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Décision

GE.2000.0046

TA - GE.2000.0046 - 2000-10-09 - c/DSAS

9 octobre 2000Français28 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. Il convient d'exposer

préliminairement ce qui suit s'agissant des relations entre les recourants. Le

groupe G.________, dirigé par M. A.________, comprend la société H.________ SA

et les établissements suivants : Résidence E.________ à S.________, Résidence

D.________ (Hôtel-Résidence I.________ à U.________), EMS C.________ à

Q.________, tous trois exploités sous forme de sociétés anonymes (SA), l'EMS

B.________ à P.________, exploité sous forme de société en nom collectif (SNC)

et J.________ à S.________, exploité sous forme de société anonyme. M.

A.________ est président des conseils d'administration des sociétés anonymes

H.________ SA, Résidence E.________ SA et EMS C.________ SA. M. et Mme

A.________ sont associés de la SNC EMS B.________. M. A.________ est également

directeur général de la K.________ SA et directeur des J.________ à S.________

SA. La société H.________ SA détient directement les sociétés Résidence

E.________ SA et EMS C.________ SA et a un mandat de gestion avec la société

K.________ SA. Cette dernière exploite l'Hôtel-Résidence I.________ à

U.________, qui comprend un hôtel quatre étoiles, des appartements protégés,

deux restaurants, une unité court-séjour et l'EMS D.________ à R.________. La gestion

de l'Hôtel-Résidence I.________ est en fait assurée par M. A.________.

Les deux EMS Résidence

E.________, à S.________, et Résidence D.________, à R.________, n'ont jamais

reçu d'aide étatique ni à l'investissement ni à l'exploitation. Ils ne sont pas

reconnus d'intérêt public.

B. Le 25 août 1999, le

Conseil d'Etat du canton de Vaud (ci-après : CE) a décidé de charger le DSAS de

confier au Contrôle cantonal des finances (ci-après : CCF), conformément aux

voeux des commissions des finances et de gestion du Grand Conseil, le mandat

d'audit de l'ensemble des EMS vaudois reconnus d'intérêt public et des EMS dont

les bénéficiaires peuvent être mis au bénéfice d'une aide des régimes sociaux.

Ce mandat prévoyait

notamment ce qui suit :

"

(...)

3. Etendue

du mandat

Le

présent mandat porte sur l'ensemble des établissements médicaux-sociaux vaudois

d'intérêt public et des EMS dont les pensionnaires peuvent être mis au bénéfice

d'une aide de l'Etat (ci-après : les EMS), selon la liste annexée au présent

mandat. L'examen portera plus particulièrement sur les comptes 1997 et 1998 des

établissements qui n'ont pas encore été contrôlés par le CCF, l'opportunité

d'une extension à d'autres exercices comptables ou d'autres établissements

étant toutefois réservée et laissée à la libre appréciation du CCF.

Compte

tenu des délais impartis, le mandat ne couvre pas un contrôle général de la

comptabilité et de la gestion des EMS audités mais doit être focalisé sur les

aspects mentionnés sous le point 5 ci-après.

4. Objectifs

Les

objectifs du mandat sont les suivants :

- Effectuer

un contrôle de la comptabilité des EMS afin de vérifier le respect des

directives de l'Etat.

- Permettre

au Conseil d'Etat et aux commissions permanentes de disposer d'un panorama

complet de la situation dans l'ensemble des EMS.

- Recueillir

des informations utiles aux travaux du comité de pilotage chargé de réfléchir

sur les formes juridiques, les directives comptables à mettre en oeuvre, la

définition de normes d'audits et de modes de financement des EMS.

5. Aspects

particuliers à examiner

Le

mandat confié au CCF portera, en particulier, sur l'examen des éléments

suivants :

- Rémunération

de la direction et des proches (selon la notion fiscale, applicable par

analogie); appréciation du bien-fondé de ces rémunérations et comparaisons en

regard des normes édictées par la profession;

- Assujettissement

des salaires aux charges sociales;

- Frais

privés présents dans la comptabilité de l'EMS; prestations appréciables en

argent en faveur de la direction ou des personnes proches;

- Appréciation

sur la régularité de la comptabilité;

- Appréciation

sur le financement de l'EMS;

- Adéquation

de l'effectif du personnel à l'autorisation d'exploiter;

- Organe

de révision : en existe-t-il un ? Si oui, est-il compétent et

indépendant ?

- Examen

des écarts entre les comptes annuels et le formulaire CSI;

- Examen

sur l'existence de provisions à caractère de réserves, comptabilisées notamment

dans les passifs transitoires;

- Contrôle

de la séparation des patrimoines d'exploitation, hors exploitation et privés;

- Examen

des garanties, mises en gage, etc. données par l'EMS;

- Comptes

d'investissements;

- Adéquation

du loyer versé par l'EMS en cas de location d'immeubles en regard de la

redevance immobilière.

6. Retours

d'informations

Les

constatations et conclusions du CCF seront consignées dans deux types de

rapports :

- Chaque

EMS fera l'objet d'un rapport individuel;

- Un

rapport global sur l'ensemble des EMS contrôlés, pouvant être rendu public (...)."

C. Les travaux du CCF dans

les établissements médicaux-sociaux ont débuté le 21 septembre 1999 et ont pris

fin le 12 novembre 1999.

Dans le courant du

mois de décembre 1999, le CCF a remis à chacun des recourants un projet de

rapport individuel en consultation.

Par courrier du 30

décembre 1999, M. A.________ a adressé au Chef de service du CCF un ensemble de

remarques sur les projets de rapports concernant les EMS D.________ à

R.________ et E.________ à S.________. Il en a fait de même le 3 janvier 2000

s'agissant des EMS B.________ à P.________ et C.________ SA.

D. Le CCF a rendu cinq

rapports individuels définitifs le 11 février 2000.

E. Le 25 février 2000, le

CE a décidé, pour des raisons de confidentialité, de ne pas publier les

Considérants

rapports individuels sur chaque EMS, mais seulement de rendre public le futur

rapport de synthèse du CCF. Ce rapport synthétise l'ensemble des constatations

et conclusions effectuées par le CCF au terme de ses travaux d'audit. Pour

garantir l'anonymat des constatations, il ne contient aucune donnée

individuelle.

Le même jour, le CE a

également décidé de prendre acte qu'un document de synthèse établi par le DSAS

serait rendu public et de remettre le rapport global du CCF ainsi que le futur

document de synthèse du DSAS aux EMS, aux associations professionnelles, à la

presse ainsi qu'à quiconque en ferait la demande. Il a décidé, enfin,

d'informer les présidents des commissions des finances, de gestion et de

systèmes d'information en leur distribuant un exemplaire du rapport de synthèse

du CCF.

F. Le CCF a envoyé ses

rapports individuels et son rapport de synthèse définitifs aux directions des

EMS audités le 29 février 2000. L'ensemble des rapports individuels ont en

outre été distribués à la Présidente du CE, aux Chefs des Départements des

finances et de la santé et de l'action sociale, ainsi qu'aux Présidents de la

COFIN et de la COGEST. Le CCF a également adressé au Conseil d'Etat son rapport

de synthèse.

G. Le DSAS a établi son

document de synthèse appelé "Analyse et déterminations" le 1er mars

2000.

Ce document, qui a été rendu public, a pour but de présenter le réseau

des EMS vaudois, de synthétiser les résultats des contrôles du CCF, d'indiquer

l'appréciation globale du DSAS et de faire état des mesures et actions déjà prises

et envisagées. Il est rédigé de façon tout à fait anonyme et ne nomme jamais

les EMS audités. Il se contente de relever des chiffres et des pourcentages

s'agissant des résultats du contrôle du CCF. L'"appréciation globale"

établit un état des lieux synthétique de la situation des EMS vaudois à la fin

1998.

sur la base des travaux et constatations du CCF, porte une appréciation

objective sur les EMS en tenant compte de l'ensemble des constatations du CCF

et met en évidence les établissements cumulant plusieurs manquements relevés

par le CCF. Dans ce document - toujours sans les nommer -, les EMS sont

classifiés en trois catégories, à savoir A : EMS ne présentant aucun problème

ou des problèmes mineurs (bon); B : EMS présentant des problèmes acceptables (satisfaisant);

et C : EMS présentant des problèmes importants (insatisfaisant). Cette

classification ne tient compte que des questions relatives à la gestion

administrative des EMS et des constatations du CCF. Elle ne donne en revanche

aucune indication sur la qualité de la prise en charge des pensionnaires, qu'il

s'agisse des prestations de soins ou d'hébergement médico-social.

Au titre des mesures

correctrices et actions envisagées, ce rapport du DSAS relève notamment ce qui

suit :

"(...) Face aux différents manquements

constatés au sein d'un certain nombre d'EMS, l'Etat ne dispose actuellement que

de très peu de moyens légaux pour réagir et appliquer des sanctions aux

établissements ne respectant pas les normes établies. Trois seules sanctions

sont aujourd'hui possibles :

- la dénonciation au préfet avec, en général,

une amende de fr. 100.- (...);

- le retrait de l'autorisation d'exploiter

(...);

- le retrait de la reconnaissance d'intérêt

public (...).

L'Etat a d'ores et déjà pris les mesures

globales suivantes:

- Création d'un Comité de pilotage chargé de

définir une procédure de reporting, des normes comptables et d'audit et de

réfléchir sur les modes de financement des EMS et les formes juridiques;

- Révision de la loi sur la santé publique;

- Renforcement des contrôles sanitaires,

fermeture d'EMS et changement des directions;

- Formation du personnel;

- Contrôle généralisé des EMS par le CCF;

- Engagement d'un contrôleur de gestion."

H. Il ressort du

procès-verbal de la séance du 16 mars 2000 de la Commission d'hébergement

médico-sociale (CHMS), notamment ce qui suit :

"(...) Monsieur L.________ demande que

soit communiquée à chaque EMS, individuellement, la catégorie à laquelle il

appartient, dans le classement fait par le DSAS à la suite des rapports CCF.

Messieurs M.________, de ******** et A.________ appuient cette demande, le

premier souhaitant que ce classement soit également fourni aux personnes en

charge du placement en EMS et les seconds aux associations faîtières. Monsieur

N.________ leur répond que cette question est actuellement à l'étude au sein du

DSAS."

I. Le 22 mars 2000, le

Chef du DSAS a communiqué aux trois premiers recourants (EMS B.________,

C.________ SA et Résidence D.________) l'appréciation de son département sur

leur établissement par une correspondance dont le contenu, identique pour les

trois, est le suivant :

"Contrôle des EMS vaudois par le

Contrôle cantonal des finances

Monsieur le Président,

Le Contrôle cantonal des finances (CCF) a rendu

ses rapports suite à l'audit de l'ensemble des EMS vaudois. Les travaux du CCF

portaient sur l'examen de la gestion administrative des établissements.

Sur la base des constatations et conclusions du

CCF, le Département de la santé et de l'action sociale (DSAS) a effectué une

appréciation globale pour chaque EMS. Cette appréciation ne concerne que la

gestion administrative et conclut que votre établissement présente une

situation insatisfaisante.

Cette appréciation concerne les années 1997 et

1998, exercices sur lesquels portent les investigations du CCF.

Je vous demande de prendre immédiatement, à

l'échelle de votre établissement, les mesures qui s'imposent pour pallier aux

manquements relevés dans votre rapport individuel.

Les conclusions du CCF ont été prises en compte

immédiatement par mon département. Leur analyse a débouché sur le constat

qu'environ un quart des établissements présente une situation insatisfaisante

sur le plan des objectifs contrôlés. Cette situation n'est pas tolérable. Pour

y remédier, le Département de la santé et de l'action sociale (DSAS) entend

prendre plusieurs mesures qui vous ont été annoncées lors de notre rencontre du

1er mars dernier et concernent notamment :

- le renforcement du contrôle financier

(formules de "reporting") et engagement d'un contrôleur de gestion;

- le renforcement des contrôles de la qualité

et de la prise en charge par la CIVEMS;

- l'édiction de normes salariales à caractère

contraignant pour la direction;

- le DSAS n'acceptera plus que les EMS reconnus

d'intérêt public soient exploités en raison individuelle. Une évaluation des

modalités et conséquences de leur transformation en une autre forme juridique

(...) sera effectuée pour chaque établissement, avec son concours;

- l'évaluation de l'organisation de l'Etat.

Je vous confirme ma ferme intention de rétablir

une confiance entre la population et les établissements médicaux-sociaux. Afin

de renforcer leur crédibilité, je souhaite qu'à titre individuel, les

établissements se regroupent au sein d'une seule association professionnelle,

qui deviendra le partenaire de l'Etat.

Par ailleurs, le statut du personnel en EMS est

une préoccupation de mon département. J'encourage dès lors les partenaires

sociaux à conclure une convention collective de travail, dont les conséquences

financières et sur l'emploi devront être évaluées et soumises au DSAS.

Le monde des EMS va connaître plusieurs

réformes, dont l'objectif central est de le crédibiliser. Il est indispensable,

à l'avenir, que la totalité des établissements offrent des prestations

d'hébergement de bonne qualité, à un coût acceptable pour l'ensemble des

résidents et une bonne gestion administrative. Je vous remercie d'ores et déjà

d'y veiller.

En vous remerciant de l'attention que vous

porterez à ces lignes, je vous transmets, Monsieur le Président, mes

salutations distinguées."

Une correspondance

identique a été adressée en même temps aux deux derniers recourants (EMS

E.________ SA et F.________ SA), à la différence près que l'appréciation de la

gestion administrative de leur établissement a été jugée "satisfaisante".

J. Le 6 avril 2000,

l'organe de révision des EMS B.________, C.________ SA et D.________, la

Fiduciaire O.________ à ********, a adressé au Chef du DSAS, dans trois

courriers séparés, une série de remarques sur les rapports individuels du CCF

et a donné son appréciation comptable et répliqué aux critiques du CCF.

K. Le 12 avril 2000, Anne

et A.________ agissant pour l'EMS B.________ à P.________, EMS C.________ SA à

Q.________, K.________ SA à V.________, Résidence E.________ SA à S.________ et

EMS F.________ SA ont conjointement déposé un pourvoi au Tribunal administratif

contre les lettres du Chef du DSAS du 22 mars 2000 en concluant,

préliminairement pour les recourants K.________ SA et Résidence E.________ SA,

Dispositif

à ce que le tribunal prononce que le CCF n'était pas habilité à déposer un

rapport sur leur gestion administrative et que le Chef du DSAS n'était pas

habilité à décider de la qualité de leur gestion administrative, et, dans tous

les cas pour chacun des recourants, à l'annulation des décisions du Chef du

DSAS et à ce que la gestion de la situation administrative de l'établissement

soit considérée comme "bonne".

S'agissant de la

qualification de l'objet du recours, les recourants font observer ce qui suit :

"Les courriers du Chef du Département de

la santé et de l'action sociale du 22 mars 2000 sont fondés, chacun, sur les

rapports rendus par le Contrôle cantonal des finances sur les divers EMS

vaudois.

Dans ses courriers du 22 mars 2000, le Chef du

Département de la santé et de l'action sociale mentionne que ses constatations

conduiront notamment à l'édiction de normes salariales à caractère contraignant

pour la direction d'une part, et que les EMS reconnus d'intérêt public ne

pourront plus être exploités en raison individuelle d'autre part.

Par ailleurs, il ressort du procès-verbal de la

Commission cantonale d'hébergement médico-social (CHMS), tenue le 16 mars 2000

en présence de nombreux hauts fonctionnaires de l'Etat :

- que certains souhaitent que le classement des

EMS soit fourni aux personnes en charge de placement en EMS;

- et que cette question est actuellement à

l'étude au sein du département.

La collocation de tous les EMS vaudois en

"bons", "satisfaisants" ou "insatisfaisants",

selon le courrier du Chef du Département de la santé et de l'action sociale du

22 mars 2000, correspond au classement mentionné dans le procès-verbal de la

séance du 16 mars 2000.

Un tel classement, s'il était utilisé,

mentionné ou publié (notamment), aurait immédiatement des incidences graves et

catastrophiques pour les EMS n'entrant pas dans le "moule théorique"

de l'Etat :

- la reconnaissance d'intérêt public de

certains EMS pourrait être remise en cause;

- des établissements bancaires pourraient en

déduire à tort des difficultés financières de certains EMS, et restreindre ou

supprimer leurs crédits;

- les responsables de placement en EMS

pourraient également en déduire que des EMS qui ne seraient pas colloqués en

"bons" présenteraient des risques pour les patients, qui ne se

verraient dès lors plus conseillés d'y entrer; avec, à la clef, une diminution

importante du nombre de résidents.

L'article 29 LJPA stipule (...)

Même si les lettres du Chef du Département de

la santé et de l'action sociale du 22 mars n'apparaissent pas, dans leur forme,

comme des décisions, il n'en demeure pas moins que, matériellement, elles ont

le caractère d'une décision au sens de la disposition précitée.

Un EMS est jaugé, et se voit attribuer une

appréciation qui aura, rapidement et immanquablement, des conséquences juridiques,

financières, administratives, etc.

Il n'y a dès lors pas l'ombre d'un doute que

les lettres du Chef du Département de la santé et de l'action sociale doivent

être considérées comme des décisions au sens de l'art. 29 LJPA.

(...)".

Pour le reste, ils font

valoir, dans une argumentation circonstanciée, toute une série de griefs tenant

au fond.

L. Les recourants ont

requis à titre d'effet suspensif et de mesures provisionnelles, compte tenu des

risques de préjudice liés à une éventuelle divulgation des appréciations

litigieuses et des rapports du CCF, qu'interdiction soit faite à tous les

services de l'administration cantonale, notamment au sein du DSAS, de faire

état ou d'utiliser de quelconque manière que ce soit les décisions attaquées et

les rapports qui les fondent.

Ils se sont acquittés

dans le délai imparti de l'avance de frais requise, par 1'500 francs.

M. L'autorité intimée s'est

déterminée le 1er mai 2000 sur la requête d'effet suspensif et de mesures

provisionnelles. Elle a tout d'abord contesté que la communication du 22 mars

2000 à chaque EMS puisse constituer une décision au sens de l'art. 29 LJPA.

S'agissant de l'interdiction de diffusion, elle a exposé qu'aucune autre

publication que celles déjà effectuées conformément à la loi n'était envisagée

et s'en est remise à justice. En revanche, elle s'est opposée à l'interdiction

d'utiliser les décisions et/ou les rapports individuels considérant que ces

documents ne constituaient pas des décisions administratives, que, dépourvus de

caractère contraignant, leur utilisation ne pouvait à ce stade porter un

quelconque préjudice à leur destinataire et enfin, qu'une interdiction générale

irait à l'encontre de la protection des pensionnaires d'EMS en cas d'urgence ou

de gravité.

N. Par décision incidente du

3 mai 2000, le magistrat instructeur du Tribunal administratif a rejeté la

requête d'effet suspensif et de mesures provisionnelles.

O. Par lettre du 15 mai

2000, les recourants ont déclaré, par l'intermédiaire de leur conseil, prendre

acte de l'engagement pris par l'autorité intimée dans ses déterminations de ne

pas divulguer les décisions et les rapports individuels litigieux et renoncer à

se pourvoir contre la décision incidente du 3 mai 2000.

P. L'autorité intimée a

déposé sa réponse au recours le 26 mai 2000. Contestant le fait que ses lettres

du 22 mars 2000 constituent des décisions au sens de l'art. 29 LJPA, elle s'est

limitée à une détermination sur la question de la recevabilité du recours. Elle

sollicite que cette question soit tranchée de façon préjudicielle (sic) par le

tribunal, avant tout examen du fond du litige, pour des raisons d'économie de

la procédure, et conclut à l'irrecevabilité du recours avec suite de frais.

Q. Le 20 juin 2000, les

recourants ont versé au dossier la copie d'un courrier adressé par le Service

de la santé publique aux Réseaux de soins ou, cas échéant, aux Commissions

sanitaires de zone le 28 avril 2000 prévoyant notamment ce qui suit :

"Extension du réseau des UAT - Appel

d'offre

Madame, Messieurs,

Compte tenu des résultats de la consultation du

20 janvier 2000 effectuée auprès des associations représentatives des

institutions médico-sociales, nous lançons, par la présente, l'appel d'offre

prévu en vue d'une extension ciblée et limitée du réseau des UAT bénéficiant d'une

contribution financière du Service de la santé publique.

Cette extension se situe dans le cadre des

réallocations décidées par le Conseil d'Etat en compensation de la réduction

des 400 lits liée au programme d'économies EMS 2000. Elle est limitée en termes

de volume, puisqu'elle concerne une centaine de places supplémentaires d'UAT

pour l'ensemble du canton. Elle est par ailleurs ciblée puisqu'elle s'adresse

aux établissements reconnus d'intérêt public susceptibles de créer une unité ou

d'étendre leurs capacités dans le respect des critères listés ci-dessous et

fondés sur les bases légales en vigueur.

(...)

Critères de candidature

Pour pouvoir soumissionner au présent appel

d'offre, les EMS ou divisions C d'hôpitaux doivent répondre aux critères

suivants :

(...)

10. ne pas présenter de problèmes majeurs de

gestion mis en évidence notamment par l'enquête du Contrôle cantonal des

finances.

Procédure

La procédure arrêtée est la suivante :

(...)

- Les réseaux de soins ou les commissions

sanitaires de zone réceptionnent les propositions et sélectionnent les offres

de manière à :

(...)

- assurer le

respect des critères de candidatures listés plus haut, en établissant la fiche

de synthèse annexée; (...).

- Les dossiers ainsi sélectionnés, ainsi que

les fiches de synthèse, devront parvenir au Service de la santé publique d'ici

au 2 juin 2000.

- Le Service de la santé publique examinera les

dossiers et effectuera les consultations requises. Le Département de la santé

et de l'action sociale statuera ensuite sur les offres qu'il retient et en

informera les institutions concernées, en principe au plus tard d'ici l'été

2000.

(...)."

Ils en déduisent que

l'Etat n'a nullement renoncé à utiliser directement et concrètement les

rapports querellés.

R. Le tribunal a délibéré

par voie de circulation.

S. Les arguments respectifs

des parties sont repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considère en droit:

1. L'art. 4 al. 1 de la

loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives

(ci-après : LJPA) prévoit que le Tribunal administratif connaît en dernière

instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives

cantonales ou communales lorsque aucune autre autorité n'est expressément

désignée par la loi pour en connaître. Il examine d'office si les conditions de

recevabilité du recours sont remplies (cf. A. Koelz/I. Haener,

Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2ème éd., Zurich

1998, n° 410 p. 150; P. Moor, Droit administratif, vol. II : Les actes

administratifs et leur contrôle, Berne 1991, p. 347). En particulier, il

examine d'office sa compétence (art. 6 LJPA) et notamment l'existence d'une

décision au sens de l'art. 29 LJPA.

2. Déposé dans le délai

prescrit par l'art. 31 al. 1 LJPA, le recours est intervenu en temps utile. Il

est au surplus recevable en la forme.

3. S'agissant de l'objet

de la contestation, les recourants s'en prennent aux lettres du Chef du DSAS du

22 mars 2000 par lesquelles ce dernier les a informés en termes similaires que

leur établissement présentait une situation de gestion insatisfaisante pour

trois d'entre eux, respectivement satisfaisante pour les deux autres. Ils

considèrent en substance que ces lettres, en portant une telle appréciation de

la gestion administrative et en classant les EMS dans des catégories

schématiques, auront inévitablement et à court terme des conséquences

dommageables tant du point de vue juridique (risque de refus de la

reconnaissance d'intérêt public), financier (risque de restriction ou de

suppression des crédits bancaires), qu'administratif (risque de diminution du

nombre des résidents), et constitueraient ainsi, matériellement du moins, des

décisions susceptibles de recours au sens de l'art. 29 LJPA. Ils font également

valoir que l'autorité intimée reconnaît elle-même que ses constatations fondées

sur les conclusions du CCF vont notamment conduire à l'édiction de normes

salariales à caractère contraignant pour la direction des EMS et que les EMS

reconnus d'intérêt public ne pourront plus être exploités en raison individuelle.

L'autorité intimée considère, quant à elle, que les actes attaqués se limitant

à apprécier la gestion des EMS audités en fonction des conclusions du rapport

du CCF, les appréciations qu'ils contiennent n'entraîneraient aucune

conséquence juridique pour leur destinataire. Ces évaluations ne toucheraient

pas le rapport juridique entre l'Etat et les EMS concernés. En outre, si

d'aventure la reconnaissance d'intérêt public des EMS devait être

ultérieurement remise en cause, une décision susceptible de recours serait

rendue seulement à ce moment-là. Les actes attaqués apparaîtraient bien plutôt

comme des "requêtes" en vue de faire prendre des mesures que comme

des "condamnations sous menaces de sanctions". Pour le reste, si elle

a informé les EMS qu'elle entendait prendre des mesures pour remédier aux

carences constatées par le CCF, l'autorité intimée considère qu'il s'agit-là

d'une simple déclaration d'intention et non d'une décision impliquant des

obligations pour les EMS. Les courriers du 22 mars 2000 auraient, sous cet

aspect, davantage les caractéristiques d'un programme que celles d'une

décision.

4. En procédure

administrative vaudoise, un recours ne peut être dirigé que contre une décision

conformément à l'art. 29 al. 1 LJPA, par quoi il faut entendre toute mesure

prise par une autorité dans un cas d'espèce et ayant pour objet de créer, de

modifier ou d'annuler des droits ou des obligations, de constater l'existence,

l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations, ou de rejeter ou de

déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou

constater des droits ou obligations (art. 29 al. 2 LJPA). La définition

contenue à l'art. 29 LJPA - comme celle qu'énonce l'art. 5 PA - correspond à

l'institution générale de la décision administrative (arrêt TA CR 96/0324 du 12

mai 1997, publié in RDAF 1998 I 88, c. 1a p. 89). La décision est donc un acte

de souveraineté individuel, qui s'adresse à un particulier, et qui règle de

manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un

rapport juridique concret relevant du droit administratif (ATF 121 II 473, c.

2a p. 477 et les réf. citées, JT 1997 I 370). En d'autres termes, elle

constitue un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé,

l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle

d'une autre manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 121 I

173, c. 2a p. 174 s.).

La décision a donc

pour objet de régler une situation juridique, c'est-à-dire de déterminer des

droits et obligations de sujets de droit en tant que tels (P. Moor, op. cit.,

p. 106). Elle se distingue, par ses effets sur la situation ou le comportement

de son destinataire, des actes qui n'affectent les droits et obligations de

personne, par exemple de simples communications, renseignements,

recommandations, explications ou opinions qui ne fixent pas de façon

contraignante les conséquences juridiques d'une situation de fait (ATF 121 II

473 précité, c. 2c; A. Koelz/I. Haener, op. cit., n° 502 s. p. 181).

Si unilatérale qu'elle

soit dans sa nature, la décision crée une relation juridique. S'agissant de son

interprétation, une fois émise, elle est nécessairement soumise au principe de

la confiance (P. Moor, op. cit., p. 121). Une décision de l'autorité ne

s'interprète donc pas seulement d'après sa lettre. En vertu du principe de la

confiance, elle a le sens que le destinataire pouvait et devait de bonne foi

lui donner, d'après les circonstances qu'il connaissait ou devait connaître au

moment de la réception de l'acte (ATF 115 II 415, c. 3a, JT 1991 I 130 et

l'arrêt cité).

5. En l'espèce, d'après

une interprétation objective fondée sur le principe de la confiance, force est

d'admettre que les actes attaqués par les recourants, qui sont au demeurant en

tous points similaires, à l'exception de l'appréciation du DSAS, ne présentent

pas les caractéristiques d'une décision susceptible de recours.

a) Dans la première

partie des courriers litigieux, l'autorité intimée se contente tout d'abord de

reprendre les conclusions de son rapport "Analyse et déterminations"

du 1er mars 2000 établies sur la base des travaux et constatations du CCF et de

porter une appréciation globale des EMS audités. Cette appréciation ne fait

rien d'autre que révéler ou constater un état de pur fait : la satisfaction ou

l'insatisfaction de la gestion administrative des EMS. Une telle appréciation

n'a aucunement pour objet de régler, à titre formateur ou constatatoire, une

situation juridique entre les EMS et la collectivité publique. Elle ne

détermine en aucun cas les droits ou obligations des EMS face à l'Etat, mais se

limite à relever que les EMS présentent des problèmes de gestion sans en tirer

une quelconque conséquence juridique.

b) En outre, lorsque

l'autorité intimée demande aux recourants de "prendre immédiatement les

mesures qui s'imposent pour pallier aux manquements relevés par le CCF",

elle ne les astreint nullement à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose

de manière contraignante, comme elle le soutient d'ailleurs à juste titre.

N'évoquant ni sanction ni suite juridique d'une éventuelle inaction, elle se

contente d'émettre ainsi une invitation dépourvue de tout caractère

obligatoire.

A cet égard,

l'autorité intimée ne précise pas quelles mesures les recourants sont invités à

prendre et renvoie simplement ces derniers aux rapports individuels du CCF. Au

demeurant, les recourants portant l'essentiel de leurs griefs sur le contenu

matériel de ces rapports, on peut se demander pourquoi ils ne les ont pas

contestés en tant que tels dès qu'ils en ont eu connaissance plutôt que de s'en

prendre aujourd'hui seulement aux courriers attaqués.

c) Enfin, les actes

querellés mentionnent un certain nombre de mesures à venir. Ils présentent, de

ce point de vue-là, bel et bien un caractère de programme et non celui d'une

réglementation juridique individuelle et concrète, comme l'a relevé à juste

titre l'autorité intimée. Cette dernière se contente en effet de communiquer

aux recourants ses intentions pour résoudre un problème concret, sans pour

autant définir clairement l'attitude qu'elle adoptera à l'avenir et sans

restreindre d'autant sa marge d'appréciation ultérieure. Elle ne préjuge en

rien ses éventuelles décisions futures. De telles déclarations d'intention ne

constituent pas non plus une décision (cf. ATF 114 Ib 190, c. 1a p. 191).

Si l'on peut certes

redouter, comme le craignent expressément les recourants, que les classements

contenus dans les courriers litigieux du 22 mars 2000 déploient ultérieurement

des effets juridiques défavorables - par exemple, dans le cadre d'une procédure

de retrait de l'autorisation d'exploiter ou de retrait de la reconnaissance

d'intérêt public - de tels effets juridiques n'en constituent pas pour autant

leur objet actuel, contrairement à ce qu'ils prétendent, de sorte que, à

l'instar des actes matériels, ils ne sauraient faire l'objet d'un recours (sur

les actes matériels, cf. notamment P. Moor, op. cit., p. 106 ss). Seules

d'éventuelles futures mesures juridiques contraignantes seraient susceptibles de

recours.

Pour le reste, on ne

voit pas non plus en quoi le courrier du Service de la santé publique du 28

avril 2000 démontrerait - si telle est bien l'intention des recourants - que

les lettres du DSAS du 22 mars 2000 constituent des décisions susceptibles de

recours. Les recourants se plaignent en effet uniquement que l'un des critères

de candidature à l'extension des UAT se réfère à l'audit mené par le CCF. Ils

dirigent ainsi à nouveau leurs griefs contre les rapports du CCF et non contre

les courriers attaqués, de sorte que l'on peut à nouveau se demander pourquoi

ils ne s'en sont pas pris directement à ces actes-là plutôt qu'aux courriers

qu'ils tentent vainement de mettre en cause par la présente procédure. La

production d'une telle pièce accrédite davantage la thèse selon laquelle les

décisions formellement susceptibles de recours, c'est-à-dire déployant

directement des effets juridiques défavorables (par exemple, éviction du

soumissionnaire fondée sur l'existence de problèmes de gestion relevés par le

CCF), restent à venir.

En l'absence de

décision susceptible de recours au sens de l'art. 29 LJPA, il convient dès lors

de déclarer le recours irrecevable.

6. Vu l'issue du pourvoi,

les frais du présent arrêt seront mis à la charge des recourants qui succombent

et qui, pour les mêmes raisons, n'ont pas droit à des dépens (art. 55 al. 1

LJPA).

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

irrecevable.

II. L'émolument et

les frais d'instruction, par 1'000 (mille) francs, sont mis à la charge des

recourants, le solde de l'avance effectuée, soit 500 (cinq cents) francs, leur

étant restitué.

III. Il n'est pas

alloué de dépens.

gz/Lausanne, le 9 octobre 2000

La présidente : Le

greffier :

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.