GE.2000.0053

TA - GE.2000.0053 - 2000-10-09 - c/DSAS

9 octobre 2000Français23 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. L'établissement

médico-social (ci-après : EMS) B.________ est un EMS reconnu d'intérêt public

exploité en raison individuelle par A.________.

B. Le 25 août 1999, le

Conseil d'Etat du canton de Vaud (ci-après : CE) a décidé de charger le DSAS de

confier au Contrôle cantonal des finances (ci-après : CCF), conformément aux

voeux des commissions des finances et de gestion du Grand Conseil, le mandat

d'audit de l'ensemble des établissements médicaux-sociaux vaudois reconnus

d'intérêt public et des établissements médicaux-sociaux dont les bénéficiaires

peuvent être mis au bénéfice d'une aide des régimes sociaux.

Ce mandat prévoyait

notamment ce qui suit :

(...)

3. Etendue

du mandat

présent mandat porte sur l'ensemble des établissements médicaux-sociaux vaudois

d'intérêt public et des EMS dont les pensionnaires peuvent être mis au bénéfice

d'une aide de l'Etat (ci-après : les EMS), selon la liste annexée au présent

mandat. L'examen portera plus particulièrement sur les comptes 1997 et 1998 des

établissements qui n'ont pas encore été contrôlés par le CCF, l'opportunité

d'une extension à d'autres exercices comptables ou d'autres établissements

étant toutefois réservée et laissée à la libre appréciation du CCF.

Compte

tenu des délais impartis, le mandat ne couvre pas un contrôle général de la

comptabilité et de la gestion des EMS audités mais doit être focalisé sur les

aspects mentionnés sous le point 5 ci-après.

4. Objectifs

Les

objectifs du mandat sont les suivants :

- Effectuer

un contrôle de la comptabilité des EMS afin de vérifier le respect des

directives de l'Etat.

- Permettre

au Conseil d'Etat et aux commissions permanentes de disposer d'un panorama

complet de la situation dans l'ensemble des EMS.

- Recueillir

des informations utiles aux travaux du comité de pilotage chargé de réfléchir

sur les formes juridiques, les directives comptables à mettre en oeuvre, la

définition de normes d'audits et de modes de financement des EMS.

5. Aspects

particuliers à examiner

mandat confié au CCF portera, en particulier, sur l'examen des éléments

suivants :

- Rémunération

de la direction et des proches (selon la notion fiscale, applicable par

analogie); appréciation du bien-fondé de ces rémunérations et comparaisons en

regard des normes édictées par la profession;

- Assujettissement

des salaires aux charges sociales;

- Frais

privés présents dans la comptabilité de l'EMS; prestations appréciables en

argent en faveur de la direction ou des personnes proches;

- Appréciation

sur la régularité de la comptabilité;

- Appréciation

sur le financement de l'EMS;

- Adéquation

de l'effectif du personnel à l'autorisation d'exploiter;

- Organe

de révision : en existe-t-il un ? Si oui, est-il compétent et

indépendant ?

- Examen

des écarts entre les comptes annuels et le formulaire CSI;

- Examen

sur l'existence de provisions à caractère de réserves, comptabilisées notamment

dans les passifs transitoires;

- Contrôle

de la séparation des patrimoines d'exploitation, hors exploitation et privés;

- Examen

des garanties, mises en gage, etc. données par l'EMS;

- Comptes

d'investissements;

- Adéquation

du loyer versé par l'EMS en cas de location d'immeubles en regard de la

redevance immobilière.

6. Retours

d'informations

Les

constatations et conclusions du CCF seront consignées dans deux types de

rapports :

- Chaque

EMS fera l'objet d'un rapport individuel;

- Un

rapport global sur l'ensemble des EMS contrôlés, pouvant être rendu public

(...)."

C. Les travaux du CCF dans

les établissements médicaux-sociaux ont débuté le 21 septembre 1999 et ont pris

fin le 12 novembre 1999. S'agissant de l'établissement du recourant, ces

travaux ont eu lieu entre le 30 septembre et le 10 octobre 1999.

Dans le courant du

mois de décembre 1999, le CCF a remis au recourant un projet de rapport

individuel en consultation. Le 4 janvier 2000, le recourant a rédigé un

ensemble de remarques complémentaires au rapport du CCF répliquant aux

remarques qui y étaient soulevées à l'encontre de son établissement.

Le rapport individuel

définitif du CCF date du 11 février 2000. Il ne tient aucunement compte des

précisions et remarques fournies par le recourant le 4 janvier 2000.

D. Le 25 février 2000, le

CE a décidé, pour des raisons de confidentialité, de ne pas publier les

rapports individuels sur chaque EMS, mais de rendre public seulement le futur

rapport de synthèse du CCF, lequel synthétise l'ensemble des constatations et

conclusions effectuées par le CCF au terme de ses travaux d'audit. Pour

garantir l'anonymat des constatations, il ne contient aucune donnée

individuelle.

Le même jour, le CE a

également décidé de prendre acte qu'un document de synthèse établi par le DSAS

serait rendu public et de remettre le rapport global du CCF ainsi que le futur

document de synthèse du DSAS aux EMS, aux associations professionnelles, à la

presse ainsi qu'à quiconque en ferait la demande. Il a décidé, enfin,

d'informer les présidents des commissions des finances, de gestion et de

systèmes d'information en leur distribuant un exemplaire du rapport de synthèse

du CCF.

E. Le CCF a envoyé ses

rapports individuels et son rapport de synthèse définitifs aux directions des

EMS audités le 29 février 2000. L'ensemble des rapports individuels ont en

outre été distribués à la Présidente du CE, aux Chefs des Départements des

finances et de la santé et de l'action sociale, ainsi qu'aux Présidents de la

COFIN et de la COGEST. Le CCF a également adressé au Conseil d'Etat son rapport

de synthèse.

F. Le DSAS a établi son

document de synthèse appelé "Analyse et déterminations" le 1er

mars 2000. Ce document, qui a été rendu public, a pour but de présenter le

réseau des EMS vaudois, de synthétiser les résultats des contrôles du CCF,

d'indiquer l'appréciation globale du DSAS et de faire état des mesures et

actions déjà prises et envisagées. Il est rédigé de façon tout à fait anonyme

et ne nomme jamais les EMS audités. Il se contente de relever des chiffres et

des pourcentages s'agissant des résultats du contrôle du CCF. L'"appréciation

globale" établit un état des lieux synthétique de la situation des EMS

vaudois à la fin 1998 sur la base des travaux et constatations du CCF, porte

une appréciation objective sur les EMS en tenant compte de l'ensemble des

constatations du CCF et met en évidence les établissements cumulant plusieurs

manquements relevés par le CCF. Dans ce document, toujours sans les nommer, les

EMS sont classifiés en trois catégories, à savoir : "A : EMS ne

présentant aucun problème ou des problèmes mineurs (bon); B : EMS présentant

des problèmes acceptables (satisfaisant); et C : EMS présentant des problèmes

importants (insatisfaisant)". Cette classification ne tient compte que

des questions relatives à la gestion administrative des EMS et des

constatations du CCF. Elle ne donne en revanche aucune indication sur la

qualité de la prise en charge des pensionnaires, qu'il s'agisse des prestations

de soins ou d'hébergement médico-social.

Au titre des mesures

correctrices et actions envisagées, ce rapport du DSAS relève notamment ce qui

suit :

"(...) Face aux différents manquements

constatés au sein d'un certain nombre d'EMS, l'Etat ne dispose actuellement que

de très peu de moyens légaux pour réagir et appliquer des sanctions aux

établissements ne respectant pas les normes établies. Trois seules sanctions

sont aujourd'hui possibles :

- la dénonciation au préfet avec, en général,

une amende de fr. 100.- (...);

- le retrait de l'autorisation d'exploiter

(...);

- le retrait de la reconnaissance d'intérêt

public (...).

L'Etat a d'ores et déjà pris les mesures

globales suivantes:

- Création d'un Comité de pilotage chargé de

définir une procédure de reporting, des normes comptables et d'audit et de

réfléchir sur les modes de financement des EMS et les formes juridiques;

- Révision de la loi sur la santé publique;

- Renforcement des contrôles sanitaires,

fermeture d'EMS et changement des directions;

- Formation du personnel;

- Contrôle généralisé des EMS par le CCF;

- Engagement d'un contrôleur de gestion."

G. Le 22 mars 2000, le Chef

du DSAS a communiqué au recourant l'appréciation de son département sur son

établissement par une correspondance dont le contenu est le suivant :

"Contrôle des EMS vaudois par le

Contrôle cantonal des finances

Monsieur le Directeur,

Le Contrôle cantonal des finances (CCF) a rendu

ses rapports suite à l'audit de l'ensemble des EMS vaudois. Les travaux du CCF

portaient sur l'examen de la gestion administrative des établissements.

Sur la base des constatations et conclusions du

CCF, le Département de la santé et de l'action sociale (DSAS) a effectué une

appréciation globale pour chaque EMS. Cette appréciation ne concerne que la

gestion administrative et conclut que votre établissement présente une

situation insatisfaisante.

Cette appréciation concerne les années 1997 et

1998, exercices sur lesquels portent les investigations du CCF.

Je vous demande de prendre immédiatement, à

l'échelle de votre établissement, les mesures qui s'imposent pour pallier aux

manquements relevés dans votre rapport individuel.

Les conclusions du CCF ont été prises en compte

immédiatement par mon département. Leur analyse a débouché sur le constat

qu'environ un quart des établissements présente une situation insatisfaisante

sur le plan des objectifs contrôlés. Cette situation n'est pas tolérable. Pour

y remédier, le Département de la santé et de l'action sociale (DSAS) entend

prendre plusieurs mesures qui vous ont été annoncées lors de notre rencontre du

1er mars dernier et concernent notamment :

- le renforcement du contrôle financier

(formules de "reporting") et engagement d'un contrôleur de gestion;

- le renforcement des contrôles de la qualité

et de la prise en charge par la CIVEMS;

- l'édiction de normes salariales à caractère

contraignant pour la direction;

- le DSAS n'acceptera plus que les EMS reconnus

d'intérêt public soient exploités en raison individuelle. Une évaluation des

modalités et conséquences de leur transformation en une autre forme juridique

(...) sera effectuée pour chaque établissement, avec son concours;

- l'évaluation de l'organisation de l'Etat.

Je vous confirme ma ferme intention de rétablir

une confiance entre la population et les établissements médicaux-sociaux. Afin

de renforcer leur crédibilité, je souhaite qu'à titre individuel, les

établissements se regroupent au sein d'une seule association professionnelle, qui

deviendra le partenaire de l'Etat.

Par ailleurs, le statut du personnel en EMS est

une préoccupation de mon département. J'encourage dès lors les partenaires

sociaux à conclure une convention collective de travail, dont les conséquences

financières et sur l'emploi devront être évaluées et soumises au DSAS.

Le monde des EMS va connaître plusieurs

réformes, dont l'objectif central est de le crédibiliser. Il est indispensable,

à l'avenir, que la totalité des établissements offrent des prestations

d'hébergement de bonne qualité, à un coût acceptable pour l'ensemble des

résidents et une bonne gestion administrative. Je vous remercie d'ores et déjà

d'y veiller.

En vous remerciant de l'attention que vous

porterez à ces lignes, je vous transmets, Monsieur le Directeur, mes

salutations distinguées."

H. Le 4 avril 2000,

l'Association vaudoise d'établissements médico-sociaux (AVDEMS) a adressé à ses

membres une correspondance dont le contenu est notamment le suivant :

"(...)

Le 23 mars 2000, M. le Chef du Département de

la santé et de l'action sociale vous a communiqué l'appréciation sur votre

établissement effectuée par le département sur la base des constatations et des

conclusions du Contrôle cantonal des finances.

On doit aujourd'hui se demander si les

établissements qui contestent l'appréciation qui a été portée à leur sujet ont

un moyen juridique de faire revoir cette appréciation dans le cadre d'un

recours.

Si on peut exclure que les rapports et les

observations faits par le Contrôle cantonal des finances puissent faire l'objet

d'un recours, il n'en va pas de même de l'appréciation portée sur chaque EMS

par le Département de la santé et de l'action sociale.

La question est de savoir si cette appréciation

peut être assimilée à une décision ouvrant la voie d'un recours. En application

de l'art. 29 al. 2 let. a de la loi vaudoise du 18 décembre 1989 sur la

juridiction et la procédure administratives, "est une décision toute

mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce et ayant pour objet de

créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations (...)". On

ne sait pas aujourd'hui quelle sera l'utilisation qui sera faite par les

services de l'Etat de l'appréciation opérée par le Département sur chaque

établissement.

On ne peut cependant écarter l'hypothèse que

les données récoltées seront utilisées et que la situation juridique des

établissements puisse ainsi être touchée.

Dans ces conditions, sans pouvoir garantir la

recevabilité du recours, nous souhaitons rendre attentifs les établissements

qui contestent l'appréciation portée à leur sujet qu'ils ont la faculté de

recourir au Tribunal administratif contre l'appréciation du Département de la

santé et de l'action sociale, en considérant qu'il s'agit d'une décision qui

les touche directement.

(...)".

I. Le 13 avril 2000,

A.________ a déposé un recours contre la lettre du Chef du DSAS du 22 mars 2000

en concluant, avec suite de frais et dépens, à l'admission du recours, à

l'annulation de la décision attaquée et à ce que l'appréciation portée sur la

gestion administrative de son établissement soit qualifiée de bonne. S'agissant

de la qualification de l'objet du recours, le recourant fait observer ce qui

suit :

"La décision attaquée émanant du chef du

Département de la santé et de l'action sociale, du 22 mars 2000, indique :

"Sur la base des constatations et

conclusions du CCF, le Département de la santé et de l'action sociale (DSAS) a

effectué une appréciation globale pour chaque EMS. Cette appréciation ne

concerne que la gestion administrative et conclut que votre établissement

présente une situation insatisfaisante."

Ainsi donc, sur la base de l'appréciation

portée sur l'EMS B.________, (...) une qualification de l'établissement est

formulée, en l'espèce indiquant qu'il présente une situation insatisfaisante.

Au vu de cette appréciation, la décision

attaquée invite le recourant à prendre certaines "mesures qui

s'imposent" sur la base du rapport individuel établi par le Contrôle

cantonal des finances. De plus, la décision attaquée annonce clairement que le

Département de la santé et de l'action sociale, afin de remédier à une

situation qualifiée de non tolérable, prévient que plusieurs mesures seront

prises.

Selon l'art. 29 al. 2 lettre a LJPA, (...).

Au vu du contenu de la décision attaquée et

notamment des mesures annoncées, il apparaît que les droits et obligations du

recourant seront atteints de par l'appréciation portée, ainsi que la

qualification énoncée.

Dès lors, le courrier adressé par le Chef du

Département de la santé et de l'action sociale en date du 22 mars 2000 au

recourant doit être considéré comme une décision au sens de l'art. 29 LJPA.

(...)."

Au fond, après avoir

prétendu que l'appréciation litigieuse ne reposait sur aucune base légale, le

recourant dirige l'essentiel de ses griefs sur le contenu du rapport individuel

du CCF. La décision attaquée, qui se fonde exclusivement sur les conclusions

contestées de ce rapport, serait erronée.

J. Contestant

l'appréciation portée à l'encontre de son établissement et vu les risques de

préjudice liés à la divulgation des informations querellées, le recourant a

requis par voie de mesures provisionnelles et d'effet suspensif qu'interdiction

soit faite au Chef du DSAS, ainsi qu'à son Département et à tout autre service

de l'Etat de Vaud, d'utiliser, communiquer ou faire état d'une quelconque

manière la décision attaquée du 22 mars 2000 et le rapport du CCF.

Il s'est acquitté dans

le délai imparti de l'avance de frais requise, par 1'500 fr.

K. L'autorité intimée s'est

déterminée le 1er mai 2000 sur la requête d'effet suspensif et de mesures

provisionnelles. Elle a tout d'abord contesté que la communication du 22 mars

2000 à chaque EMS puisse constituer une décision au sens de l'art. 29 LJPA.

S'agissant de l'interdiction de diffusion, elle a exposé qu'aucune autre publication

que celles déjà effectuées conformément à la loi n'était envisagée et s'en est

remise à justice. En revanche, elle s'est opposée à l'interdiction d'utiliser

la décision et/ou le rapport individuel considérant que ces documents ne

constituaient pas des décisions administratives, que, dépourvus de caractère

contraignant, leur utilisation ne pouvait à ce stade porter un quelconque

préjudice à leur destinataire et enfin, qu'une interdiction générale irait à

l'encontre de la protection des pensionnaires d'EMS en cas d'urgence ou de

gravité.

L. Par décision incidente

du 3 mai 2000, le magistrat instructeur du Tribunal administratif a rejeté la

requête d'effet suspensif et de mesures provisionnelles.

M. Par lettre du 17 mai

2000, le recourant a déclaré prendre acte de l'engagement pris par l'autorité

intimée dans ses déterminations de ne pas divulguer les décisions et rapports

individuels attaqués et renoncer à recourir contre la décision incidente du 3

mai 2000.

N. L'autorité intimée a

déposé sa réponse au recours le 26 mai 2000. Contestant le fait que sa lettre

du 22 mars 2000 constitue une décision au sens de l'art. 29 LJPA, elle s'est

limitée à une détermination sur la question de la recevabilité du recours. Elle

sollicite que cette question soit tranchée de façon préjudicielle (sic), avant

tout examen du fond du litige, pour des raisons d'économie de la procédure, et

conclut à l'irrecevabilité du recours avec suite de frais.

O. Le tribunal a délibéré

par voie de circulation.

P. Les arguments respectifs

des parties sont repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considère en droit:

1. L'art. 4 al. 1 de la

loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives

(ci-après : LJPA) prévoit que le Tribunal administratif connaît en dernière

instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives

cantonales ou communales lorsque aucune autre autorité n'est expressément

désignée par la loi pour en connaître. Il examine d'office si les conditions de

recevabilité du recours sont remplies (cf. A. Koelz/I. Haener,

Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2ème éd., Zurich

1998, n° 410 p. 150; P. Moor, Droit administratif, vol. II : Les actes

administratifs et leur contrôle, Berne 1991, p. 347). En particulier, il examine

d'office sa compétence (art. 6 LJPA) et notamment l'existence d'une décision au

sens de l'art. 29 LJPA.

Considérants

2.

Déposé dans le délai

prescrit par l'art. 31 al. 1 LJPA, le recours est intervenu en temps utile. Il

est au surplus recevable en la forme.

3.

S'agissant de l'objet

de la contestation, le recourant s'en prend à la lettre du Chef du DSAS du 22

mars 2000 par laquelle ce dernier l'a informé que son établissement présentait

une situation de gestion administrative insatisfaisante. Il considère que cette

lettre, portant une qualification de son établissement, l'invitant à prendre

des mesures et annonçant que l'autorité intimée prendrait elle-même des mesures

ultérieurement, devrait l'atteindre dans ses droits et obligations et

constituerait une décision au sens de l'art. 29 LJPA. L'autorité intimée

considère, quant à elle, que l'acte attaqué se limitant à apprécier la gestion

de l'EMS audité en fonction des conclusions du rapport du CCF, une telle

appréciation n'entraînerait aucune conséquence juridique pour son destinataire.

Cette évaluation ne toucherait pas le rapport juridique entre l'Etat et l'EMS

concerné. En outre, si d'aventure la reconnaissance d'intérêt public de l'EMS

devait être ultérieurement remise en cause, une décision susceptible de recours

serait alors seulement rendue. L'acte attaqué apparaîtrait bien plutôt comme

une "requête" en vue de faire prendre des mesures que comme

une "condamnation sous menaces de sanctions". Pour le reste,

si elle a informé l'EMS qu'elle entendait prendre des mesures pour remédier aux

carences constatées par le CCF, l'autorité intimée considère qu'il s'agit là

d'une simple déclaration d'intention et non d'une décision impliquant des

obligations pour l'EMS. L'acte aurait, sous cet aspect, davantage les

caractéristiques d'un programme que celles d'une décision.

4.

En procédure

administrative vaudoise, un recours ne peut être dirigé que contre une décision

conformément à l'art. 29 al. 1 LJPA, par quoi il faut entendre toute mesure

prise par une autorité dans un cas d'espèce et ayant pour objet de créer, de

modifier ou d'annuler des droits ou des obligations; de constater l'existence,

l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations; de rejeter ou de

déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou

constater des droits ou obligations (art. 29 al. 2 LJPA). La définition

contenue à l'art. 29 LJPA - comme celle qu'énonce l'art. 5 PA - correspond à

l'institution générale de la décision administrative (arrêt TA CR 96/0324 du 12

mai 1997, publié in RDAF 1998 I 88, c. 1a p. 89). La décision est donc un acte

de souveraineté individuel, qui s'adresse à un particulier et qui règle de

manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un

rapport juridique concret relevant du droit administratif (ATF 121 II 473, c.

2a p. 477 et les réf. citées, JT 1997 I 370). En d'autres termes, elle

constitue un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé,

l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle

d'une autre manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 121 I

173, c. 2a p. 174 s.).

La décision a donc

pour objet de régler une situation juridique, c'est-à-dire de déterminer des

droits et obligations de sujets de droit en tant que tels (P. Moor, op. cit.,

p. 106). Elle se distingue, par ses effets sur la situation ou le comportement

de son destinataire, des actes qui n'affectent les droits et obligations de

personne, par exemple de simples communications, renseignements, recommandations,

explications ou opinions qui ne fixent pas de façon contraignante les

conséquences juridiques d'une situation de fait (ATF 121 II 473 précité, c. 2c;

A. Koelz/I. Haener, op. cit., n° 502 s. p. 181).

Si unilatérale qu'elle

soit dans sa nature, la décision crée une relation juridique. S'agissant de son

interprétation, une fois émise, elle est nécessairement soumise au principe de

la confiance (P. Moor, op. cit., p. 121). Une décision de l'autorité ne

s'interprète donc pas seulement d'après sa lettre. En vertu du principe de la

confiance, elle a le sens que le destinataire pouvait et devait de bonne foi

lui donner, d'après les circonstances qu'il connaissait ou devait connaître au

moment de la réception de l'acte (ATF 115 II 415, c. 3a, JT 1991 I 130 et l'arrêt

cité).

5.

En l'espèce, d'après

une interprétation objective fondée sur le principe de la confiance, force est

d'admettre que l'acte attaqué ne présente pas les caractéristiques d'une

décision susceptible de recours.

a) Dans la première

partie du courrier litigieux, l'autorité intimée se contente tout d'abord de

reprendre les conclusions de son rapport "Analyse et déterminations"

du 1er mars 2000 établies sur la base des travaux et constatations du CCF et de

porter une appréciation globale de l'EMS audité. Cette appréciation ne fait

rien d'autre que révéler ou constater un état de pur fait : la satisfaction ou

l'insatisfaction de la gestion administrative de l'EMS. Une telle appréciation

n'a aucunement pour objet de régler, à titre formateur ou constatatoire, une

situation juridique entre l'EMS et la collectivité publique. Elle ne détermine

de même en aucun cas les droits ou obligations de l'EMS face à l'Etat, mais se

limite à relever que l'EMS présente des problèmes de gestion sans en tirer une

quelconque conséquence juridique.

b) En outre, lorsque

l'autorité intimée demande au recourant de "prendre immédiatement les

mesures qui s'imposent pour pallier aux manquements relevés par le CCF",

elle ne l'astreint nullement à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose

de manière contraignante, comme elle le soutient à juste titre. N'évoquant ni

sanction ni suite juridique d'une éventuelle inaction, elle se contente

d'émettre ainsi une invitation dépourvue de tout caractère obligatoire.

A cet égard, l'autorité

intimée ne précise pas quelles mesures le recourant est invité à prendre et

renvoie simplement ce dernier au rapport individuel du CCF. Au demeurant, le

recourant portant l'essentiel de ses griefs sur le contenu matériel de ce

rapport, on peut se demander pourquoi il ne l'a pas contesté en tant que tel

dès qu'il en a eu connaissance plutôt que de s'en prendre aujourd'hui seulement

à l'acte attaqué.

c) Enfin, l'acte

attaqué mentionne un certain nombre de mesures à venir. Il présente, de ce

point de vue là, bel et bien un caractère de programme et non celui d'une

réglementation juridique individuelle et concrète, comme l'a relevé à juste

titre l'autorité intimée. Cette dernière se contente en effet de communiquer au

recourant ses intentions pour résoudre un problème concret, sans pour autant

définir clairement l'attitude qu'elle adoptera à l'avenir et sans restreindre

d'autant sa marge d'appréciation ultérieure. Elle ne préjuge en rien ses

éventuelles décisions futures. Une telle déclaration d'intention ne constitue

pas non plus une décision (cf. ATF 114 Ib 190, c. 1a p. 191).

Si l'on peut certes

légitimement redouter que l'acte attaqué déploie ultérieurement certains effets

juridiques - par exemple, dans le cadre d'une procédure de retrait de l'autorisation

d'exploiter ou d'un retrait de la reconnaissance d'intérêt public - de tels

effets juridiques n'en constituent pas pour autant son objet actuel, comme

semble d'ailleurs le reconnaître implicitement le recourant qui emploie

lui-même le futur pour prétendre que la lettre du 22 mars 2000 l'atteint dans

ses droits et obligations. Le courrier de l'AVDEMS du 4 avril 2000, déclarant

ne pas écarter l'hypothèse que l'appréciation litigieuse puisse être utilisée

et la situation juridique des EMS touchée (sous-entendant ultérieurement), va

également dans ce sens. N'ayant donc pas pour objet même de déterminer les

droits et les obligations de son destinataire, il faut considérer que, à

l'instar d'un acte matériel, cette lettre ne saurait faire directement l'objet

d'un recours (sur l'exclusion du recours contre les actes matériels, cf.

notamment P. Moor, op. cit., p. 106 ss). Seule l'éventuelle future mesure

juridique contraignante sera susceptible de recours.

En l'absence de

décision susceptible de recours au sens de l'art. 29 LJPA, il convient dès lors

de déclarer le recours irrecevable.

6.

Vu l'issue du pourvoi,

les frais du présent arrêt seront mis à la charge du recourant qui succombe et

qui, pour les mêmes raisons, n'a pas droit à des dépens (art. 55 al. 1 LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

irrecevable.

II. L'émolument et

les frais d'instruction, par 1'000 (mille) francs, sont mis à la charge du

recourant, le solde de l'avance effectuée, soit 500 (cinq cents) francs, lui

étant restitué.

III. Il n'est pas

alloué de dépens.

gz/Lausanne, le 9 octobre 2000

La présidente : Le

greffier :

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Composition

Faits

Considérants

2.

3.

4.

5.

6.

Dispositif