le

dossier ne contient aucune trace d'une démarche pouvant être considérée comme

une enquête remplissant les conditions minimales rappelées ci-dessus. C'est en

mars 1999 que sont signalés les premiers problèmes, alors que le recourant

était en fonction depuis 6 ans, apparemment à la satisfaction de ses supérieurs

(si l'on excepte l'incident mineur du blâme prononcé en 1997 pour avoir engagé

sans en avoir la compétence une dépense d'un montant relativement faible). Mais

le rapport établi par le chef-concierge fait état de manquements, en général,

sans autres précisions et sans imputation à une personne déterminée. En

revanche, le 21 juillet 1999, un rapport du même chef-concierge met en cause le

travail de X.________, rapport qui, tout en soulignant les qualités de

l'intéressé (gentillesse, serviabilité, bonhomie) met en doute ses aptitudes à

gérer correctement un budget et à s'acquitter des tâches de bureau. Ce rapport

n'a jamais été communiqué intégralement à l'intéressé, même s'il en a été fait

état lors d'une séance réunissant le 23 août 1999 X.________ et des

représentants de la municipalité, ainsi que le chef-concierge et le secrétaire

municipal. Cet entretien a été suivi d'injonction écrite (lettre du 26 août

1999.

de la municipalité), avec menace non pas d'un licenciement mais d'une

"rétrogradation" de statut. Bien que X.________ ait demandé à obtenir

une copie de ce rapport, celui-ci ne lui a pas été remis, l'autorité municipale

se bornant à rappeler que si la situation en s'améliorait pas d'ici la fin de

l'année il se verrait retirer la responsabilité de chef-concierge de son

bâtiment scolaire, avec adaptation de traitement et obligation de libérer

l'appartement de service (lettre du 5 octobre 1999). Ensuite, et sous réserve

d'une nouvelle rencontre en décembre 1999, au cours de laquelle il a été

signifié à X.________ que la situation n'était toujours pas satisfaisante,

aucune démarche ne pouvant être assimilée à des opérations d'enquête n'a eu lieu

jusqu'à la lettre de licenciement du 1er février 2000.

La manière dont les

choses ont été ainsi menées ne respecte manifestement pas les exigences de

forme de l'art. 20 du statut. Même s'il a effectivement été avisé, dès l'été

1999, que la manière dont il s'acquittait de son travail ne donnait pas

satisfaction, le recourant n'a jamais été informé que verbalement des griefs

qui lui étaient faits, de sorte qu'on ne sait pas avec quel degré de précision

ces derniers ont été formulés ni si la possibilité lui a été effectivement

donnée d'en contester la réalité. Constitue en particulier une violation

caractérisée du droit d'être entendu le fait qu'on ait refusé de lui remettre

un exemplaire du rapport écrit établi par son chef et mettant en cause ses

aptitudes, bien que cette communication ait été expressément requise. Il n'est

également pas admissible, compte tenu de la gravité des conséquences que la

municipalité entendait attacher à sa démarche, qu'à la fin de la "période

d'essai" octroyée à l'intéressé, l'autorité municipale n'ait pas fait

autre chose que de rencontrer à nouveau X.________ pour lui faire part de son

insatisfaction, sans attirer expressément son attention sur le fait qu'elle

avait désormais l'intention de le renvoyer et lui donner la possibilité de

faire valoir ses droits élémentaires de partie (droit de consulter le dossier,

droit de se faire assister).

A cela s'ajoute qu'une

partie des griefs formulés en tout cas (sous réserve, comme on le verra

ci-dessous, de l'inaptitude à établir et à gérer un budget) concernait des

faits dépendants de la volonté de l'intéressé, aux yeux de la municipalité en

tout cas. Un avertissement formel préalable était donc nécessaire, qui fait

défaut en l'espèce. La municipalité invoque certes ses courriers des 26 août et

5.

octobre 1999, mais ces derniers ne comportent, comme on l'a vu, aucune menace

de licenciement, seul étant envisagé un déplacement dans une fonction

inférieure et moins bien rémunérée.

Dans ces conditions,

ne respectant pas la procédure prévue expressément par l'art. 20 du statut, la

décision attaquée est affectée d'un vice essentiel et de nature formel, qui ne

peut qu'entraîner son annulation (RDAF 1997 I 79, déjà cité).

3.

La décision attaquée

devant être annulée pour les motifs formels mis en évidence ci-dessus, le

tribunal se dispensera de longs développements sur les moyens de fond invoqués

par les parties. Dans la mesure toutefois où les manquements reprochés au

recourant concernent essentiellement la gestion du budget, celle des offres, devis

et commandes de matériel ainsi que la direction du personnel, le tribunal ne

peut manquer de rappeler que le recourant est jardinier de profession, et qu'il

n'a jamais eu une formation de cadre. A cela s'ajoute que les cahiers des

charges établis dès l'entrée en fonction du chef-concierge en 1997, mettent

clairement les questions budgétaires dans la compétence de celui-ci, et non pas

des concierges de bâtiments, de sorte qu'on peut s'étonner d'une telle

motivation qui consiste au fond à reprocher au recourant de ne pas s'acquitter

à satisfaction de tâches qu'on a jugé nécessaire de confier à du personnel plus

qualifié. De même, le tribunal, au bénéfice de l'instruction qu'il a menée, et

notamment des auditions de témoins, est-il loin d'être convaincu que le grief

d'un manque de disponibilité puisse être réellement formulé, et il remarque en

tout cas à cet égard que même le supérieur direct de l'intéressé, dans son

rapport du 21 juillet 1999, mettait en exergue des qualités de serviabilité.

Il est vrai que la

municipalité a aussi invoqué l'impossibilité de poursuivre une collaboration

avec le recourant, tant dans la décision attaquée qu'en cours de procédure.

Mais, et dans la mesure où est ici visée la clause générale prévue par

l'art. 19 al. 2 in fine du statut et qui vise "toutes autres

circonstances en raison desquelles le maintien en fonction serait préjudiciable

à la bonne marche ou à la réputation de l'administration" le motif ne peut

pas être apprécié indépendamment de griefs précis. En particulier, dans le

cadre du contrôle judiciaire qui est le sien, le tribunal ne peut pas se

limiter à prendre acte d'une telle opinion car il s'agit pour l'essentiel de la

conclusion même de la pesée des intérêts, au regard notamment du principe de

proportionnalité, sur laquelle on ne peut se prononcer que sur la base

d'éléments substantiels, établis conformément à la procédure prévue, éléments

qui font en l'espèce défaut, comme on l'a vu.

4.

Dans ces conditions, le

recours doit être admis et la décision attaquée annulée, les frais étant mis à

la charge de la commune, qui succombe, et qui doit des dépens au recourant,

obtenant gain de cause avec l'aide d'un conseil (art. 55 LJPA).

Pour le surplus,

l'issue du pourvoi dispense le tribunal de statuer sur les conclusions subsidiaires

tendant au versement d'une indemnité, conclusion ne relevant d'ailleurs pas de

la compétence du Tribunal administratif (art. 1 al. 3 lit. c LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

admis.

II. La décision

attaquée est annulée.

II. Il n'est pas

perçu d'émolument judiciaire.

IV. Une somme de

2'000 (deux mille) francs est allouée à X.________ à titre de dépens à la

charge de la Commune de Z.________.

Lausanne, le 3 août 2000/gz

Le président : La

greffière :

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.