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Décision

GE.2000.0058

TA - GE.2000.0058 - 2000-11-16 - c/SPJ

16 novembre 2000Français19 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. Mme A.________ est la

fondatrice et directrice de B.________, exploitée sous la forme d'une raison

commerciale individuelle, à ********, depuis 1987. Cette école, membre de

l'association vaudoise et de la fédération suisse des écoles privées, est un

établissement privé qui dispense, en externat, une formation professionnelle

d'éducateurs et d'éducatrices de la petite enfance.

L'école a fait l'objet

d'une procédure d'évaluation, volée 1995, qui a abouti, par décision du 18

juillet 1996 du SPJ, au refus de reconnaissance de conformité aux Principes et

exigences minimales pour la formation d'éducateurs et d'éducatrices de la

petite enfance, édition 1995 (ci-après : Principes et exigences), notamment

s'agissant des points 3.1.1. à 3.1.6. (formation à plein temps) et 3.2 et

suivants (formation en emploi), selon les conclusions du rapport de la

Commission d'évaluation joint à dite décision. Au pied de celle-ci figure un

renvoi à la page 7 des Principes et exigences du canton de Vaud a été fait à la

recourante, lui rappelant la possibilité lui étant offerte de prendre toute les

mesures utiles pour rendre la formation conforme et présenter un nouveau

dossier pour la future volée.

B. Par lettre circulaire du

4 février 1998 aux écoles de formation, associations et services concernés et

lieux d'accueil collectif de jour de la petite enfance, le SPJ a décidé que les

diplômes délivrés à partir du 1er janvier 2002 par des écoles non conformes aux

Principes et exigences, et validés en classe 3, ne donneront plus lieu à une

reconnaissance professionnelle ni accès à une subvention.

C. Par lettre du 17 mars

1998 à Mme A.________, le Chef du département de la formation et de la jeunesse

a précisé que les diplômes qu'elle délivrera à partir de 2002 ne pourront plus

donner l'accès à un poste d'éducateur ou d'éducatrice de la petite enfance et

ne seront pas considérés comme un diplôme professionnel permettant d'exercer

dans les lieux d'accueil collectif de jour de la petite enfance du canton de

Vaud. Ce courrier indique que les Principes et exigences lui sont connus ainsi

que la procédure pour obtenir la reconnaissance de conformité aux dits

principes vaudois, de sorte qu'il a été proposé à la recourante de prendre

contact avec le SPJ au cas où cette démarche l'intéressait.

En réponse aux lignes

du 19 mars 1998 de Mme A.________, le SPJ lui a confirmé, par courrier du 26

mars 1998, la teneur du courrier précité.

D. Par requête du 22

juillet 1999 au SPJ, Mme A.________ a demandé la reconnaissance d'un nouveau

programme de cours mis sur pied par ses soins, conforme aux Principes et exigences

et devant s'appliquer à la volée de septembre 2000. Un dossier a été joint à sa

requête, composé notamment des statuts de B.________, d'un descriptif de sa

structure, des programmes des cours, un classeur comprenant les curriculum

vitae des enseignants et divers courriers adressé par Mme A.________ au SPJ.

E. Assistée de son conseil,

Mme A.________ a été entendue en présence de M. C.________, psychologue et

formateur à l'B.________, le 11 février 2000, durant deux heures, par la

Commission d'évaluation.

Par décision du 23

mars 2000, le SPJ a refusé de reconnaître que ce nouveau programme de cours est

conforme aux Principes et exigences, eu égard aux points 3.1.1 à 3.1.6,

relatifs aux statuts et à la structure insatisfaisante de l'école, exploitée en

raison individuelle, aux objectifs de la formation, insuffisants, aux

conditions d'obtention des diplômes, laconiques, au programme des cours, leur

contenu et leur durée, de même qu'à la qualification d'une partie des

formateurs, qui n'est pas ciblée sur le contenu des cours. Cette décision

mentionne que lors de son audition, la direction n'a pas convaincu que l'école

s'appuie sur des objectifs de formation adaptés à la pratique professionnelle

des éducateurs de la petite enfance, la commission d'évaluation relevant un

manque de lignes directrices fortes en matière de contenu de formation.

F. Par mémoire de recours

du 17 avril 2000, Mme A.________ s'est pourvue contre la décision précitée

concluant, avec suite de frais et dépens, principalement à la réforme et

subsidiairement à l'annulation de dite décision. Outre l'audition de témoins,

elle a requis la mise en oeuvre d'une expertise et la production par le SPJ des

dossiers d'évaluation de D.________, de E.________ et de l'école de la recourante,

B.________, ce dernier comprenant le premier dossier B.________ déposé en 1995,

celui déposé le 22 juillet 1999 (bleu) le classeur rouge (curriculum vitae et

diplômes des enseignants), objets du présent litige, de même que la lettre du

15 mars 2000 de la recourante et ses 19 annexes. La recourante invoque une

atteinte à la liberté du commerce et de l'industrie, au principe de la

légalité, de l'égalité de traitement, l'absence de motivation suffisante de la

décision attaquée, de même qu'elle se prévaut de la page 7 des Principes et

exigences en vertu desquels la commission intimée ne pouvait pas refuser la

reconnaissance, mais devait d'abord accorder un délai pour se mettre à jour.

Elle formule en outre un grief de partialité de la commission d'évaluation eu

égard à sa composition.

G. Le SPJ a déposé sa

réponse au recours le 9 juin 2000 concluant avec suite de frais au rejet de

celui-ci. Un second échange d'écriture a eu lieu, respectivement les 14 juillet

2000 (réplique) et 17 août 2000 (duplique).

H. Conformément à l'avis du

17 août 2000 du juge instructeur aux parties, le Tribunal administratif a

délibéré à huis clos.

Considérants

1.

a)

En vertu de l'art. 36 LJPA, le Tribunal administratif connaît des griefs tirés

de la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation

(litt. a). Le grief d'inopportunité ne peut être soulevé devant lui que si la

loi spéciale le prévoit (litt. c). Tel n'est pas le cas en l'espèce, la LPJ ne

prévoyant pas un tel examen par l'autorité de recours, de sorte que le Tribunal

administratif n'examine une décision prise en application de cette législation

que sous l'angle de la légalité et de l'abus et de l'excès du pouvoir

d'appréciation (art. 36 litt. a LJPA). Il y a abus du pouvoir d'appréciation

lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se

laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des

dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des

principes généraux du droit administratif, tels que le droit d'être entendu,

l'interdiction d'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la

proportionnalité (ATF 122 I 272 c. 3b; cf aussi Saladin, Das

Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes, p. 188, ch. 20.43 et les renvois).

b) Selon les art. 13

al. 1 b et 15 al. 1 b de l'Ordonnance du 19 octobre 1977 sur le placement

d'enfants (OPE), les institutions qui accueillent plusieurs enfants de moins de

douze ans à la journée sont soumises au régime de l'autorisation officielle,

qui ne peut être délivrée que si les qualités personnelles, l'état de santé,

les aptitudes éducatives et la formation du directeur de l'établissement et de

ses collaborateurs leur permettent d'assumer leur tâche et si l'effectif du

personnel est suffisant par rapport au nombre des pensionnaires.

L'art. 21 de la loi

vaudoise du 29 novembre 1978 sur la protection de la jeunesse (LPJ) attribue la

compétence de délivrer les autorisations précitées au département compétent, à

savoir le Département de la formation et de la jeunesse (ci-après : le

département) qui, par décision du 9 juillet 1993, a délégué cette compétence au

SPJ, en application de l'art. 67 de la loi vaudoise sur l'organisation du

Conseil d'Etat (LOCE). Sur cette base, le SPJ a édicté un cadre de référence pour

l'accueil collectif de jour de la petite enfance, celui-ci portant notamment

sur le rapport entre adultes et enfants.

En outre, l'art. 2 al.

2.

LPJ prévoit que le département peut soutenir financièrement les institutions

d'accueil de jour de la petite enfance, mais aucun règlement d'exécution de

cette disposition n'a été édicté. Par décision du Conseil d'Etat du 17 mars

1989, les compétences fondées sur l'art. 2 LPJ ont été déléguées au SPJ. Un

classement a été fait par le SPJ quant aux différents diplômes d'éducateurs de

la petite enfance, le montant de la subvention étant déterminé selon la classe

des éducateurs engagés dans les institutions. Selon celui-ci, font partie de la

classe 1 les diplômes conformes aux Principes et exigences, à savoir D.________

et E.________. Les diplômes délivrés jusqu'au 1er janvier 2002 par les deux

autres écoles concernées dans le canton de Vaud font partie de la classe 3. Il

s'agit de celle de la recourante B.________ et de F.________.

c) Les Principes et exigences

ont été élaborés, dès 1980, par un groupe représentatif de tous les milieux

concernés, qui s'est penché sur la problématique de la formation du personnel

employé dans les institutions d'accueil de jour de la petite enfance. Les

Principes et exigences, version originale de 1984, ont été révisés, pour tenir

compte de l'évolution des besoins, à l'initiative du SPJ qui a convoqué les

représentants des associations professionnelles. Cette procédure de revision a

donné lieu à une nouvelle version de 1993, mise à jour en 1995, et qui est

toujours en vigueur. Une commission d'évaluation est prévue et constituée,

selon le chiffre 4 des Principes et exigences, de délégués de divers milieux

concernés et du SPJ, la commission étant chargée de procéder à l'évaluation

périodique, tous les cinq ans, des écoles ayant adhéré aux Principes et

exigences, s'agissant du statut et de la structure de l'établissement, des

objectifs de la formation, des conditions d'admission, des conditions

d'obtention du diplôme, du programme, de la planification du cursus et de la

formation et des qualifications des formateurs et enseignants. Il est en outre

prévu que la commission d'évaluation procède à l'audition de la direction de

l'école. Arrivée au terme de l'évaluation, elle transmet son préavis au chef du

SPJ, lequel peut soit reconnaître que les exigences minimales sont respectées

et délivrer la reconnaissance, soit constater qu'elles ne le sont pas et donner

un délai à l'école pour se mettre à jour. A la fin du délai imparti, la

commission d'évaluation procédera à une nouvelle évaluation, le chef du SPJ

pouvant, cas échéant, refuser de reconnaître l'école. Il est enfin prévu qu'en

cas de refus de reconnaissance, l'école ne peut pas déposer une nouvelle

requête avant un délai d'une année.

2.

a) La recourante

soutient que la délégation de compétence du 17 mars 1989 ne porte que les art.

2.

al. 1 (et 3 ?) LPJ, mais pas sur l'art. 2 al. 2 LPJ, qui est restée selon

elle de la compétence du département, le classement fait par le SPJ quant aux

différents diplômes d'éducateurs de la petite enfance et le montant de la

subvention, déterminé selon la classe des éducateurs engagés dans les

institutions étant dépourvu de base légale.

b) Le SPJ indique

qu'il a édicté des classes de subvention en référence aux Principes et

exigences, qui sont garants d'une structure assurant la solidité de la

formation, de même qu'ils permettent une égalité de traitement au moment de

l'évaluation des écoles. Selon le SPJ, il a le mandat, tel qu'il ressort de

l'OPE, de vérifier et de surveiller la qualité des établissements, le canton de

Vaud ayant axé sa priorité sur la qualité du personnel encadrant les jeunes

enfants. Le SPJ ajoute que la suppression de la classe 3 va dans la logique

d'améliorer la qualité de la formation. S'agissant de la délégation de

compétence, le SPJ considère que si l'art. 18 LPJ mentionne le département

comme organe d'application, il a été entendu que c'est le SPJ qui implicitement

et pratiquement était compétent, sauf quelques attributions réservées au chef du

département. Cette pratique existait antérieurement à la loi, comme cela

ressort de la décision du Conseil d'Etat du 17 mars 1989 et a été confirmée par

la décision de délégation du Conseil d'Etat du 9 juillet 1993. Quant à la

subvention, le SPJ indique qu'il le fait par des directives de subvention, qui

sont soumises à l'aval du chef du département, qui exerce dès lors

implicitement cette compétence.

c) Le tribunal observe

que la recourante a admis, du moins implicitement, la délégation de compétence

en faveur du SPJ fondée sur l'art. 2 al. 1 LPJ. Quant à l'al. 2, le tribunal

considère, à l'instar du SPJ, que la subvention, entrant dans le budget, est

non seulement soumise à la surveillance de l'inspection cantonale des finances

(art. 47 al. 2 de la loi du 27 novembre 1972 sur les finances), mais également

soumise à l'aval du chef du département. De ce point de vue, on ne peut

reprocher au SPJ, qui de fait exerce la compétence conférée à l'art. 18 LPJ,

d'avoir outrepassé le cadre de ses attributions. De plus, dès lors que la

disposition de la loi ne donne pas de droit à une subvention, mais prévoit que

le département peut soutenir financièrement ce secteur d'activité, c'est à

juste titre que le SPJ, agissant sur délégation du département, a prévu les conditions

auxquelles un subvention serait octroyé et son montant. C'est dès lors sur la

base de l'art. 2 LPJ que le SPJ a élaboré, eu égard aux Principes et exigences,

la classification des subventions (1 à 3) et les directives de subvention 2000,

qui apparaissent comme des ordonnances administratives. Partant, comme on le

verra ci-dessous, on voit mal comment le SPJ pourrait justifier le non respect

de la procédure d'évaluation prévue par les Principes et exigences, édictés à

sa propre initiative. De plus, s'ils n'ont pas valeur de loi en ce sens qu'ils

ne peuvent aller au-delà des exigences légales, les Principes et exigences ont

néanmoins toute leur importance et pertinence pour garantir une certaine

égalité de traitement entre les écoles, qui sont périodiquement évaluées sur la

base de critères prédéterminés et donc connus des écoles en question.

3.

a) Il sied d'examiner

le double argument de la recourante relatif d'une part à la motivation de la

décision attaquée, selon elle insuffisante dans la mesure où il lui est

impossible de connaître les modifications à apporter et d'autre part au non

respect par le SPJ des dispositions de la page 7 des Principes et exigences

(ch. 4) en vertu desquelles la commission intimée ne pouvait pas lui refuser la

reconnaissance, mais devait d'abord accorder un délai pour se mettre à jour.

b) Selon le SPJ, le

projet présenté par la recourante est apparu tellement inadéquat qu'il ne

suffirait pas de quelques modifications pour l'adapter. Par conséquent, il n'a

pas été possible de donner un délai pour lui permettre de s'adapter, la seule

décision à prendre étant selon lui de refuser purement et simplement la

conformité du projet aux Principes et exigences.

c) Le droit cantonal

ne contient aucune disposition spéciale concernant le droit d'être entendu, de

sorte que la recourante peut se prévaloir de ce droit tel qu'il découle de

l'art. 4 a Cst.féd (désormais art. 29 al. 2 Cst.féd.) en tant que garantie

subsidiaire et minimale (ATF 118 Ia 109 consid. 3a; ATF 122 I 153, in JdT 1998 I

196). Comme le tribunal de céans a déjà eu l'occasion de le préciser, l'art. 4

aCst. garantit en principe au citoyen le droit d'être entendu avant que ne soit

prise une décision qui le touche dans sa situation juridique (arrêt GE 98/0059

du 11 janvier 1999 et les références citées). Ce droit comprend le droit pour

le justiciable d'être renseigné, de s'expliquer et de collaborer à

l'éclaircissement des faits avant qu'une décision ne soit rendue à son

détriment, pour autant qu'il ne l'ait pas requise lui-même ou qu'il n'ait pu la

prévoir. Il a en outre le droit de s'exprimer sur tous les points importants

avant que la décision ne soit prise, l'autorité devant lui donner l'occasion de

faire des offres de preuves, de participer à l'administration des preuves (auditions

de témoins, inspection des lieux, etc.) et de s'exprimer sur le résultat de la

procédure probatoire (RDAF 1997 I p. 43 et les références citées). Le droit

d'être entendu comprend également le droit de consulter le dossier, dans la

mesure compatible avec les intérêts prépondérants, publics ou privés, au

maintien du secret (voir ATF 119 Ib 22 consid. c; ATF 122 I 153, JT 1998 I 197

consid. 6a). En outre, les informations, arguments, preuves et offres de

preuves fournis par les parties dans le cadre de leur audition et leur

participation à l'éclaircissement des faits doivent être examinés et appréciés

par l'autorité dans la mesure où ils sont importants pour la décision à

prendre; l'examen auquel se livre l'autorité doit figurer dans la motivation de

la décision (G. Müller, Commentaire de la Constitution fédérale de la

Confédération suisse, I, ad. art. 4 Cst. no 104 à 114). La motivation de la

décision doit en outre permettre à l'administré d'en saisir la portée et

d'évaluer l'opportunité d'un recours (P. Moor, Droit administratif II 2.2.8. p.

196.

ss.). Le droit d'être entendu comprend encore celui de se faire représenter

et assister et celui d'obtenir une décision de la part de l'autorité compétente

(ATF 115 Ia 96 consid. 1b).

Il reste que la

faculté de remédier à ces vices de procédure devant le tribunal de céans est

exclue, quant au droit d'être entendu, en raison du pouvoir d'examen plus

restreint du tribunal que celui de l'autorité intimée, puisqu'il se limite

selon l'art. 36 LJPA à la légalité, y compris l'abus et l'excès du pouvoir

d'appréciation (ATF 124 II 132, sp. p. 138, consid. 2d). En revanche, l'absence

ou l'insuffisance de motivation de la décision est susceptible d'être réparée

lors de la procédure de recours (P. Moor, loc. cit. sp. no 2.2.8.4).

d) En l'espèce, le

tribunal de céans considère que la décision entreprise est insuffisamment

motivée, en ce sens qu'elle ne mentionne pas in concreto les corrections

permettant de se conformer aux Principes et exigences et entrer dans la classe

de subvention 1 ou 2. Cette constatation s'impose déjà si l'on examine la

motivation de la décision d'évaluation du 18 juillet 1996, plus précise, qui a

refusé la reconnaissance de conformité aux Principes et exigences, notamment

s'agissant des points 3.1.1. à 3.1.6. et 3.2 et suivants, selon les conclusions

du rapport de la Commission d'évaluation joint à dite décision, qui reprend

dans le détail chaque point insatisfaisant et le compare aux Principes et

exigences. Tel n'a pas été le cas dans la décision dont est recours, dans

laquelle le SPJ s'est contenté d'émettre des critiques, certes fondées sur

divers points des Principes et exigences et en se référant à l'appréciation de

la commission d'évaluation, mais sans joindre un préavis que celle-ci doit

émettre selon le ch. 4.2 des Principes et exigences. Le tribunal de céans

considère que c'est à bon droit que la recourante a soulevé le grief

d'insuffisance de motivation de la décision, qui s'avère fondé et, dès lors que

ce vice de procédure n'a pas été réparé par le SPJ en réponse, la décision

attaquée doit être annulée pour ce motif déjà.

La décision entreprise

heurte par ailleurs la procédure fixée par les Principes et exigences, chiffre

4.2

, puisque contrairement à ce à quoi la recourante pouvait s'attendre en

présentant un nouveau dossier, réactualisé eu égard au projet d'abandon de la

classe 3, le SPJ - dont on ne saurait aucunement suivre la position à cet égard

- ne lui a pas imparti, comme il l'avait pourtant fait en 1996, de délai pour

remédier aux points insatisfaisants. Il s'ensuit que la décision doit être

annulée pour ce motif et le dossier renvoyé au SPJ pour nouvelle décision au

sens des considérants, en ce sens que la nouvelle décision devra indiquer

quelles sont les modifications à apporter dans le délai raisonnable que le SPJ

fixera à cette fin.

Au demeurant, la

composition de la commission d'évaluation, qui compte sept membres au total

(sans compter les deux représentants du SPJ) dont trois membres issus de

concurrents possibles ou formés par ceux-ci, est à cet égard peu heureuse dans

la mesure où elle peut créer une apparence de partialité (ATF 125 I 119).

Toutefois, vu l'issue de la procédure, point n'est besoin d'examiner le bien

fondé de ce grief ni d'ailleurs des autres moyens invoqués par la recourante.

4.

Les considérants qui

précèdent conduisent à l'admission du recours, sans frais, le dépôt de garantie

de 1'500 francs étant restitué à recourante qui, obtenant gain de cause avec

l'assistance d'une avocate, a en outre droit à l'allocation d'une indemnité de

dépens, fixée à 1'200 francs, que lui versera l'Etat de Vaud, par le budget du

Service de la protection de la jeunesse (SPJ) (art. 55 LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

admis.

II. La décision du

23 mars 2000 du Département de la formation et de la jeunesse, Service de

protection de la jeunesse (SPJ), déclarant B.________ non conforme aux

Principes et exigences minimales pour la formation d'éducateurs et

d'éducatrices de la petite enfance, édition 1995 est annulée et la cause

renvoyée à cette autorité pour nouvelle décision au sens des considérants.

III. Le présent

arrêt est rendu sans frais.

IV. L'Etat de Vaud

versera, par le budget du Service de la protection de la jeunesse (SPJ), une

indemnité de dépens de 1'200 (mille deux cents) francs à A.________.

gz/Lausanne, le 16 novembre 2000

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

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