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Décision

GE.2000.0044

TA - GE.2000.0044 - 2000-10-09 - c/DSAS

9 octobre 2000Français25 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. Le 25 août 1999, le

Conseil d'Etat du canton de Vaud (ci-après : CE) a décidé de charger le DSAS de

confier au Contrôle cantonal des finances (ci-après : CCF), conformément aux

voeux des commissions des finances et de gestion du Grand Conseil, le mandat

d'audit de l'ensemble des établissements médicaux-sociaux vaudois (ci-après :

EMS) reconnus d'intérêt public et des établissements médicaux-sociaux dont les bénéficiaires

peuvent être mis au bénéfice d'une aide des régimes sociaux.

Ce mandat prévoyait

notamment ce qui suit :

"

(...)

3. Etendue

du mandat

Le

présent mandat porte sur l'ensemble des établissements médicaux-sociaux vaudois

d'intérêt public et des EMS dont les pensionnaires peuvent être mis au bénéfice

d'une aide de l'Etat (ci-après : les EMS), selon la liste annexée au présent

mandat. L'examen portera plus particulièrement sur les comptes 1997 et 1998 des

établissements qui n'ont pas encore été contrôlés par le CCF, l'opportunité

d'une extension à d'autres exercices comptables ou d'autres établissements

étant toutefois réservée et laissée à la libre appréciation du CCF.

Compte

tenu des délais impartis, le mandat ne couvre pas un contrôle général de la

comptabilité et de la gestion des EMS audités mais doit être focalisé sur les

aspects mentionnés sous le point 5 ci-après.

4. Objectifs

Les

objectifs du mandat sont les suivants :

- Effectuer

un contrôle de la comptabilité des EMS afin de vérifier le respect des

directives de l'Etat.

- Permettre

au Conseil d'Etat et aux commissions permanentes de disposer d'un panorama

complet de la situation dans l'ensemble des EMS.

- Recueillir

des informations utiles aux travaux du comité de pilotage chargé de réfléchir

sur les formes juridiques, les directives comptables à mettre en oeuvre, la

définition de normes d'audits et de modes de financement des EMS.

5. Aspects

particuliers à examiner

Le

mandat confié au CCF portera, en particulier, sur l'examen des éléments

suivants :

- Rémunération

de la direction et des proches (selon la notion fiscale, applicable par

analogie); appréciation du bien-fondé de ces rémunérations et comparaisons en

regard des normes édictées par la profession;

- Assujettissement

des salaires aux charges sociales;

- Frais

privés présents dans la comptabilité de l'EMS; prestations appréciables en

argent en faveur de la direction ou des personnes proches;

- Appréciation

sur la régularité de la comptabilité;

- Appréciation

sur le financement de l'EMS;

- Adéquation

de l'effectif du personnel à l'autorisation d'exploiter;

- Organe

de révision : en existe-t-il un ? Si oui, est-il compétent et

indépendant ?

- Examen

des écarts entre les comptes annuels et le formulaire CSI;

- Examen

sur l'existence de provisions à caractère de réserves, comptabilisées notamment

dans les passifs transitoires;

- Contrôle

de la séparation des patrimoines d'exploitation, hors exploitation et privés;

- Examen

des garanties, mises en gage, etc. données par l'EMS;

- Comptes

d'investissements;

- Adéquation

du loyer versé par l'EMS en cas de location d'immeubles en regard de la

redevance immobilière.

6. Retours

d'informations

Les

constatations et conclusions du CCF seront consignées dans deux types de

rapports :

- Chaque

EMS fera l'objet d'un rapport individuel;

- Un

rapport global sur l'ensemble des EMS contrôlés, pouvant être rendu public

(...)."

B. Les travaux du CCF dans

les établissements médicaux-sociaux ont débuté le 21 septembre 1999 et ont pris

fin le 12 novembre 1999.

Dans le courant du

mois de décembre 1999, le CCF a remis à la recourante un projet de rapport

individuel en consultation. Le rapport défintif du CCF date du 11 février 2000.

C. Le 25 février 2000, le

CE a décidé, pour des raisons de confidentialité, de ne pas publier les

rapports individuels sur chaque EMS, mais seulement de rendre public le futur

rapport de synthèse du CCF. Ce rapport synthétise l'ensemble des constatations

et conclusions effectuées par le CCF au terme de ses travaux d'audit. Pour

garantir l'anonymat des constatations, il ne contient aucune donnée

individuelle.

Le même jour, le CE a

également décidé de prendre acte qu'un document de synthèse établi par le DSAS

serait rendu public et de remettre le rapport global du CCF ainsi que le futur

document de synthèse du DSAS aux EMS, aux associations professionnelles, à la

presse ainsi qu'à quiconque en ferait la demande. Il a décidé, enfin,

d'informer les présidents des commissions des finances, de gestion et de

systèmes d'information en leur distribuant un exemplaire du rapport de synthèse

du CCF.

D. Le CCF a envoyé ses

rapports individuels et son rapport de synthèse définitifs aux directions des

EMS audités le 29 février 2000. L'ensemble des rapports individuels ont en outre

été distribués à la Présidente du CE, aux Chefs des Départements des finances

et de la santé et de l'action sociale, ainsi qu'aux Présidents de la COFIN et

de la COGEST. Le CCF a également adressé au Conseil d'Etat son rapport de

synthèse.

S'agissant de

l'établissement de la recourante, le rapport individuel relève, en substance,

que la direction a perçu une rémunération excessive, que des frais privés sont

présents dans la comptabilité, qu'il existe des écarts entre la formule CSI et

les comptes annuels, que la séparation des patrimoines exploitation, hors

exploitation et privés n'est pas garantie, que le paiement du loyer effectif ne

correspond pas au montant stipulé dans le bail, mais à la redevance

immobilière, que les directives comptables du 1.1.1995 ne sont pas respectées

et critique, enfin, la comptabilisation et l'utilisation du forfait

investissement.

E. Le DSAS a établi son

document de synthèse appelé "Analyse et déterminations" le 1er mars

2000. Ce document, qui a été rendu public, a pour but de présenter le réseau

des EMS vaudois, de synthétiser les résultats des contrôles du CCF, d'indiquer

l'appréciation globale du DSAS et de faire état des mesures et actions déjà

prises et envisagées. Il est rédigé de façon tout à fait anonyme et ne nomme jamais

les EMS audités. Il se contente de relever des chiffres et des pourcentages

s'agissant des résultats du contrôle du CCF. L'"appréciation globale"

établit un état des lieux synthétique de la situation des EMS vaudois à la fin

1998 sur la base des travaux et constatations du CCF, porte une appréciation

objective sur les EMS en tenant compte de l'ensemble des constatations du CCF

et met en évidence les établissements cumulant plusieurs manquements relevés

par le CCF. Dans ce document, toujours sans les nommer, les EMS sont classifiés

en trois catégories, à savoir A : EMS ne présentant aucun problème ou des

problèmes mineurs (bon); B : EMS présentant des problèmes acceptables

(satisfaisant); et C : EMS présentant des problèmes importants

(insatisfaisant). Cette classification ne tient compte que des questions

relatives à la gestion administrative des EMS et des constatations du CCF. Elle

ne donne en revanche aucune indication sur la qualité de la prise en charge des

pensionnaires, qu'il s'agisse des prestations de soins ou d'hébergement

médico-social.

Au titre des mesures

correctrices et actions envisagées, ce rapport du DSAS relève notamment ce qui

suit :

"(...) Face aux différents manquements

constatés au sein d'un certain nombre d'EMS, l'Etat ne dispose actuellement que

de très peu de moyens légaux pour réagir et appliquer des sanctions aux

établissements ne respectant pas les normes établies. Trois seules sanctions

sont aujourd'hui possibles :

- la dénonciation au préfet avec, en général,

une amende de fr. 100.- (...);

- le retrait de l'autorisation d'exploiter

(...);

- le retrait de la reconnaissance d'intérêt

public (...).

L'Etat a d'ores et déjà pris les mesures

globales suivantes:

- Création d'un Comité de pilotage chargé de

définir une procédure de reporting, des normes comptables et d'audit et de

réfléchir sur les modes de financement des EMS et les formes juridiques;

- Révision de la loi sur la santé publique;

- Renforcement des contrôles sanitaires,

fermeture d'EMS et changement des directions;

- Formation du personnel;

- Contrôle généralisé des EMS par le CCF;

- Engagement d'un contrôleur de gestion."

F. Il ressort du

procès-verbal de la séance du 16 mars 2000 de la Commission d'hébergement

médico-sociale (CHMS) notamment ce qui suit :

"(...) Monsieur Rochat demande que soit

communiquée à chaque EMS, individuellement, la catégorie à laquelle il

appartient, dans le classement fait par le DSAS à la suite des rapports CCF.

Messieurs Castelli, de Palézieux et Russi appuient cette demande, le premier souhaitant

que ce classement soit également fourni aux personnes en charge du placement en

EMS et les seconds aux associations faîtières. Monsieur Diserens leur répond

que cette question est actuellement à l'étude au sein du DSAS."

G. Le 22 mars 2000, le Chef

du DSAS a communiqué à la recourante l'appréciation de son département sur son

établissement par une correspondance dont le contenu est le suivant :

"Contrôle des EMS vaudois par le

Contrôle cantonal des finances

Monsieur le Président,

Le Contrôle cantonal des finances (CCF) a rendu

ses rapports suite à l'audit de l'ensemble des EMS vaudois. Les travaux du CCF

portaient sur l'examen de la gestion administrative des établissements.

Sur la base des constatations et conclusions du

CCF, le Département de la santé et de l'action sociale (DSAS) a effectué une

appréciation globale pour chaque EMS. Cette appréciation ne concerne que la

gestion administrative et conclut que votre établissement présente une

situation insatisfaisante.

Cette appréciation concerne les années 1997 et

1998, exercices sur lesquels portent les investigations du CCF.

Je vous demande de prendre immédiatement, à

l'échelle de votre établissement, les mesures qui s'imposent pour pallier aux

manquements relevés dans votre rapport individuel.

Les conclusions du CCF ont été prises en compte

immédiatement par mon département. Leur analyse a débouché sur le constat

qu'environ un quart des établissements présente une situation insatisfaisante

sur le plan des objectifs contrôlés. Cette situation n'est pas tolérable. Pour

y remédier, le Département de la santé et de l'action sociale (DSAS) entend

prendre plusieurs mesures qui vous ont été annoncées lors de notre rencontre du

1er mars dernier et concernent notamment :

- le renforcement du contrôle financier

(formules de "reporting") et engagement d'un contrôleur de gestion;

- le renforcement des contrôles de la qualité

et de la prise en charge par la CIVEMS;

- l'édiction de normes salariales à caractère

contraignant pour la direction;

- le DSAS n'acceptera plus que les EMS reconnus

d'intérêt public soient exploités en raison individuelle. Une évaluation des

modalités et conséquences de leur transformation en une autre forme juridique

(...) sera effectuée pour chaque établissement, avec son concours;

- l'évaluation de l'organisation de l'Etat.

Je vous confirme ma ferme intention de rétablir

une confiance entre la population et les établissements médicaux-sociaux. Afin

de renforcer leur crédibilité, je souhaite qu'à titre individuel, les

établissements se regroupent au sein d'une seule association professionnelle,

qui deviendra le partenaire de l'Etat.

Par ailleurs, le statut du personnel en EMS est

une préoccupation de mon département. J'encourage dès lors les partenaires

sociaux à conclure une convention collective de travail, dont les conséquences

financières et sur l'emploi devront être évaluées et soumises au DSAS.

Le monde des EMS va connaître plusieurs

réformes, dont l'objectif central est de le crédibiliser. Il est indispensable,

à l'avenir, que la totalité des établissements offrent des prestations

d'hébergement de bonne qualité, à un coût acceptable pour l'ensemble des

résidents et une bonne gestion administrative. Je vous remercie d'ores et déjà

d'y veiller.

En vous remerciant de l'attention que vous porterez

à ces lignes, je vous transmets, Monsieur le Président, mes salutations

distinguées."

H. Le 12 avril 2000, la

Fondation X.________ a déposé un pourvoi au Tribunal administratif contre la

lettre du Chef du DSAS du 22 mars 2000 en concluant à l'admission du recours et

à l'annulation, respectivement à la réforme de la décision attaquée en ce sens

que la gestion administrative de son établissement doit être considérée comme

"bonne". S'agissant de la qualification de l'objet du recours, la recourante

fait observer ce qui suit :

"Bien que ne comportant pas l'indication

des voies de recours, la correspondance du 22 mars 2000 communiquant à la

recourante l'appréciation "insatisfaisante" portée à son sujet est

une décision au sens de l'art. 29 LJPA, susceptible de recours au Tribunal

administratif (...).

Il n'est pas douteux que la qualification

susmentionnée est de nature à avoir des conséquences négatives sur la situation

juridique de l'établissement si elle est utilisée à l'avenir.

Cette utilisation n'est pas une simple

probabilité, puisqu'elle est déjà en train de se réaliser. On en veut pour

preuve le procès-verbal n° 9 de la séance du 16 mars 2000 tenue par la

Commission d'hébergement médico-social, dont il ressort que certains demandent

d'ores et déjà la diffusion du classement fait par le Département à la suite

des rapports établis par le contrôle cantonal des finances.

Cette qualification est donc bel et bien une

mesure ayant notamment pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits

ou des obligations, les évaluations faites ayant déjà commencé à circuler et à

être utilisées. (...)"

Au fond, outre qu'elle

lui reproche de n'avoir entendu aucun des membres du conseil d'administration

avant de rendre son rapport définitif, les griefs de la recourante concernent

pour l'essentiel le contenu du rapport individuel du CCF. Après les avoir

combattues, elle considère que la plupart des critiques qui y sont émises sont

infondées et qu'excepté la rémunération du directeur, elles portent sur des

points mineurs, de sorte que les reproches qui lui sont adressés seraient

insuffisants pour fonder une appréciation "insatisfaisante".

L'autorité intimée aurait d'ailleurs excédé son pouvoir d'appréciation; son

évaluation de la gestion administrative de l'établissement serait arbitraire et

basée sur des constatations de faits souvent inexactes ou incomplètes.

I. La recourante a requis

que l'effet suspensif soit accordé au recours, "compte tenu des

conséquences hautement dommageables qui résulteraient de l'utilisation qui

pourrait être faite du rapport litigieux et de l'appréciation contestée".

Elle a en outre requis par voie de mesures provisionnelles qu'interdiction soit

faite à tous les services de l'Etat d'utiliser et de diffuser de quelque

manière que ce soit la décision attaquée et le rapport sur lequel elle est

basée, une diffusion étant de nature à lui causer un préjudice très important.

Elle s'est acquittée

dans le délai imparti de l'avance de frais requise, par 1'500 francs.

J. L'autorité intimée

s'est déterminée le 1er mai 2000 sur la requête d'effet suspensif et de mesures

provisionnelles. Elle a tout d'abord contesté que la communication du 22 mars

2000 à chaque EMS puisse constituer une décision au sens de l'art. 29 LJPA.

S'agissant de l'interdiction de diffusion, elle a exposé qu'aucune autre

publication que celles déjà effectuées conformément à la loi n'était envisagée

et s'en est remise à justice. En revanche, elle s'est opposée à l'interdiction

d'utiliser la décision et/ou le rapport individuel considérant que ces

documents ne constituaient pas des décisions administratives, que, dépourvus de

caractère contraignant, leur utilisation ne pouvait à ce stade porter un

quelconque préjudice à leur destinataire et enfin, qu'une interdiction générale

irait à l'encontre de la protection des pensionnaires d'EMS en cas d'urgence ou

de gravité.

K. Par décision incidente

du 3 mai 2000, le magistrat instructeur du Tribunal administratif a rejeté la

requête d'effet suspensif et de mesures provisionnelles.

L. Par lettre du 15 mai

2000, la recourante a déclaré, par l'intermédiaire de son conseil, prendre acte

de l'engagement pris par l'autorité intimée dans ses déterminations de ne pas

divulguer les décisions et les rapports individuels litigieux et renoncer à se

pourvoir contre la décision incidente du 3 mai 2000.

M. L'autorité intimée a

déposé sa réponse au recours le 26 mai 2000. Contestant le fait que sa lettre

du 22 mars 2000 constitue une décision au sens de l'art. 29 LJPA, elle s'est

limitée à une détermination sur la question de la recevabilité du recours. Elle

sollicite que cette question soit tranchée de façon préjudicielle (sic), avant

tout examen du fond du litige, pour des raisons d'économie de la procédure, et

conclut à l'irrecevabilité du recours avec suite de frais.

N. Le 29 juin 2000, la

recourante a versé au dossier la copie d'un courrier adressé par le Service de

la santé publique aux Réseaux de soins ou, cas échéant, aux Commissions

sanitaires de zone le 28 avril 2000 prévoyant notamment ce qui suit :

"Extension du réseau des UAT - Appel

d'offre

Madame, Messieurs,

Compte tenu des résultats de la consultation du

20 janvier 2000 effectuée auprès des associations représentatives des

institutions médico-sociales, nous lançons, par la présente, l'appel d'offre

prévu en vue d'une extension ciblée et limitée du réseau des UAT bénéficiant

d'une contribution financière du Service de la santé publique.

Cette extension se situe dans le cadre des

réallocations décidées par le Conseil d'Etat en compensation de la réduction

des 400 lits liée au programme d'économies EMS 2000. Elle est limitée en termes

de volume, puisqu'elle concerne une centaine de places supplémentaires d'UAT

pour l'ensemble du canton. Elle est par ailleurs ciblée puisqu'elle s'adresse

aux établissements reconnus d'intérêt public susceptibles de créer une unité ou

d'étendre leurs capacités dans le respect des critères listés ci-dessous et

fondés sur les bases légales en vigueur.

(...)

Critères de candidature

Pour pouvoir soumissionner au présent appel

d'offre, les EMS ou divisions C d'hôpitaux doivent répondre aux critères

suivants :

(...)

10. ne pas présenter de problèmes majeurs de

gestion mis en évidence notamment par l'enquête du Contrôle cantonal des

finances.

Procédure

La procédure arrêtée est la suivante :

(...)

- Les réseaux de soins ou les commissions

sanitaires de zone réceptionnent les propositions et sélectionnent les offres

de manière à :

(...)

- assurer le

respect des critères de candidatures listés plus haut, en établissant la fiche

de synthèse annexée; (...).

- Les dossiers ainsi sélectionnés, ainsi que

les fiches de synthèse, devront parvenir au Service de la santé publique d'ici

au 2 juin 2000.

- Le Service de la santé publique examinera les

dossiers et effectuera les consultations requises. Le Département de la santé

et de l'action sociale statuera ensuite sur les offres qu'il retient et en

informera les institutions concernées, en principe au plus tard d'ici l'été

2000.

(...)."

La recourante en tire

argument pour tenter de démontrer que la lettre du 22 mars 2000 est bien une

décision susceptible de recours au Tribunal administratif. Pour le reste, elle

observe que la sélection des offres selon les critères susmentionnés devrait

inévitablement passer par une communication des rapports individuels du CCF aux

Réseaux de soins et aux Commissions sanitaires de zone, ce qui irait à

l'encontre de l'engagement du DSAS du 1er mai 2000.

O. Le tribunal a délibéré

par voie de circulation.

P. Les arguments respectifs

des parties sont repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considère en droit:

1. L'art. 4 al. 1 de la

loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives

(ci-après : LJPA) prévoit que le Tribunal administratif connaît en dernière

instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives

cantonales ou communales lorsque aucune autre autorité n'est expressément

désignée par la loi pour en connaître. Il examine d'office si les conditions de

recevabilité du recours sont remplies (cf. A. Koelz/I. Haener, Verwaltungsverfahren

und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2ème éd., Zurich 1998, n° 410 p. 150;

P. Moor, Droit administratif, vol. II : Les actes administratifs et leur

contrôle, Berne 1991, p. 347). En particulier, il examine d'office sa

compétence (art. 6 LJPA) et notamment l'existence d'une décision au sens de

l'art. 29 LJPA.

Considérants

2.

Déposé dans le délai

prescrit par l'art. 31 al. 1 LJPA, le recours est intervenu en temps utile. Il

est au surplus recevable en la forme.

3.

S'agissant de l'objet

de la contestation, la recourante s'en prend à la lettre du Chef du DSAS du 22

mars 2000 par laquelle ce dernier l'a informée que son établissement présentait

une situation de gestion administrative insatisfaisante. Dans une argumentation

relativement succincte, elle considère que la "qualification" qu'elle

contient est de nature à entraîner des conséquences négatives sur

l'établissement qu'elle exploite si elle est utilisée à l'avenir, ce qui serait

au demeurant très probable. Cette qualification constituerait donc une mesure

ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des

obligations, les évaluations ayant déjà commencé à circuler et à être utilisées

par des tiers. L'autorité intimée considère, quant à elle, que l'acte attaqué

se limitant à apprécier la gestion de l'EMS audité en fonction des conclusions

du rapport du CCF, une telle appréciation n'entraînerait aucune conséquence

juridique pour son destinataire. Cette évaluation ne toucherait pas le rapport

juridique entre l'Etat et l'EMS concerné. En outre, si d'aventure la

reconnaissance d'intérêt public de l'EMS devait être ultérieurement remise en

cause, une décision susceptible de recours serait alors seulement rendue.

L'acte attaqué apparaîtrait bien plutôt comme une "requête" en vue de

faire prendre des mesures que comme une "condamnation sous menaces de

sanctions". Pour le reste, si elle a informé les EMS qu'elle entendait

prendre des mesures pour remédier aux carences constatées par le CCF,

l'autorité intimée considère qu'il s'agit-là d'une simple déclaration

d'intention et non d'une décision impliquant des obligations pour les EMS.

L'acte aurait, sous cet aspect, davantage les caractéristiques d'un programme

que celles d'une décision.

4.

En procédure

administrative vaudoise, un recours ne peut être dirigé que contre une décision

conformément à l'art. 29 al. 1 LJPA, par quoi il faut entendre toute mesure

prise par une autorité dans un cas d'espèce et ayant pour objet de créer, de

modifier ou d'annuler des droits ou des obligations, de constater l'existence,

l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations, ou de rejeter ou de

déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou

constater des droits ou obligations (art. 29 al. 2 LJPA). La définition

contenue à l'art. 29 LJPA - comme celle qu'énonce l'art. 5 PA - correspond à

l'institution générale de la décision administrative (arrêt TA CR 96/0324 du 12

mai 1997, publié in RDAF 1998 I 88, c. 1a p. 89). La décision est donc un acte

de souveraineté individuel, qui s'adresse à un particulier et qui règle de

manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un

rapport juridique concret relevant du droit administratif (ATF 121 II 473, c.

2a p. 477 et les réf. citées, JT 1997 I 370). En d'autres termes, elle constitue

un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé,

l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle

d'une autre manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 121 I

173, c. 2a p. 174 s.).

La décision a donc

pour objet de régler une situation juridique, c'est-à-dire de déterminer des

droits et obligations de sujets de droit en tant que tels (P. Moor, op. cit.,

p. 106). Elle se distingue, par ses effets sur la situation ou le comportement

de son destinataire, des actes qui n'affectent les droits et obligations de

personne, par exemple de simples communications, renseignements,

recommandations, explications ou opinions qui ne fixent pas de façon

contraignante les conséquences juridiques d'une situation de fait (ATF 121 II

473.

précité, c. 2c; A. Koelz/I. Haener, op. cit., n° 502 s. p. 181).

Si unilatérale qu'elle

soit dans sa nature, la décision crée une relation juridique. S'agissant de son

interprétation, une fois émise, elle est nécessairement soumise au principe de

la confiance (P. Moor, op. cit., p. 121). Une décision de l'autorité ne

s'interprète donc pas seulement d'après sa lettre. En vertu du principe de la

confiance, elle a le sens que le destinataire pouvait et devait de bonne foi lui

donner, d'après les circonstances qu'il connaissait ou devait connaître au

moment de la réception de l'acte (ATF 115 II 415, c. 3a, JT 1991 I 130 et

l'arrêt cité).

5.

En l'espèce, d'après

une interprétation objective fondée sur le principe de la confiance, force est

d'admettre que l'acte attaqué ne présente pas les caractéristiques d'une

décision susceptible de recours.

a) Dans la première

partie du courrier litigieux, l'autorité intimée se contente tout d'abord de

reprendre les conclusions de son rapport "Analyse et déterminations"

du 1er mars 2000 établies sur la base des travaux et constatations du CCF et de

porter une appréciation globale de l'EMS audité. Cette appréciation ne fait

rien d'autre que révéler ou constater un état de pur fait : la satisfaction ou

l'insatisfaction de la gestion administrative de l'EMS. Une telle appréciation

n'a aucunement pour objet de régler, à titre formateur ou constatatoire, une

situation juridique entre l'EMS et la collectivité publique. Elle ne détermine

de même en aucun cas les droits ou obligations de l'EMS face à l'Etat, mais se

limite à relever que l'EMS présente des problèmes de gestion sans en tirer une

quelconque conséquence juridique.

b) En outre, lorsque

l'autorité intimée demande à la recourante de "prendre immédiatement les

mesures qui s'imposent pour pallier aux manquements relevés par le CCF",

elle ne l'astreint nullement à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose

de manière contraignante, comme elle le soutient à juste titre. N'évoquant ni sanction

ni suite juridique d'une éventuelle inaction, elle se contente d'émettre ainsi

une invitation dépourvue de tout caractère obligatoire.

A cet égard,

l'autorité intimée ne précise pas quelles mesures la recourante est invitée à

prendre et renvoie simplement cette dernière au rapport individuel du CCF. Au

demeurant, la recourante portant l'essentiel de ses griefs sur le contenu

matériel de ce rapport, on peut se demander pourquoi elle ne l'a pas contesté

en tant que tel dès qu'elle en a eu connaissance plutôt que de s'en prendre

aujourd'hui seulement à l'acte attaqué.

c) Enfin, l'acte

attaqué mentionne un certain nombre de mesures à venir. Il présente, de ce

point de vue-là, bel et bien un caractère de programme et non celui d'une

réglementation juridique individuelle et concrète, comme l'a relevé à juste

titre l'autorité intimée. Cette dernière se contente en effet de communiquer à

l'intéressée ses intentions pour résoudre un problème concret, sans pour autant

définir clairement l'attitude qu'elle adoptera à l'avenir et sans restreindre

d'autant sa marge d'appréciation ultérieure. Elle ne préjuge en rien ses

éventuelles décisions futures. Une telle déclaration d'intention ne constitue

pas non plus une décision (cf. ATF 114 Ib 190, c. 1a p. 191).

Si l'on peut certes

redouter, comme le craint expressément la recourante, que l'acte attaqué

déploie ultérieurement certains effets juridiques défavorables - par exemple,

dans le cadre d'une procédure de retrait de l'autorisation d'exploiter ou d'un

retrait de la reconnaissance d'intérêt public - de tels effets juridiques n'en

constituent pas pour autant son objet actuel, contrairement à ce qu'elle

prétend, de sorte que, à l'instar des actes matériels, l'acte attaqué ne

saurait faire l'objet d'un recours (sur les actes matériels, cf. notamment P.

Moor, op. cit., p. 106 ss). Seule l'éventuelle future mesure juridique

contraignante serait susceptible de recours.

Pour le reste, on ne

voit pas non plus en quoi le courrier du Service de la santé publique du 28

avril 2000 démontrerait que la lettre du DSAS du 22 mars 2000 constitue une

décision susceptible de recours. La recourante se plaint en effet uniquement de

ce que l'un des critères de candidature à l'extension des UAT se réfère à

l'audit mené par le CCF. En réalité, elle dirige indirectement ses griefs

contre le rapport du CCF et non contre l'acte attaqué, de sorte que l'on peut à

nouveau se demander pourquoi elle ne s'en est pas pris directement à cet

acte-là plutôt qu'au courrier qu'elle tente vainement de mettre en cause par la

présente procédure. L'argumentation de l'intéressée accrédite davantage la

thèse selon laquelle les décisions formellement susceptibles de recours,

c'est-à-dire déployant directement des effets juridiques défavorables (par

exemple éviction de la soumissionnaire fondée sur l'existence de problèmes de

gestion relevés par le CCF), restent à venir.

En l'absence de

décision susceptible de recours au sens de l'art. 29 LJPA, il convient dès lors

de déclarer le recours irrecevable.

6.

Vu l'issue du pourvoi,

les frais du présent arrêt seront mis à la charge de la Fondation X.________

qui succombe et qui, pour les mêmes raisons, n'a pas droit à des dépens (art.

55.

al. 1 LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

irrecevable.

II. L'émolument et

les frais d'instruction, par 1'000 (mille) francs, sont mis à la charge de la

recourante, le solde de l'avance effectuée, soit 500 (cinq cents) francs, lui

étant restitué.

III. Il n'est pas

alloué de dépens.

gz/Lausanne, le 9 octobre 2000

La présidente : Le

greffier :

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.