Lexipedia

Décision

GE.2000.0051

TA - GE.2000.0051 - 2000-10-09 - c/DSAS

9 octobre 2000Français23 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. Le 25 août 1999, le

Conseil d'Etat du canton de Vaud (ci-après : CE) a décidé de charger le DSAS de

confier au Contrôle cantonal des finances (ci-après : CCF), conformément aux

voeux des commissions des finances et de gestion du Grand Conseil, le mandat

d'audit de l'ensemble des établissements médicaux-sociaux vaudois (ci-après :

EMS) reconnus d'intérêt public et des établissements médicaux-sociaux dont les

bénéficiaires peuvent être mis au bénéfice d'une aide des régimes sociaux.

Ce mandat prévoyait

notamment ce qui suit :

"

(...)

3. Etendue

du mandat

Le

présent mandat porte sur l'ensemble des établissements médicaux-sociaux vaudois

d'intérêt public et des EMS dont les pensionnaires peuvent être mis au bénéfice

d'une aide de l'Etat (ci-après : les EMS), selon la liste annexée au présent

mandat. L'examen portera plus particulièrement sur les comptes 1997 et 1998 des

établissements qui n'ont pas encore été contrôlés par le CCF, l'opportunité

d'une extension à d'autres exercices comptables ou d'autres établissements

étant toutefois réservée et laissée à la libre appréciation du CCF.

Compte

tenu des délais impartis, le mandat ne couvre pas un contrôle général de la

comptabilité et de la gestion des EMS audités mais doit être focalisé sur les

aspects mentionnés sous le point 5 ci-après.

4. Objectifs

Les

objectifs du mandat sont les suivants :

- Effectuer

un contrôle de la comptabilité des EMS afin de vérifier le respect des

directives de l'Etat.

- Permettre

au Conseil d'Etat et aux commissions permanentes de disposer d'un panorama

complet de la situation dans l'ensemble des EMS.

- Recueillir

des informations utiles aux travaux du comité de pilotage chargé de réfléchir

sur les formes juridiques, les directives comptables à mettre en oeuvre, la

définition de normes d'audits et de modes de financement des EMS.

5. Aspects

particuliers à examiner

Le

mandat confié au CCF portera, en particulier, sur l'examen des éléments

suivants :

- Rémunération

de la direction et des proches (selon la notion fiscale, applicable par

analogie); appréciation du bien-fondé de ces rémunérations et comparaisons en

regard des normes édictées par la profession;

- Assujettissement

des salaires aux charges sociales;

- Frais

privés présents dans la comptabilité de l'EMS; prestations appréciables en

argent en faveur de la direction ou des personnes proches;

- Appréciation

sur la régularité de la comptabilité;

- Appréciation

sur le financement de l'EMS;

- Adéquation

de l'effectif du personnel à l'autorisation d'exploiter;

- Organe

de révision : en existe-t-il un ? Si oui, est-il compétent et

indépendant ?

- Examen

des écarts entre les comptes annuels et le formulaire CSI;

- Examen

sur l'existence de provisions à caractère de réserves, comptabilisées notamment

dans les passifs transitoires;

- Contrôle

de la séparation des patrimoines d'exploitation, hors exploitation et privés;

- Examen

des garanties, mises en gage, etc. données par l'EMS;

- Comptes

d'investissements;

- Adéquation

du loyer versé par l'EMS en cas de location d'immeubles en regard de la

redevance immobilière.

6. Retours

d'informations

Les

constatations et conclusions du CCF seront consignées dans deux types de

rapports :

- Chaque

EMS fera l'objet d'un rapport individuel;

- Un

rapport global sur l'ensemble des EMS contrôlés, pouvant être rendu public

(...)."

B. Les travaux du CCF dans

les établissements médicaux-sociaux ont débuté le 21 septembre 1999 et ont pris

fin le 12 novembre 1999.

Dans le courant du

mois de décembre 1999, le CCF a remis aux recourantes un projet de rapport

individuel en consultation. Le 29 décembre 1999, la fiduciaire C.________ SA -

société spécialisée dans la gestion administrative et financière des EMS

effectuant notamment la facturation, les salaires, les tableaux de bord et le

secrétariat de l'établissement des recourantes - a formulé un certain nombre de

remarques qu'elle a adressées au CCF en lui demandant de les intégrer dans son

projet de rapport.

Les rapports

individuels définitifs du CCF datent du 11 février 2000.

C. Le 25 février 2000, le

CE a décidé, pour des raisons de confidentialité, de ne pas publier les

rapports individuels sur chaque EMS, mais de rendre public seulement le futur

rapport de synthèse du CCF, lequel synthétise l'ensemble des constatations et

conclusions effectuées par le CCF au terme de ses travaux d'audit. Pour

garantir l'anonymat des constatations, il ne contient aucune donnée

individuelle.

Le même jour, le CE a

également décidé de prendre acte qu'un document de synthèse établi par le DSAS

serait rendu public et de remettre le rapport global du CCF ainsi que le futur

document de synthèse du DSAS aux EMS, aux associations professionnelles, à la

presse ainsi qu'à quiconque en ferait la demande. Il a décidé, enfin, d'informer

les présidents des commissions des finances, de gestion et de systèmes

d'information en leur distribuant un exemplaire du rapport de synthèse du CCF.

D. Le CCF a envoyé ses

rapports individuels et son rapport de synthèse définitifs aux directions des

EMS audités le 29 février 2000. L'ensemble des rapports individuels ont en

outre été distribués à la Présidente du CE, aux Chefs des Départements des

finances et de la santé et de l'action sociale, ainsi qu'aux Présidents de la

COFIN et de la COGEST. Le CCF a également adressé au Conseil d'Etat son rapport

de synthèse.

E. Le DSAS a établi son

document de synthèse appelé "Analyse et déterminations" le 1er

mars 2000. Ce document, qui a été rendu public, a pour but de présenter le

réseau des EMS vaudois, de synthétiser les résultats des contrôles du CCF,

d'indiquer l'appréciation globale du DSAS et de faire état des mesures et

actions déjà prises et envisagées. Il est rédigé de façon tout à fait anonyme

et ne nomme jamais les EMS audités. Il se contente de relever des chiffres et

des pourcentages s'agissant des résultats du contrôle du CCF. L'"appréciation

globale" établit un état des lieux synthétique de la situation des EMS

vaudois à la fin 1998 sur la base des travaux et constatations du CCF, porte

une appréciation objective sur les EMS en tenant compte de l'ensemble des

constatations du CCF et met en évidence les établissements cumulant plusieurs

manquements relevés par le CCF. Dans ce document, les EMS sont classifiés en

trois catégories, à savoir : "A : EMS ne présentant aucun problème ou

des problèmes mineurs (bon); B : EMS présentant des problèmes acceptables

(satisfaisant); et C : EMS présentant des problèmes importants (insatisfaisant)".

Cette classification ne tient compte que des questions relatives à la gestion

administrative des EMS et des constatations du CCF. Elle ne donne en revanche

aucune indication sur la qualité de la prise en charge des pensionnaires, qu'il

s'agisse des prestations de soins ou d'hébergement médico-social.

Au titre des mesures

correctrices et actions envisagées, ce rapport du DSAS relève notamment ce qui

suit :

"(...) Face aux différents manquements

constatés au sein d'un certain nombre d'EMS, l'Etat ne dispose actuellement que

de très peu de moyens légaux pour réagir et appliquer des sanctions aux

établissements ne respectant pas les normes établies. Trois seules sanctions

sont aujourd'hui possibles :

- la dénonciation au préfet avec, en général,

une amende de fr. 100.- (...);

- le retrait de l'autorisation d'exploiter (...);

- le retrait de la reconnaissance d'intérêt

public (...).

L'Etat a d'ores et déjà pris les mesures

globales suivantes:

- Création d'un Comité de pilotage chargé de

définir une procédure de reporting, des normes comptables et d'audit et de

réfléchir sur les modes de financement des EMS et les formes juridiques;

- Révision de la loi sur la santé publique;

- Renforcement des contrôles sanitaires,

fermeture d'EMS et changement des directions;

- Formation du personnel;

- Contrôle généralisé des EMS par le CCF;

- Engagement d'un contrôleur de gestion."

F. Il ressort du

procès-verbal de la séance du 16 mars 2000 de la Commission d'hébergement

médico-sociale (CHMS) notamment ce qui suit :

"(...) Monsieur D._______ demande que soit

communiquée à chaque EMS, individuellement, la catégorie à laquelle il

appartient, dans le classement fait par le DSAS à la suite des rapports CCF.

Messieurs E.________, de ******** et F.________ appuient cette demande, le

premier souhaitant que ce classement soit également fourni aux personnes en

charge du placement en EMS et les seconds aux associations faîtières. Monsieur

G.________ leur répond que cette question est actuellement à l'étude au sein du

DSAS."

G. Le 22 mars 2000, le Chef

du DSAS a communiqué aux recourantes l'appréciation de son département sur leur

établissement par une correspondance dont le contenu est le suivant :

"Contrôle des EMS vaudois par le

Contrôle cantonal des finances

Madame la Directrice,

Le Contrôle cantonal des finances (CCF) a rendu

ses rapports suite à l'audit de l'ensemble des EMS vaudois. Les travaux du CCF

portaient sur l'examen de la gestion administrative des établissements.

Sur la base des constatations et conclusions du

CCF, le Département de la santé et de l'action sociale (DSAS) a effectué une

appréciation globale pour chaque EMS. Cette appréciation ne concerne que la

gestion administrative et conclut que votre établissement présente une

situation insatisfaisante.

Cette appréciation concerne les années 1997 et

1998, exercices sur lesquels portent les investigations du CCF.

Je vous demande de prendre immédiatement, à

l'échelle de votre établissement, les mesures qui s'imposent pour pallier aux

manquements relevés dans votre rapport individuel.

Les conclusions du CCF ont été prises en compte

immédiatement par mon département. Leur analyse a débouché sur le constat

qu'environ un quart des établissements présente une situation insatisfaisante

sur le plan des objectifs contrôlés. Cette situation n'est pas tolérable. Pour

y remédier, le Département de la santé et de l'action sociale (DSAS) entend

prendre plusieurs mesures qui vous ont été annoncées lors de notre rencontre du

1er mars dernier et concernent notamment :

- le renforcement du contrôle financier

(formules de "reporting") et engagement d'un contrôleur de gestion;

- le renforcement des contrôles de la qualité

et de la prise en charge par la CIVEMS;

- l'édiction de normes salariales à caractère

contraignant pour la direction;

- le DSAS n'acceptera plus que les EMS reconnus

d'intérêt public soient exploités en raison individuelle. Une évaluation des

modalités et conséquences de leur transformation en une autre forme juridique

(...) sera effectuée pour chaque établissement, avec son concours;

- l'évaluation de l'organisation de l'Etat.

Je vous confirme ma ferme intention de rétablir

une confiance entre la population et les établissements médicaux-sociaux. Afin

de renforcer leur crédibilité, je souhaite qu'à titre individuel, les

établissements se regroupent au sein d'une seule association professionnelle,

qui deviendra le partenaire de l'Etat.

Par ailleurs, le statut du personnel en EMS est

une préoccupation de mon département. J'encourage dès lors les partenaires

sociaux à conclure une convention collective de travail, dont les conséquences

financières et sur l'emploi devront être évaluées et soumises au DSAS.

Le monde des EMS va connaître plusieurs

réformes, dont l'objectif central est de le crédibiliser. Il est indispensable,

à l'avenir, que la totalité des établissements offrent des prestations d'hébergement

de bonne qualité, à un coût acceptable pour l'ensemble des résidents et une

bonne gestion administrative. Je vous remercie d'ores et déjà d'y veiller.

En vous remerciant de l'attention que vous

porterez à ces lignes, je vous transmets, Madame la Directrice, mes salutations

distinguées."

H. Le 12 avril 2000, l'EMS

A.________ Sàrl et B.________ ont déposé un recours contre la lettre du Chef du

DSAS du 12 mars 2000 en concluant à l'admission du recours et à l'annulation,

respectivement à la réforme de la décision attaquée en ce sens que

l'établissement des recourantes présente une situation au moins satisfaisante.

S'agissant de la qualification de l'objet du recours, les recourantes se

contentent de faire observer ce qui suit :

"Par courrier du 22 mars 2000, le

Département de la santé et de l'action sociale (...) a informé les recourantes

que leur établissement présentait un situation insatisfaisante.

Cet avis, sur la base duquel l'Etat entend

établir un classement qui sera ensuite communiqué à des tiers, constitue une

décision au sens de l'article 29 LJPA."

Au fond, les griefs

des recourantes concernent pour l'essentiel le contenu du rapport individuel du

CCF. Elles lui reprochent, en substance, de n'avoir pas satisfait à tous les

objectifs énumérés dans le mandat du Conseil d'Etat, de n'avoir relevé que les

"anomalies" de l'EMS audité, sans mentionner aucune de ses qualités,

et de n'avoir pris en compte que les années 1997 et 1998 pour effectuer son

appréciation. Les conclusions du rapport étant à leurs yeux inexactes, la

décision du Chef du DSAS du 22 mars 2000, qui se fonde exclusivement sur ces

conclusions, serait également erronée.

I. Les recourantes ont

requis par voie de mesures provisionnelles et d'effet suspensif que, jusqu'à

droit connu sur le recours, interdiction soit faite à tout service de

l'administration cantonale de communiquer ou d'utiliser de quelque manière que

ce soit la décision attaquée et/ou le rapport du CCF du 11 février 2000. Elles

invoquent que l'EMS litigieux risquerait de se voir retirer la reconnaissance

d'intérêt public qui lui a été conférée et exposent que le département serait

prêt à communiquer le rapport du CCF aux personnes en charge du placement en

EMS ainsi qu'aux associations faîtières.

Elles se sont

acquittées dans le délai imparti de l'avance de frais requise, par 1'500 fr.

J. L'autorité intimée

s'est déterminée le 1er mai 2000 sur la requête d'effet suspensif et de mesures

provisionnelles. Elle a tout d'abord contesté que la communication du 22 mars

2000 à chaque EMS puisse constituer une décision au sens de l'art. 29 LJPA.

S'agissant de l'interdiction de diffusion, elle a exposé qu'aucune autre

publication que celles déjà effectuées conformément à la loi n'était envisagée

et s'en est remise à justice. En revanche, elle s'est opposée à l'interdiction

d'utiliser la décision et/ou le rapport individuel considérant que ces

documents ne constituaient pas des décisions administratives, que, dépourvus de

caractère contraignant, leur utilisation ne pouvait à ce stade porter un

quelconque préjudice à leur destinataire et enfin, qu'une interdiction générale

irait à l'encontre de la protection des pensionnaires d'EMS en cas d'urgence ou

de gravité.

K. Par décision incidente

du 3 mai 2000, le magistrat instructeur du Tribunal administratif a rejeté les

requêtes d'effet suspensif et de mesures provisionnelles.

L. Par lettre du 15 mai

2000, les recourantes ont déclaré prendre acte de l'engagement pris par

l'autorité intimée dans ses déterminations de ne pas divulguer les décisions et

les rapports individuels litigieux et renoncer à recourir contre la décision

incidente du 3 mai 2000.

M. L'autorité intimée a

déposé sa réponse au recours le 26 mai 2000. Contestant le fait que sa lettre

du 22 mars 2000 constitue une décision au sens de l'art. 29 LJPA, elle s'est

limitée à une détermination sur la question de la recevabilité du recours. Elle

sollicite que cette question soit tranchée de façon préjudicielle (sic), avant

tout examen du fond du litige, pour des raisons d'économie de la procédure, et

conclut à l'irrecevabilité du recours avec suite de frais.

N. Conformément à un

courrier de la Commission de restructuration EMS 2000 du 14 mars 2000,

l'établissement des recourantes est actuellement dans une phase de

démobilisation précédant sa fermeture définitive. La Commission précitée y

laisse entendre en effet sa volonté de confirmer au Chef du DSAS son préavis de

fermeture, en se basant sur des griefs essentiellement d'ordre logistique (pas

d'ascenseurs et pas de WC handicapés, pas de "bains handicapés avec mise

en conformité" et non-conformité ECA). Pour le reste, évoquant la demande

de dédommagement de 260'000 fr. formulée par les recourantes le 15 février 2000

(compensation de l'investissement de sa caisse de retraite dans le fonds de

commerce repris de son prédécesseur), elle s'est contentée de renvoyer les

intéressées à l'appréciation ultérieure de la Commission financière

d'hébergement.

A cet égard, les

recourantes ont reçu du Président de la Commission financière d'hébergement un

courrier du 20 juin 2000 rédigé en ces termes :

Frais de fermeture de votre établissement, (...)

(...) Lors de sa séance du 1er février 2000, la

Commission financière de l'hébergement a avalisé les règles générales relatives

à la couverture des charges supplémentaires suite à la démobilisation ou à la

fermeture d'un EMS.

Je vous fais parvenir ce courrier afin de vous

tenir informée de la procédure dans l'hypothèse où votre établissement serait

concerné.

Sachez en premier lieu que votre dossier serait

analysé (...) par une sous-commission composée de quatre personnes (...). Le

mandat de ces personnes étant de préparer la décision qui serait prise en

définitive par la Commission elle-même.

Les documents nécessaires à cette

sous-commission pour travailler sont les suivants:

(...)

7. Remarques éventuelles du Contrôle cantonal

des finances liées à la révision effectuée en 1999. (...)"

P. Dans des écritures du 3

juillet 2000, les recourantes ont relevé qu'à leurs yeux, la correspondance

susmentionnée démontrerait que, dans la mesure où la Commission de

restructuration EMS entendait se fonder sur le courrier du DSAS du 22 mars 2000

et sur le rapport du CCF du 29 février 2000 pour statuer sur leur requête

d'indemnisation, le courrier du 22 mars 2000 constituait bel et bien une

décision au sens formel.

Q. Le tribunal a délibéré

par voie de circulation.

R. Les arguments respectifs

des parties sont repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considère en droit:

1. L'art. 4 al. 1 de la

loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives

(ci-après : LJPA) prévoit que le Tribunal administratif connaît en dernière

instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives

cantonales ou communales lorsque aucune autre autorité n'est expressément

désignée par la loi pour en connaître. Il examine d'office si les conditions de

recevabilité du recours sont remplies (cf. A. Koelz/I. Haener,

Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2ème éd., Zurich

1998, n° 410 p. 150; P. Moor, Droit administratif, vol. II : Les actes

administratifs et leur contrôle, Berne 1991, p. 347). En particulier, il

examine d'office sa compétence (art. 6 LJPA) et notamment l'existence d'une

décision au sens de l'art. 29 LJPA.

Considérants

2.

Déposé dans le délai

prescrit par l'art. 31 al. 1 LJPA, le recours est intervenu en temps utile. Il

est au surplus recevable en la forme.

3.

S'agissant de l'objet

de la contestation, les recourantes s'en prennent à la lettre du Chef du DSAS

du 22 mars 2000 par laquelle ce dernier les a informées que leur établissement

présentait une situation de gestion administrative insatisfaisante. Dans une

argumentation très succincte, elles considèrent que cette lettre - qu'elles

qualifient au demeurant d'"avis" - sur la base de laquelle

l'Etat entend établir un classement qui serait ensuite communiqué à des tiers,

constituerait une décision susceptible de recours. L'autorité intimée

considère, quant à elle, que l'acte attaqué se limitant à apprécier la gestion

de l'EMS audité en fonction des conclusions du rapport du CCF, une telle

appréciation n'entraînerait aucune conséquence juridique pour son destinataire.

Cette évaluation ne toucherait pas le rapport juridique entre l'Etat et l'EMS

concerné. En outre, si d'aventure la reconnaissance d'intérêt public de l'EMS

devait être ultérieurement remise en cause, une décision susceptible de recours

serait alors seulement rendue. L'acte attaqué apparaîtrait bien plutôt comme

une "requête" en vue de faire prendre des mesures que comme

une "condamnation sous menaces de sanctions". Pour le reste,

si elle a informé les EMS qu'elle entendait prendre des mesures pour remédier

aux carences constatées par le CCF, l'autorité intimée considère qu'il s'agit

là d'une simple déclaration d'intention et non d'une décision impliquant des

obligations pour les EMS. L'acte aurait, sous cet aspect, davantage les

caractéristiques d'un programme que celles d'une décision.

4.

En procédure

administrative vaudoise, un recours ne peut être dirigé que contre une décision

conformément à l'art. 29 al. 1 LJPA, par quoi il faut entendre toute mesure

prise par une autorité dans un cas d'espèce et ayant pour objet de créer, de

modifier ou d'annuler des droits ou des obligations; de constater l'existence,

l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations; de rejeter ou de

déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou

constater des droits ou obligations (art. 29 al. 2 LJPA). La définition

contenue à l'art. 29 LJPA - comme celle qu'énonce l'art. 5 PA - correspond à

l'institution générale de la décision administrative (arrêt TA CR 96/0324 du 12

mai 1997, publié in RDAF 1998 I 88, c. 1a p. 89). La décision est donc un acte

de souveraineté individuel, qui s'adresse à un particulier et qui règle de

manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un

rapport juridique concret relevant du droit administratif (ATF 121 II 473, c.

2a p. 477 et les réf. citées, JT 1997 I 370). En d'autres termes, elle

constitue un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé,

l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle

d'une autre manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 121 I

173, c. 2a p. 174 s.).

La décision a donc

pour objet de régler une situation juridique, c'est-à-dire de déterminer des

droits et obligations de sujets de droit en tant que tels (P. Moor, op. cit.,

p. 106). Elle se distingue, par ses effets sur la situation ou le comportement

de son destinataire, des actes qui n'affectent les droits et obligations de

personne, par exemple de simples communications, renseignements,

recommandations, explications ou opinions qui ne fixent pas de façon

contraignante les conséquences juridiques d'une situation de fait (ATF 121 II

473.

précité, c. 2c; A. Koelz/I. Haener, op. cit., n° 502 s. p. 181).

Si unilatérale qu'elle

soit dans sa nature, la décision crée une relation juridique. S'agissant de son

interprétation, une fois émise, elle est nécessairement soumise au principe de

la confiance (P. Moor, op. cit., p. 121). Une décision de l'autorité ne

s'interprète donc pas seulement d'après sa lettre. En vertu du principe de la

confiance, elle a le sens que le destinataire pouvait et devait de bonne foi

lui donner, d'après les circonstances qu'il connaissait ou devait connaître au

moment de la réception de l'acte (ATF 115 II 415, c. 3a, JT 1991 I 130 et

l'arrêt cité).

5.

En l'espèce, d'après

une interprétation objective fondée sur le principe de la confiance, force est

d'admettre que l'acte attaqué ne présente pas les caractéristiques d'une

décision susceptible de recours.

a) Dans la première

partie du courrier litigieux, l'autorité intimée se contente tout d'abord de

reprendre les conclusions de son rapport "Analyse et déterminations"

du 1er mars 2000 établies sur la base des travaux et constatations du CCF et de

porter une appréciation globale de l'EMS audité. Cette appréciation ne fait

rien d'autre que révéler ou constater un état de pur fait : la satisfaction ou

l'insatisfaction de la gestion administrative de l'EMS. Une telle appréciation

n'a aucunement pour objet de régler, à titre formateur ou constatatoire, une

situation juridique entre l'EMS et la collectivité publique. Elle ne détermine

de même en aucun cas les droits ou obligations de l'EMS face à l'Etat, mais se

limite à relever que l'EMS présente des problèmes de gestion sans en tirer une

quelconque conséquence juridique.

b) En outre, lorsque

l'autorité intimée demande aux recourantes de "prendre immédiatement

les mesures qui s'imposent pour pallier aux manquements relevés par le CCF",

elle ne les astreint nullement à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose

de manière contraignante, comme elle le soutient à juste titre. N'évoquant ni

sanction ni suite juridique d'une éventuelle inaction, elle se contente

d'émettre ainsi une invitation dépourvue de tout caractère obligatoire.

A cet égard,

l'autorité intimée ne précise pas quelles mesures les recourantes sont invitées

à prendre et renvoie simplement ces dernières au rapport individuel du CCF. Au

demeurant, les recourantes portant l'essentiel de leurs griefs sur le contenu

matériel de ce rapport, on peut se demander pourquoi elles ne l'ont pas

contesté en tant que tel dès qu'elles en ont eu connaissance plutôt que de s'en

prendre aujourd'hui seulement à l'acte attaqué.

c) Enfin, l'acte

attaqué mentionne un certain nombre de mesures à venir. Il présente, de ce

point de vue là, bel et bien un caractère de programme et non celui d'une

réglementation juridique individuelle et concrète, comme l'a relevé à juste

titre l'autorité intimée. Cette dernière se contente en effet de communiquer

aux recourantes ses intentions pour résoudre un problème concret, sans pour

autant définir clairement l'attitude qu'elle adoptera à l'avenir et sans

restreindre d'autant sa marge d'appréciation ultérieure. Elle ne préjuge en

rien ses éventuelles décisions futures. Une telle déclaration d'intention ne

constitue pas non plus une décision (cf. ATF 114 Ib 190, c. 1a p. 191).

Si l'on peut certes

redouter, comme semblent le faire légitimement les recourantes, que l'acte

attaqué déploie ultérieurement certains effets juridiques - par exemple, dans

le cadre d'une procédure de retrait de l'autorisation d'exploiter ou d'un

retrait de la reconnaissance d'intérêt public - de tels effets juridiques n'en

constituent pas pour autant son objet actuel, de sorte que, à l'instar des

actes matériels, il ne saurait faire l'objet d'un recours (sur les actes

matériels, cf. notamment P. Moor, op. cit., p. 106 ss). Seule l'éventuelle future

mesure juridique contraignante serait susceptible de recours.

Pour le reste, on ne

voit pas non plus en quoi le fait que la Commission financière d'hébergement

prenne en compte les remarques du CCF liées à l'audit de 1999 pour statuer sur

une requête d'indemnisation dans la procédure de fermeture d'un EMS

démontrerait que la lettre litigieuse constitue une décision. C'est bien plutôt

à nouveau l'éventuel et futur refus d'indemnisation qui constituerait, cas

échéant, une décision susceptible de recours et non pas la constatation

purement factuelle de l'autorité intimée des troubles dans la gestion

administrative de l'établissement des recourantes.

En l'absence de

décision susceptible de recours au sens de l'art. 29 LJPA, il convient dès lors

de déclarer le recours irrecevable.

6.

Vu l'issue du pourvoi,

les frais du présent arrêt seront mis à la charge des recourantes qui

succombent et qui, pour les mêmes raisons, n'ont pas droit à des dépens (art.

55.

al. 1 LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

irrecevable.

II. L'émolument et

les frais d'instruction, par 1'000 (mille) francs, sont mis à la charge des

recourantes, le solde de l'avance effectuée, soit 500 (cinq cents) francs, leur

étant restitué.

III. Il n'est pas

alloué de dépens.

Lausanne, le 9 octobre 2000/gz

La présidente : Le

greffier :

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.