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Décision

GE.2000.0048

TA - GE.2000.0048 - 2000-10-09 - c/ DSAS

9 octobre 2000Français27 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. L'EMS et Résidence

A.________ (ci-après : EMS A.________), à X.________, fait partie de la Société

de B.________ SA dont le directeur est M. C.________. L'EMS A.________ est un

établissement sanitaire reconnu d'intérêt public au sens de l'art. 4 de la loi

du 5 décembre 1978 sur la planification et le financement des établissements

sanitaires d'intérêt public (ci-après : LPFES, RSV 5.1 A), modifiée le 10

novembre 1997.

Par décision du 18

décembre 1997, le Chef du Département de l'intérieur et de la santé publique

(actuellement Département de la santé et de l'action sociale) a prolongé

jusqu'au 31 décembre 1998 la reconnaissance d'intérêt public du recourant. En

cette qualité, l'établissement est autorisé à exploiter 33 lits de type C. En

réalité, l'EMS A.________ est au bénéfice d'une autorisation d'exploiter 38

lits de type C jusqu'au 28 février 2005, mais seuls 33 lits de type C sont

reconnus d'intérêt public. Les 5 lits restants sont destinés à l'accueil de

patients de type D (liste LAMal).

A plusieurs reprises,

la dernière fois le 19 octobre 1999, le recourant a demandé que ces 5 lits de

type D soient reconnus d'intérêt public et portés comme lits de type C dans la

liste LAMal. Le DSAS a refusé de faire droit à cette demande le 22 novembre

1999, en faisant valoir une surdotation de la zone sanitaire 3 en lits de

gériatrie et de psychogériatrie.

B. Le 25 août 1999, le

Conseil d'Etat du canton de Vaud (ci-après : CE) a décidé de charger le DSAS de

confier au Contrôle cantonal des finances (ci-après : CCF), conformément aux

voeux des commissions des finances et de gestion du Grand Conseil, le mandat

d'audit de l'ensemble des EMS vaudois reconnus d'intérêt public et des EMS dont

les bénéficiaires peuvent être mis au bénéfice d'une aide des régimes sociaux.

Ce mandat prévoyait

notamment ce qui suit :

"

(...)

3. Etendue

du mandat

Le

présent mandat porte sur l'ensemble des établissements médicaux-sociaux vaudois

d'intérêt public et des EMS dont les pensionnaires peuvent être mis au bénéfice

d'une aide de l'Etat (ci-après : les EMS), selon la liste annexée au présent

mandat. L'examen portera plus particulièrement sur les comptes 1997 et 1998 des

établissements qui n'ont pas encore été contrôlés par le CCF, l'opportunité

d'une extension à d'autres exercices comptables ou d'autres établissements

étant toutefois réservée et laissée à la libre appréciation du CCF.

Compte

tenu des délais impartis, le mandat ne couvre pas un contrôle général de la

comptabilité et de la gestion des EMS audités mais doit être focalisé sur les

aspects mentionnés sous le point 5 ci-après.

4. Objectifs

Les

objectifs du mandat sont les suivants :

- Effectuer

un contrôle de la comptabilité des EMS afin de vérifier le respect des

directives de l'Etat.

- Permettre

au Conseil d'Etat et aux commissions permanentes de disposer d'un panorama

complet de la situation dans l'ensemble des EMS.

- Recueillir

des informations utiles aux travaux du comité de pilotage chargé de réfléchir

sur les formes juridiques, les directives comptables à mettre en oeuvre, la

définition de normes d'audits et de modes de financement des EMS.

5. Aspects

particuliers à examiner

Le

mandat confié au CCF portera, en particulier, sur l'examen des éléments

suivants :

- Rémunération

de la direction et des proches (selon la notion fiscale, applicable par

analogie); appréciation du bien-fondé de ces rémunérations et comparaisons en

regard des normes édictées par la profession;

- Assujettissement

des salaires aux charges sociales;

- Frais

privés présents dans la comptabilité de l'EMS; prestations appréciables en

argent en faveur de la direction ou des personnes proches;

- Appréciation

sur la régularité de la comptabilité;

- Appréciation

sur le financement de l'EMS;

- Adéquation

de l'effectif du personnel à l'autorisation d'exploiter;

- Organe

de révision : en existe-t-il un ? Si oui, est-il compétent et

indépendant ?

- Examen

des écarts entre les comptes annuels et le formulaire CSI;

- Examen

sur l'existence de provisions à caractère de réserves, comptabilisées notamment

dans les passifs transitoires;

- Contrôle

de la séparation des patrimoines d'exploitation, hors exploitation et privés;

- Examen

des garanties, mises en gage, etc. données par l'EMS;

- Comptes

d'investissements;

- Adéquation

du loyer versé par l'EMS en cas de location d'immeubles en regard de la

redevance immobilière.

6. Retours

d'informations

Les

constatations et conclusions du CCF seront consignées dans deux types de

rapports :

- Chaque

EMS fera l'objet d'un rapport individuel;

- Un

rapport global sur l'ensemble des EMS contrôlés, pouvant être rendu public

(...)."

C. Les travaux du CCF dans

les établissements médicaux-sociaux ont débuté le 21 septembre 1999 et ont pris

fin le 12 novembre 1999. Pour ce qui concerne le recourant, ces travaux ont eu

lieu les 3 et 4 novembre 1999.

Dans le courant du

mois de décembre 1999, le CCF a remis au recourant un projet de rapport

individuel en consultation.

Par courrier du 23

décembre 1999 de son conseil, le recourant, par craintes des rumeurs, a insisté

auprès du CCF pour que la confidentialité du rapport et de ses futures

observations soit assurée.

Le 4 janvier 2000, le

recourant, par l'intermédiaire de son conseil, a adressé au CCF ses observations

sur le projet de rapport auxquelles il a annexé un ensemble de remarques

formulées par le contrôleur des comptes, la société D.________ SA.

D. Le CCF a rendu son

rapport individuel définitif le 11 février 2000.

E. Le 25 février 2000, le

CE a décidé, pour des raisons de confidentialité, de ne pas publier les

rapports individuels sur chaque EMS, mais seulement de rendre public le futur

rapport de synthèse du CCF. Ce rapport synthétise l'ensemble des constatations

et conclusions effectuées par le CCF au terme de ses travaux d'audit. Pour

garantir l'anonymat des constatations, il ne contient aucune donnée

individuelle.

Le même jour, le CE a

également décidé de prendre acte qu'un document de synthèse établi par le DSAS

serait rendu public et de remettre le rapport global du CCF ainsi que le futur

document de synthèse du DSAS aux EMS, aux associations professionnelles, à la

presse ainsi qu'à quiconque en ferait la demande. Il a décidé, enfin,

d'informer les présidents des commissions des finances, de gestion et de

systèmes d'information en leur distribuant un exemplaire du rapport de synthèse

du CCF.

F. Le CCF a envoyé son

rapport individuel et son rapport de synthèse définitifs aux directions des EMS

audités le 29 février 2000. L'ensemble des rapports individuels ont en outre

été distribués à la Présidente du CE, aux Chefs des Départements des finances

et de la santé et de l'action sociale, ainsi qu'aux Présidents de la COFIN et

de la COGEST. Le CCF a également adressé au Conseil d'Etat son rapport de

synthèse.

S'agissant de

l'établissement du recourant, le rapport individuel a tenu compte de certaines

remarques formulées par le recourant et sensiblement modifié ses critiques par

rapport à son projet.

G. Le DSAS a établi son

document de synthèse appelé "Analyse et déterminations" le 1er mars

2000. Ce document, qui a été rendu public, a pour but de présenter le réseau

des EMS vaudois, de synthétiser les résultats des contrôles du CCF, d'indiquer

l'appréciation globale du DSAS et de faire état des mesures et actions déjà

prises et envisagées. Il est rédigé de façon tout à fait anonyme et ne nomme

jamais les EMS audités. Il se contente de relever des chiffres et des

pourcentages s'agissant des résultats du contrôle du CCF. L'"appréciation

globale" établit un état des lieux synthétique de la situation des EMS

vaudois à la fin 1998 sur la base des travaux et constatations du CCF, porte

une appréciation objective sur les EMS en tenant compte de l'ensemble des

constatations du CCF et met en évidence les établissements cumulant plusieurs

manquements relevés par le CCF. Dans ce document - toujours sans les nommer -,

les EMS sont classifiés en trois catégories, à savoir A : EMS ne présentant

aucun problème ou des problèmes mineurs (bon); B : EMS présentant des problèmes

acceptables (satisfaisant); et C : EMS présentant des problèmes importants

(insatisfaisant). Cette classification ne tient compte que des questions

relatives à la gestion administrative des EMS et des constatations du CCF. Elle

ne donne en revanche aucune indication sur la qualité de la prise en charge des

pensionnaires, qu'il s'agisse des prestations de soins ou d'hébergement

médico-social.

Au titre des mesures

correctrices et actions envisagées, ce rapport du DSAS relève notamment ce qui

suit :

"(...) Face aux différents manquements

constatés au sein d'un certain nombre d'EMS, l'Etat ne dispose actuellement que

de très peu de moyens légaux pour réagir et appliquer des sanctions aux

établissements ne respectant pas les normes établies. Trois seules sanctions

sont aujourd'hui possibles :

- la dénonciation au préfet avec, en général,

une amende de fr. 100.- (...);

- le retrait de l'autorisation d'exploiter

(...);

- le retrait de la reconnaissance d'intérêt

public (...).

L'Etat a d'ores et déjà pris les mesures

globales suivantes:

- Création d'un Comité de pilotage chargé de

définir une procédure de reporting, des normes comptables et d'audit et de

réfléchir sur les modes de financement des EMS et les formes juridiques;

- Révision de la loi sur la santé publique;

- Renforcement des contrôles sanitaires,

fermeture d'EMS et changement des directions;

- Formation du personnel;

- Contrôle généralisé des EMS par le CCF;

- Engagement d'un contrôleur de gestion."

H. Il ressort du

procès-verbal de la séance du 16 mars 2000 de la Commission d'hébergement

médico-sociale (CHMS), notamment ce qui suit :

"(...) Monsieur E.________ demande que

soit communiquée à chaque EMS, individuellement, la catégorie à laquelle il

appartient, dans le classement fait par le DSAS à la suite des rapports CCF.

Messieurs F.________, de ******** et G.________ appuient cette demande, le

premier souhaitant que ce classement soit également fourni aux personnes en

charge du placement en EMS et les seconds aux associations faîtières. Monsieur

H.________ leur répond que cette question est acutellement à l'étude au sein du

DSAS.

Monsieur F.________ demande également que

soient créées des possibilités (sortes de voies de recours informelles), pour

chaque EMS, pour faire valoir des commentaires et remarques sur son propre

rapport, s'il estime qu'il est erroné. Monsieur I.________ lui rappelle que les

EMS ont eu la possibilité de se déterminer sur un projet de rapport et que soit

leurs remarques ont entraîné une modification du rapport soit elles sont

consignées dans le rapport lui-même. Le droit d'être entendu a donc été garanti

et il n'y a plus d'autres voies de recours à ce stade, les rapports étant à

présent dans leur forme définitive. Par contre, il serait toujours possible de

faire recours contre des décisions prises ensuite de ces rapports. (...)"

I. Le recourant a élaboré

en date du 18 mars 2000 un document intitulé "Conclusions et remarques

relatives au contrôle de l'EMS A.________, de la Sté de B.________" dans

lequel il a consigné une série d'observations suscitées par le rapport

individuel du CCF et se défend des critiques qui y sont émises à l'encontre de

son établissement.

J. Dans un courrier

adressé à l'Association vaudoise d'établissements médico-sociaux (AVDEMS) le 22

mars 2000, le Chef du DSAS a notamment informé cette dernière que la

classification des établissements en trois catégories (bon, satisfaisant et

insatisfaisant) effectuée par le DSAS sur la bases des constatations et

conclusions du CCF devait être communiquée à chaque établissement.

Le même jour, le Chef

du DSAS a précisément communiqué au recourant l'appréciation de son département

sur son établissement par une correspondance dont le contenu est le suivant :

"Contrôle des EMS vaudois par le

Contrôle cantonal des finances

Monsieur le Président,

Le Contrôle cantonal des finances (CCF) a rendu

ses rapports suite à l'audit de l'ensemble des EMS vaudois. Les travaux du CCF

portaient sur l'examen de la gestion administrative des établissements.

Sur la base des constatations et conclusions du

CCF, le Département de la santé et de l'action sociale (DSAS) a effectué une

appréciation globale pour chaque EMS. Cette appréciation ne concerne que la

gestion administrative et conclut que votre établissement présente une

situation insatisfaisante.

Cette appréciation concerne les années 1997 et

1998, exercices sur lesquels portent les investigations du CCF.

Je vous demande de prendre immédiatement, à

l'échelle de votre établissement, les mesures qui s'imposent pour pallier aux

manquements relevés dans votre rapport individuel.

Les conclusions du CCF ont été prises en compte

immédiatement par mon département. Leur analyse a débouché sur le constat

qu'environ un quart des établissements présente une situation insatisfaisante

sur le plan des objectifs contrôlés. Cette situation n'est pas tolérable. Pour

y remédier, le Département de la santé et de l'action sociale (DSAS) entend

prendre plusieurs mesures qui vous ont été annoncées lors de notre rencontre du

1er mars dernier et concernent notamment :

- le renforcement du contrôle financier

(formules de "reporting") et engagement d'un contrôleur de gestion;

- le renforcement des contrôles de la qualité

et de la prise en charge par la CIVEMS;

- l'édiction de normes salariales à caractère

contraignant pour la direction;

- le DSAS n'acceptera plus que les EMS reconnus

d'intérêt public soient exploités en raison individuelle. Une évaluation des

modalités et conséquences de leur transformation en une autre forme juridique

(...) sera effectuée pour chaque établissement, avec son concours;

- l'évaluation de l'organisation de l'Etat.

Je vous confirme ma ferme intention de rétablir

une confiance entre la population et les établissements médicaux-sociaux. Afin

de renforcer leur crédibilité, je souhaite qu'à titre individuel, les

établissements se regroupent au sein d'une seule association professionnelle,

qui deviendra le partenaire de l'Etat.

Par ailleurs, le statut du personnel en EMS est

une préoccupation de mon département. J'encourage dès lors les partenaires

sociaux à conclure une convention collective de travail, dont les conséquences

financières et sur l'emploi devront être évaluées et soumises au DSAS.

Le monde des EMS va connaître plusieurs

réformes, dont l'objectif central est de le crédibiliser. Il est indispensable,

à l'avenir, que la totalité des établissements offrent des prestations

d'hébergement de bonne qualité, à un coût acceptable pour l'ensemble des

résidents et une bonne gestion administrative. Je vous remercie d'ores et déjà

d'y veiller.

En vous remerciant de l'attention que vous

porterez à ces lignes, je vous transmets, Monsieur le Président, mes

salutations distinguées."

K. Dans le cadre des

recours au Conseil fédéral en matière de tarifs EMS pour 1998/1999 formés par

la Fédération vaudoise des Assureurs-maladie et consorts, l'Office fédéral de

la justice, par un courrier du 28 mars 2000, a prié le CE vaudois de lui faire

parvenir le rapport du CCF sur les EMS, "ainsi que les éventuels autres

documents établis à cette occasion", d'ici au 10 avril 2000.

L. Le 12 avril 2000, l'EMS

A.________, par l'intermédiaire de son directeur, a déposé un pourvoi au

Tribunal administratif contre la lettre du Chef du DSAS du 22 mars 2000 en

concluant, avec suite de dépens, principalement à l'admission du recours et à

l'annulation de la décision attaquée et, subsidiarement, à l'admission du

recours et à la réforme de la décision attaquée en ce sens que la gestion

administrative de l'établissement est qualifiée de bonne.

S'agissant de la

qualification de l'objet du recours, le recourant fait observer ce qui suit :

"Par lettre du 22 mars 2000 (...) le Chef

du Département de la santé et de l'action sociale a informé la Direction de

l'EMS A.________ qu'à la suite du contrôle effectué par le Contrôle cantonal

des finances la gestion administrative de l'établissement présentait une

situation insatisfaisante.

(...) cette appréciation pourrait avoir des

conséquences extrêmement graves pour l'avenir de cet EMS. Dans cette mesure,

elle constitue manifestement une décision au sens de l'art. 29, litt. a et/ou b

LJPA. A ce stade, il suffit de lire la lettre incriminée pour constater qu'elle

comporte des instructions précises adressées à la Direction de l'EMS, laquelle

est invitée à prendre "... les mesures qui s'imposent pour pallier aux

manquements relevés dans votre rapport individuel".

(...)".

Pour le reste, le

recourant développe, sans une argumentation circonstanciée, toute une série de

griefs de fond pour l'essentiel dirigés contre le rapport du CCF.

Le recourant a également

produit un rapport de synthèse établi en 1993 par la fiduciaire J.________

relatif à l'analyse des comptes 1992 de nombreux EMS.

M. Le recourant a requis à

titre d'effet suspensif et de mesures provisionnelles, compte tenu des risques

de préjudice liés à une éventuelle divulgation de l'appréciation litigieuse et

du rapport du CCF, qu'interdiction soit signifiée à tous les services de

l'Administration cantonale, et notamment au DSAS, de faire état de la décision

attaquée ou de l'utiliser de quelque manière que ce soit, de même que le

rapport du CCF sur lequel elle est basée.

Il s'est acquitté dans

le délai imparti de l'avance de frais requise, par 1'500.- francs.

N. L'autorité intimée s'est

déterminée le 1er mai 2000 sur la requête d'effet suspensif et de mesures

provisionnelles. Elle a tout d'abord contesté que la communication du 22 mars

2000 puisse constituer une décision au sens de l'art. 29 LJPA. S'agissant de

l'interdiction de diffusion, elle a exposé qu'aucune autre publication que

celles déjà effectuées conformément à la loi n'était envisagée et s'en est

remise à justice. En revanche, elle s'est opposée à l'interdiction d'utiliser

la décision et/ou le rapport individuel considérant que ces documents ne

constituaient pas des décisions administratives, que, dépourvus de caractère

contraignant, leur utilisation ne pouvait à ce stade porter un quelconque

préjudice à leur destinataire et enfin, qu'une interdiction générale irait à

l'encontre de la protection des pensionnaires d'EMS en cas d'urgence ou de

gravité.

O. Par décision incidente

du 3 mai 2000, le magistrat instructeur du Tribunal administratif a rejeté la

requête d'effet suspensif et de mesures provisionnelles.

P. Par lettre du 15 mai

2000, le recourant a déclaré, par l'intermédiaire de son conseil, prendre acte

de l'engagement pris par l'autorité intimée dans ses déterminations de ne pas

divulguer la décision et le rapport individuel litigieux et renoncer à se

pourvoir contre la décision incidente du 3 mai 2000.

Q. L'autorité intimée a

déposé sa réponse au recours le 26 mai 2000. Contestant le fait que sa lettre

du 22 mars 2000 constitue une décision au sens de l'art. 29 LJPA, elle s'est

limitée à une détermination sur la question de la recevabilité du recours. Elle

sollicite que cette question soit tranchée de façon préjudicielle (sic) par le

tribunal, avant tout examen du fond du litige, pour des raisons d'économie de

la procédure, et conclut à l'irrecevabilité du recours avec suite de frais.

R. Le 26 juin 2000, le

recourant a versé au dossier la copie d'un courrier adressé par le Service de

la santé publique aux Réseaux de soins ou, cas échéant, aux Commissions

sanitaires de zone le 28 avril 2000 prévoyant notamment ce qui suit :

"Extension du réseau des UAT - Appel

d'offre

Madame, Messieurs,

Compte tenu des résultats de la consultation du

20 janvier 2000 effectuée auprès des associations représentatives des

institutions médico-sociales, nous lançons, par la présente, l'appel d'offre

prévu en vue d'une extension ciblée et limitée du réseau des UAT bénéficiant

d'une contribution financière du Service de la santé publique.

Cette extension se situe dans le cadre des

réallocations décidées par le Conseil d'Etat en compensation de la réduction

des 400 lits liée au programme d'économies EMS 2000. Elle est limitée en termes

de volume, puisqu'elle concerne une centaine de places supplémentaires d'UAT

pour l'ensemble du canton. Elle est par ailleurs ciblée puisqu'elle s'adresse

aux établissements reconnus d'intérêt public susceptibles de créer une unité ou

d'étendre leurs capacités dans le respect des critères listés ci-dessous et

fondés sur les bases légales en vigueur.

(...)

Critères de candidature

Pour pouvoir soumissionner au présent appel

d'offre, les EMS ou divisions C d'hôpitaux doivent répondre aux critères

suivants :

(...)

10. ne pas présenter de problèmes majeurs de

gestion mis en évidence notamment par l'enquête du Contrôle cantonal des

finances.

Procédure

La procédure arrêtée est la suivante :

(...)

- Les réseaux de soins ou les commissions sanitaires

de zone réceptionnent les propositions et séléctionnent les offres de manière à

:

(...)

- assurer le

respect des critères de candidatures listés plus haut, en établissant la fiche

de synthèse annexée; (...).

- Les dossiers ainsi sélectionnés, ainsi que

les fiches de synthèse, devront parvenir au Service de la santé publique d'ici

au 2 juin 2000.

- Le Service de la santé publique examinera les

dossiers et effectuera les consultations requises. Le Département de la santé

et de l'action sociale statuera ensuite sur les offres qu'il retient et en

informera les institutions concernées, en principe au plus tard d'ici l'été

2000.

(...)."

Il en déduit, outre le

fait que cette pièce contredit les déclarations du DSAS contenues dans ses

déterminations du 1er mai 2000, que le courrier querellé du 22 mars 2000

constitue bel et bien une décision au sens formel.

S. Le tribunal a délibéré

par voie de circulation.

T. Les arguments

juridiques respectifs des parties sont repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considère en droit:

1. L'art. 4 al. 1 de la

loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives

(ci-après : LJPA) prévoit que le Tribunal administratif connaît en dernière

instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives

cantonales ou communales lorsque aucune autre autorité n'est expressément

désignée par la loi pour en connaître. Il examine d'office si les conditions de

recevabilité du recours sont remplies (cf. A. Koelz/I. Haener,

Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2ème éd., Zurich

1998, n° 410 p. 150; P. Moor, Droit administratif, vol. II : Les actes

administratifs et leur contrôle, Berne 1991, p. 347). En particulier, il

examine d'office sa compétence (art. 6 LJPA) et notamment l'existence d'une

décision au sens de l'art. 29 LJPA.

Considérants

2.

Déposé dans le délai

prescrit par l'art. 31 al. 1 LJPA, le recours est intervenu en temps utile. Il

est au surplus recevable en la forme.

3.

S'agissant de l'objet

de la contestation, le recourant s'en prend à la lettre du Chef du DSAS du 22

mars 2000 par laquelle ce dernier l'a informé que son établissement présentait

une situation de gestion insatisfaisante. Il considère, dans une argumentation

relativement succincte, que cette lettre, en portant une telle appréciation de

la gestion administrative de l'EMS, aura inévitablement des conséquences

extrêmement dommageables, et constituerait ainsi manifestement une décision

susceptible de recours au sens de l'art. 29 litt. a ou b LJPA. Il prétend

également que l'autorité intimée a donné des "instructions précises"

à la Direction de l'établissement lorsqu'elle l'a invité à "prendre les

mesures qui s'imposent pour pallier aux manquements relevés dans le rapport

individuel". L'autorité intimée considère, quant à elle, que l'acte

attaqué se limitant à apprécier la gestion de l'EMS audité en fonction des

conclusions du rapport du CCF, l'appréciation qu'il contient n'entraînerait

aucune conséquence juridique pour son destinataire. Cette évaluation ne

toucherait pas le rapport juridique entre l'Etat et l'EMS concerné. En outre,

si d'aventure la reconnaissance d'intérêt public de l'EMS devait être

ultérieurement remise en cause, une décision susceptible de recours serait

rendue seulement à ce moment-là. L'acte attaqué apparaîtrait bien plutôt comme

une "requête" en vue de faire prendre des mesures que comme une

"condamnation sous menaces de sanctions". Pour le reste, si elle a

informé l'EMS qu'elle entendait prendre des mesures pour remédier aux carences constatées

par le CCF, l'autorité intimée considère qu'il s'agit-là d'une simple

déclaration d'intention et non d'une décision impliquant des obligations pour

l'EMS. Le courrier du 22 mars 2000 aurait, sous cet aspect, davantage les

caractéristiques d'un programme que celles d'une décision.

4.

En procédure

administrative vaudoise, un recours ne peut être dirigé que contre une décision

conformément à l'art. 29 al. 1 LJPA, par quoi il faut entendre toute mesure

prise par une autorité dans un cas d'espèce et ayant pour objet de créer, de

modifier ou d'annuler des droits ou des obligations, de constater l'existence,

l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations, ou de rejeter ou de

déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou

constater des droits ou obligations (art. 29 al. 2 LJPA). La définition

contenue à l'art. 29 LJPA - comme celle qu'énonce l'art. 5 PA - correspond à

l'institution générale de la décision administrative (arrêt TA CR 96/0324 du 12

mai 1997, publié in RDAF 1998 I 88, c. 1a p. 89). La décision est donc un acte

de souveraineté individuel, qui s'adresse à un particulier, et qui règle de

manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un

rapport juridique concret relevant du droit administratif (ATF 121 II 473, c.

2a p. 477 et les réf. citées, JT 1997 I 370). En d'autres termes, elle

constitue un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé,

l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle

d'une autre manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 121 I

173, c. 2a p. 174 s.).

La décision a donc

pour objet de régler une situation juridique, c'est-à-dire de déterminer des

droits et obligations de sujets de droit en tant que tels (P. Moor, op. cit.,

p. 106). Elle se distingue, par ses effets sur la situation ou le comportement

de son destinataire, des actes qui n'affectent les droits et obligations de

personne, par exemple de simples communications, renseignements,

recommandations, explications ou opinions qui ne fixent pas de façon

contraignante les conséquences juridiques d'une situation de fait (ATF 121 II

473.

précité, c. 2c; A. Koelz/I. Haener, op. cit., n° 502 s. p. 181).

Si unilatérale qu'elle

soit dans sa nature, la décision crée une relation juridique. S'agissant de son

interprétation, une fois émise, elle est nécessairement soumise au principe de

la confiance (P. Moor, op. cit., p. 121). Une décision de l'autorité ne

s'interprète donc pas seulement d'après sa lettre. En vertu du principe de la confiance,

elle a le sens que le destinataire pouvait et devait de bonne foi lui donner,

d'après les circonstances qu'il connaissait ou devait connaître au moment de la

réception de l'acte (ATF 115 II 415, c. 3a, JT 1991 I 130 et l'arrêt cité).

5.

En l'espèce, d'après

une interprétation objective fondée sur le principe de la confiance, force est

d'admettre que l'acte attaqué par le recourant, ne présente pas les

caractéristiques d'une décision susceptible de recours.

a) Dans la première

partie du courrier litigieux, l'autorité intimée se contente tout d'abord de

reprendre les conclusions de son rapport "Analyse et déterminations"

du 1er mars 2000 établies sur la base des travaux et constatations du CCF et de

porter une appréciation globale de l'EMS audité. Cette appréciation ne fait

rien d'autre que révéler ou constater un état de pur fait : la satisfaction ou

l'insatisfaction de la gestion administrative de l'EMS. Une telle appréciation

n'a aucunement pour objet de régler, à titre formateur ou constatatoire, une

situation juridique entre l'EMS et la collectivité publique. Elle ne détermine

en aucun cas les droits ou obligations de l'EMS face à l'Etat, mais se limite à

relever que l'EMS présente des problèmes de gestion sans en tirer une

quelconque conséquence juridique.

b) En outre, lorsque

l'autorité intimée demande au recourant de "prendre immédiatement les

mesures qui s'imposent pour pallier aux manquements relevés par le CCF",

elle ne l'astreint nullement à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose de

manière contraignante, comme elle le soutient d'ailleurs à juste titre.

N'évoquant ni sanction ni suite juridique d'une éventuelle inaction, elle se

contente d'émettre ainsi une invitation dépourvue de tout caractère

obligatoire. L'argumentation contraire du recourant ne résiste manifestement

pas à l'examen.

A cet égard,

l'autorité intimée ne précise pas quelles mesures le recourant est invité à

prendre et renvoie simplement ce dernier au rapport individuel du CCF. Ses

prétendues "instructions" sont donc pour le moins imprécises,

contrairement à ce que soutient à tort le recourant. Au demeurant, ce dernier

portant l'essentiel de ses griefs sur le contenu matériel du rapport du CCF,

on peut se demander pourquoi il ne l'a pas contesté en tant que tel dès qu'il

en a eu connaissance plutôt que de s'en prendre aujourd'hui seulement au

courrier attaqué.

c) Enfin, l'acte

attaqué mentionne un certain nombre de mesures à venir. Il présente, de ce

point de vue-là, bel et bien un caractère de programme et non celui d'une

réglementation juridique individuelle et concrète, comme l'a relevé à juste

titre l'autorité intimée. Cette dernière se contente en effet de communiquer au

recourant ses intentions pour résoudre un problème concret, sans pour autant

définir clairement l'attitude qu'elle adoptera à l'avenir et sans restreindre

d'autant sa marge d'appréciation ultérieure. Elle ne préjuge en rien ses

éventuelles décisions futures. Une telle déclaration d'intention ne constitue

pas non plus une décision (cf. ATF 114 Ib 190, c. 1a p. 191).

Si l'on peut certes

redouter, comme le craint expressément le recourant, que le classement contenu

dans le courrier litigieux du 22 mars 2000 déploie ultérieurement des effets

juridiques défavorables - par exemple, dans le cadre d'une procédure de retrait

de l'autorisation d'exploiter ou de retrait de la reconnaissance d'intérêt

public - de tels effets juridiques n'en constituent pas pour autant son objet

actuel, contrairement à ce qu'il prétend. De sorte que, à l'instar des actes

matériels, l'acte querellé ne saurait faire l'objet d'un recours (sur les actes

matériels, cf. notamment P. Moor, op. cit., p. 106 ss). Seules d'éventuelles

futures mesures juridiques contraignantes seraient susceptibles de recours.

Pour le reste, on ne

voit pas non plus en quoi le courrier du Service de la santé publique du 28

avril 2000 démontrerait que la lettre du DSAS du 22 mars 2000 constitue une

décision susceptible de recours. Le recourant se plaint en effet uniquement que

l'un des critères de candidature à l'extension des UAT se réfère à l'audit mené

par le CCF. Il dirige ainsi à nouveau ses griefs contre le rapport du CCF et

non contre le courrier attaqué; de sorte que l'on peut à nouveau se demander

pourquoi il ne s'en est pas pris directement à cet acte-là plutôt qu'au

courrier qu'il tente vainement de mettre en cause par la présente procédure. La

production d'une telle pièce accrédite davantage la thèse selon laquelle les

décisions formellement susceptibles de recours, c'est-à-dire déployant directement

des effets juridiques défavorables (par exemple, éviction du soumissionnaire

fondée sur l'existence de problèmes de gestion relevés par le CCF), restent à

venir.

En l'absence de

décision susceptible de recours au sens de l'art. 29 LJPA, il convient dès lors

de déclarer le recours irrecevable.

6.

Vu l'issue du pourvoi,

les frais du présent arrêt seront mis à la charge du recourant qui succombe et

qui, pour les mêmes raisons, n'a pas droit à des dépens (art. 55 al. 1 LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

irrecevable.

II. L'émolument et

les frais d'instruction, par 1'000 (mille) francs, sont mis à la charge du

recourant, le solde de l'avance effectuée, soit 500 (cinq cents) francs, lui

étant restitué.

III. Il n'est pas

alloué de dépens.

gz/Lausanne, le 9 octobre 2000

La présidente : Le

greffier :

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.