GE.2000.0064

TA - GE.2000.0064 - 2001-04-18 - RIZZELLO Vittorio c/ Municipalité de La Tour-de-Peilz

18 avril 2001Français21 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. Depuis quelques années,

les époux Vittorio et Caterina Rizzello, domiciliés rue de l'Hôtel-de-Ville 2 à

1800 Vevey exploitent un kiosque à glaces sis sur le quai Roussy à La

Tour-de-Peilz, au bénéfice d'une autorisation municipale annuelle, octroyée en

dernier lieu le 15 mars 2000 au nom de l'époux, valable d'avril à septembre,

renouvelable tacitement, d'année en année, moyennant paiement d'une taxe mensuelle

de 25 francs. Cette décision réserve les droits de tiers, les prescriptions en

matière d'hygiène et de salubrité et rappelle à l'intéressé que par rapport à

la patente d'étalage, il n'est pas autorisé à installer des tables et des

chaises aux abords du kiosque.

Le quai Roussy est une

voie rectiligne d'environ 300 m de long, au bord du lac, et qui conduit du

château de La Tour-de-Peilz jusqu'au début du quai Perdonnet (Commune de Vevey)

au nord-ouest. Selon le plan de zone communal (approuvé par le Conseil d'Etat

le 5 juillet 1972) ce quai se trouve tout entier en zone 6 (zone de verdure)

destinée à la sauvegarde des sites et à la création d'îlots de verdure, et

caractérisée par l'interdiction de bâtir (art. 46 RPE). Le quai est occupé sur

la majeure partie de sa longueur par une rangée d'arbres ainsi que par des

bancs publics, d'autres bancs ayant en outre été aménagé dans le parc attenant.

Une patente à demi

tarif d'étalagiste a en outre été délivrée le 14 mars 2000 au nom de l'épouse,

par la préfecture du district de Vevey, selon laquelle l'exploitation du

kiosque à glaces consiste en la mise en vente de boissons sans alcool, denrées

alimentaires, glaces et sucreries, thés et cafés.

V. Rizzello exploite

un autre kiosque sur les quais de Vevey.

B. Par courrier du 10 avril

2000, V. Rizzello a demandé à la municipalité de reconsidérer sa position, pour

le motif que s'il s'était permis d'installer trois tables et des chaises aux

abords de son kiosque, c'était en raison d'un accord intervenu avec un employé

du service de police communale, et du fait qu'une autorisation semblable lui

avait été délivrée par la municipalité de Vevey, concernant le kiosque qu'il

exploitait dans cette localité au Quai Perdonnet. Selon ledit courrier,

l'autorisation a été annexée en copie.

C. Par décision du 19 avril

2000, la municipalité a maintenu sa position, précisant que lors de l'entretien

que M. Rizzello a eu dans le courant du mois de mars avec l'employé du service

de police communale, il a été clairement défini que la patente d'étalage ne

l'autorise pas à installer des tables et des chaises aux abords de son

commerce, en vertu des art. 1 et suivants (art. 10 et 11 et 99 par analogie) de

la LADB. Dans cette décision, la municipalité a invité l'intéressé à s'adresser

pour tout renseignement complémentaire à l'Office cantonal de la police du

commerce, organe compétent en la matière. La municipalité a enfin fixé un

ultime délai au 30 avril 2000 pour enlever tout le mobilier qui se trouve aux

abords du kiosque (tables, chaises et autres installations). Au pied de cette

décision figure enfin l'indication des voies de recours auprès du Tribunal

administratif.

D. Par mémoire de recours

du 15 mai 2000, M. Rizzello s'est pourvu contre la décision précitée concluant,

avec suite de frais et dépens, à l'annulation de dite décision et à l'octroi de

l'autorisation de placer trois tables et des chaises devant son kiosque. Le

recourant invoque une interprétation arbitraire de la loi et l'absence de base

légale de la décision attaquée. Il reproche également à la municipalité de ne

pas avoir procédé à une pesée correcte des intérêts en présence, de même qu'il

se prévaut d'une violation du principe de la bonne foi de la part de l'autorité

intimée.

E. La municipalité a déposé

sa réponse au recours le 12 juillet 2000 concluant avec suite de frais et

dépens au rejet de celui-ci. Un second échange d'écriture a eu lieu,

respectivement les 10 août (observations du recourant) et 31 août 2000

(observations de la municipalité). L'argumentation présentée dans ces deux

écritures sera reprise dans la mesure utile dans les considérants ci-dessous.

F. Conformément aux avis

des 13 juillet et 11 août 2000 du juge instructeur, le Tribunal administratif a

délibéré à huis clos, sans procéder à d'autres mesures d'instruction, les faits

déterminant pour le jugement de la cause résultant du dossier.

Considérants

1.

La mise à disposition

de forains ou d'étalagistes d'emplacements sur le domaine public aux fins

d'exercer leurs commerces constitue un usage accru, qui peut être soumis à

autorisation même sans base légale expresse (ATF 105 Ia 15 = JT 1981 I 72,

considérant 4). En délivrant cette autorisation, les autorités chargées de

réglementer l'usage accru du domaine public doivent respecter les grands

principes de l'activité administrative (l'égalité de traitement,

proportionnalité, intérêt public, bonne foi). Elles doivent agir selon des

critères objectifs, sans se fonder sur des pures considérations de politique

économique (ATF 101 Ia 481). Conformément à la jurisprudence, relèvent de la

politique économique et sont par conséquent exclues les mesures qui

interviennent dans la libre concurrence pour favoriser certains concurrents ou

certaines formes d'entreprises, et qui tendent à diriger l'activité économique

selon un plan déterminé (ATF 111 Ia 184 = JT 1987 I 37, considérant 2b, et les

références citées). En revanche, des motifs de police tels que la nécessité de

ne pas entraver exagérément la circulation, ou le manque de places, peuvent

être pris en compte au moment de statuer sur les demandes d'autorisation.

2.

Le recourant se plaint

en premier lieu de ce que la décision attaquée ne repose sur aucune base légale

et qu'elle est arbitraire. Selon lui, c'est à tort que la municipalité a fait

application de la loi du 11 décembre 1984 sur les auberges et les débits de

boissons (LADB), en particulier des art. 10 et 11, selon lui inapplicables au

cas d'espèce, de même que de l'art. 99 LADB relatif aux boissons alcoolisées,

qui ne sont pas vendues dans son kiosque, ou encore des dispositions de la LPC

ou enfin de celles, selon lui étrangères à la présente espèce, tirées des

Prescriptions municipales relatives aux autorisations et taxes concernant les

établissements publics, les professions artistiques, les forains et les marchés

(ci-après : Prescriptions municipales). Le recourant invoque par là-même une

atteinte à la liberté économique.

La liberté du commerce

et de l'industrie prévue à l'art. 31 aCst. protège toute activité privée

exercée à titre professionnel, tendant à l'obtention d'un gain ou d'un revenu.

L'art. 31 aCst. réserve, à l'alinéa 2, les prescriptions cantonales sur

l'exercice du commerce et de l'industrie, en particulier les mesures de police

édictées dans l'intérêt de la protection de l'ordre public, de la santé, de la

moralité, et de la sécurité ou de la bonne foi dans les affaires. Les

limitations à la liberté du commerce et de l'industrie exigent au surplus une

base légale, doivent être justifiées par un intérêt public prépondérant et

doivent respecter les principes de la proportionnalité et de l'égalité (Arrêt

du 4 juin 1999 du Tribunal fédéral, traduit in SJ 2000 p. 49, spéc. consid. 3 a

p. 53 et les références citées). La liberté du commerce et de l'industrie est

désormais garantie sous la dénomination de "liberté économique", à

l'art. 27 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999, entrée en vigueur le

1er janvier 2000, selon lequel la liberté économique est garantie (al. 1); elle

comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une

activité économique lucrative et son libre exercice (al. 2). L'art. 36 Cst

dispose que toute restriction d'un droit fondamental - dont la liberté

économique fait partie - n'est admissible qu'aux conditions cumulatives de

l'existence d'une base légale, d'un intérêt public ou du droit fondamental

d'autrui et du respect du principe de la proportionnalité (al. 1 à 3).

3.

Diverses dispositions

du droit cantonal vaudois, entrant en ligne de compte dans la présente affaire.

La loi du 28 février

1956.

sur les communes (LC) énumère les attributions de la municipalité (art. 41

à 46 LC), au nombre desquelles figurent en particulier les tâches attribuées

par la législation cantonale ou encore l'administration du domaine public, la

police du commerce, la municipalité devant en particulier vérifier les

activités commerciales temporaires (voir les art. 42 al. 1 ch. 2 et 4, 43 al. 1

ch. 6, spéc. litt. a LC).

La LADB ne prévoit pas

de patente de kiosque que ce soit avec ou sans consommation sur place. L'art. 2

LADB prévoit que les patentes pour établissements publics ou débits de boissons

alcooliques à l'emporter notamment sont délivrées par le Département de

l'économie (anciennement : département de la justice, de la police et des

affaires militaires). Les permis temporaires sont de la compétence des préfets

ou du département selon les manifestations pour lesquelles ils sont demandés

(art. 4 LADB) et la "police des établissements publics et analogues"

est exercée par les municipalités, sous la surveillance des préfets et du

département (art. 57 LADB).

Selon les art. 7, 10

et 11 LADB, les patentes de café-restaurant, tea-room ou de bar à café

permettent de servir des mets et des boissons à consommer sur place ou

accessoirement à l'emporter. Ainsi, comme l'a déjà relevé le Tribunal

administratif (arrêt GE 98/0102 du 7 juin 2000), l'exigence ou non d'une

patente régie par la LADB est liée à la définition des mets, au sens des art. 7

ss de la loi, que l'art. 2 du règlement du 31 juillet 1985 d'exécution de la

LADB (RLADB), définit comme les aliments qui constituent un repas ou un élément

de celui-ci et qui sont prêts à être servis immédiatement aux consommateurs, à

l'exception des articles de boulangerie (y compris les hot-dogs et

croque-monsieur, la pâtisserie, la confiserie et les glaces).

La loi sur la Police

du commerce (LPC) du 18 novembre 1935 régit les patentes des commerces

temporaires ou ambulants aux art. 59 ss LPC. Ainsi, à moins d'une dispense du

département (art. 60) ou d'une exception légale (art. 61), l'art. 59 de la loi

prévoit que toute personne qui veut exercer, à titre temporaire ou ambulant, un

commerce ou une industrie dans le canton, doit se pourvoir d'une patente.

L'art. 63 LPC prévoit cinq sortes de patentes, dont la patente de déballage

(sur un fonds privé) ou d'étalage (sur la voie publique) (voir les art. 63 al.

1.

ch.1 renvoyant aux art. 7, 8 et 10 LPC et 60 du règlement du 31 mars 1967 de

la LPC; ci-après : RLPC), qui sont accordées par les préfets (art. 64). Leur

utilisation présuppose l'apposition d'un visa communal journalier selon l'art.

76, qui prévoit toutefois des possibilités de dispense. Cette loi ne prévoit

pas l'installation de tables et de chaises aux abords d'un débit temporaire de

marchandises sur la voie publique, mais contient des dispositions spéciales

concernant le déballage et d'étalage en vertu desquelles l'autorité communale

peut percevoir des droits, ne peut accorder aucune permission sans la

production de la patente cantonale et ne peut interdire le déballage et

d'étalage les jours de foire et de marché, mais est en revanche habilitée à

subordonner les permissions des conditions spéciales de police et de contrôle

(art. 85 à 87 LPC).

4.

Il ressort du dossier

que le recourant, ou plus précisément son épouse, est au bénéfice d'une patente

d'étalage délivrée le 14 mars 2000 par la préfecture, fondée sur les art. 10 et

63.

al. 1 ch. 1 LPC, portant sur la mise en vente de boissons sans alcool,

denrées alimentaires, glaces et sucreries, thés et cafés. Le recourant ne vend

pas de boissons alcoolisées, pas plus que des mets au sens précité, de sorte

que la LADB ne saurait, comme il le soutient à juste titre, constituer une base

légale ni pour interdire ni du reste pour autoriser l'exploitation d'un kiosque

avec ou sans consommation sur place. Ainsi, bien que la décision attaquée se

réfère à tort à la LADB "par analogie", elle n'en est pas pour autant

dépourvue de base légale, la LC, la LPC et les Prescriptions municipales y

relatives, basées sur le règlement communal de police, permettant, pour autant

que de besoin, de fonder la compétence décisionnelle de la municipalité dans le

présent litige.

D'un autre point de

vue, une collectivité publique peut, de façon générale et même sans base

légale, soumettre à autorisation tout usage du domaine public qui dépasse en

intensité l'usage commun, qui n'est pas conforme à la destination ordinaire de

la chose, ou qui entrave l'usage commun par les tiers (v. Knapp, Précis de

droit administratif, 4ème édition, Bâle et Francfort s/Main 1991, no 3021,

références citées; arrêt GE 97/00122 du 27 novembre 1997). Le Tribunal fédéral

a considéré, a fortiori, que l'administration est fondée à déterminer des

critères de décision, même sans base légale formelle, quand la loi prévoit

elle-même une procédure d'autorisation. Il est certes souhaitable que la loi

contienne ces critères, afin d'assurer l'égalité de traitement et la

prévisibilité des décisions, mais le défaut de base légale ne rend pas pour

autant anticonstitutionnel le refus d'une autorisation. Ainsi, une base légale

contenue dans la loi cantonale sur les communes a été jugée suffisante, dès

lors qu'elle contient une clause de délégation de compétence en faveur de la

commune, dont cette dernière a fait usage dans le règlement communal de police

pour délivrer les autorisations pour installer un cirque sur une place réservée

à ce genre de représentation (ATF 121 I 279, spéc. p. 283, JdT 1997 I 264,

spéc. p. 266).

5.

En l'espèce, force est

de constater que la décision attaquée est fondée sur une base légale suffisante,

à savoir d'une part les art. 43 ch. 6 LC et 118 du Règlement de police de la

Commune de La Tour-de-Peilz du 18 mars 1988, et d'autre part les art. 7 ss LPC

relatifs au commerce temporaire, dont fait partie l'étalage, placé de par la

LPC sous le contrôle de l'autorité communale. De ce point de vue, les

Prescriptions municipales apportent des précisions concernant les taxes et

posent des conditions subordonnant les autorisations municipales délivrées

(voir en particulier l'art. 10 astreignant le titulaire de l'autorisation à

faire usage de la place attribuée sans en dépasser les limites). Dès lors que

la municipalité est compétente en la matière sur la base de la LC, le grief du

recourant lié au défaut de base légale est de toute manière mal fondé, même à défaut

d'une base légale spéciale, la municipalité apparaissant dans cette alternative

comme l'administratrice du domaine public.

6.

Le recourant invoque en

second lieu une atteinte au principe de la bonne foi, en ce sens que la

municipalité n'aurait jamais contesté la présence depuis 1999 des tables et

chaises aux abords de son kiosque. Outre le fait que ces installations sont

autorisées à Vevey, il relève qu'un employé de la police communale de La

Tour-de-Peilz lui aurait également assuré lors d'une discussion qu'il était

habilité à procéder à de tels aménagement dans cette dernière commune. La

municipalité conteste le bien-fondé de ces allégations.

Le principe de la

bonne foi, énoncé par le législateur à l'art. 2 al. 1 CC, s'applique également

en droit public et spécialement en droit administratif. Découlant directement

de l'art. 9 Cst.féd. (anciennement art. 4 al. 1 aCst) et valant pour l'ensemble

de l'activité étatique, ce principe donne au citoyen le droit d'être protégé

dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités.

Il le protège donc lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des

déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. La jurisprudence

soumet cependant à certaines conditions cumulatives le recours à cette

protection. Il faut notamment que l'autorité soit intervenue dans une situation

concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée

avoir agi dans les limites de sa compétence et que l'administré ait eu de sérieuses

raisons de croire à la validité de l'acte suivant lequel il a réglé sa conduite

(ATF 108 Ib 385 consid. b). Il faut en outre que sur la base des indications

erronées qui lui ont été données, l'administré ait pris des dispositions

irréversibles.

Le principe de la

bonne foi repose avant tout sur l'existence d'une promesse reçue d'une

autorité. Contrairement à ce que soutient le recourant, dont l'argumentation

reste vague sur ce point, ni la tolérance de la municipalité durant la Fête des

Vignerons quant à l'installation des tables et chaises, ni même la discussion

qu'il aurait eue avec un employé communal, - au demeurant incompétent pour

octroyer une telle autorisation -, ne peut être assimilée à une promesse

effective, dès lors qu'il n'a donné aucune assurance quant à une autorisation

future. La protection de la bonne foi est dès lors exclue pour cette raison

déjà. On ne voit au surplus pas très bien quelles sont les dispositions

irréversibles prises par le recourant.

7.

S'agissant de la

violation du principe de l'égalité de traitement, elle serait réalisée selon

le recourant, parce que seulement quelques 250 mètres plus loin, sur les rives

du lac à Vevey, la consommation sur place aux abords des kiosques est

autorisée, ce qui engendrerait par ailleurs une concurrence déloyale. Selon

lui, la municipalité a effectué une pesée des intérêts de manière arbitraire.

La municipalité a

exposé - outre les raisons de la tolérance des tables et chaises litigieuses

dont elle a fait preuve durant la Fête des Vignerons 1999 - le caractère

exceptionnel de pratique de la Commune de Vevey, en contradiction avec la LADB

et les indications y relatives données par l'Office cantonal de la police du

Commerce (OCPC) à certaines municipalités (voir la circulaire du 30 juin 1998 de

l'OCPC à diverses municipalités dont il est question dans l'arrêt GE 98/0102 du

7.

juin 2000). La municipalité s'est en outre référée en procédure à une lettre

par laquelle elle a avisé les intéressés - en particulier les exploitants de

kiosques - du caractère provisoire de cette tolérance et du permis temporaire

concédé pour cette période à la Confrérie des vignerons, pour la vente de

boissons alcoolisées. Selon elle, on ne saurait dès lors entrevoir une

violation du principe de l'égalité de traitement.

La protection de la

liberté économique de l'art. 31 aCst. garantit aussi l'égalité de traitement

entre concurrents directs, à savoir entre personnes appartenant à une même

branche économique, qui s'adressent au même public avec des offres identiques

et pour satisfaire les mêmes besoins (ATF 125 II 129; ATF 121 I 129) et offre à

cet égard une protection plus étendue que l'art. 4 aCst. (ATF 123 I 279; ATF

121.

I 279, JdT 1997 I 264; ATF 119 Ia 445, JdT 1995 I 313; ATF 106 Ia 274ss et

la jurisprudence citée). L'égalité de traitement entre concurrents directs

n'est cependant pas absolue et autorise des différences, à condition que

celles-ci reposent sur une base légale, qu'elles répondent à des critères

objectifs et résultent du système lui-même et que les inégalités ainsi

instaurées soient réduites au minimum pour atteindre le but d'intérêt public

poursuivi (voir, en matière de fréquence d'autorisation de représentation de

cirques, un cas d'inégalité entre concurrents jugé admissible dans l'ATF 121 I

279; JdT 1997 I 264 et un autre cas jugé inadmissible dans ATF 119 Ia 445, JdT

1995.

I 313). En outre, selon le Tribunal fédéral, il n'existe pas de droit à

l'égalité dans l'illégalité, de sorte que nul ne peut revendiquer un traitement

qui ne correspond pas aux exigences légales, alors que l'autorité compétente a

décidé de régulariser la situation (arrêt non publié du Tribunal fédéral

2P.314/1998 du 18 mai 1999 rendu suite à l'arrêt GE 97/0120 du 16 juillet 1998;

ATF 124 IV 44; ATF 123 II 248).

En l'espèce,

l'argument tiré de la violation de l'égalité de traitement ne résiste pas à

l'examen. L'administration des preuves a certes permis d'établir que les

exploitants de kiosques des quais de Vevey ont fait l'objet d'un traitement

plus favorable, non pas en raison d'une autorisation expresse autorisant

l'installation de tables et chaises - que le recourant n'a d'ailleurs jamais

produite -, mais plutôt en raison de l'acquisition pour un franc symbolique par

la municipalité de Vevey de toutes les installations (tables et chaises) des

exploitants de kiosques, dans le but d'extraire ce matériel d'une intervention

cantonale (voir la lettre circulaire du 13 juin 2000 de la municipalité de

Vevey aux tenanciers des kiosques autorisés sur les quais). Or, en l'espèce,

conformément à la jurisprudence précitée, le principe constitutionnel de la

primauté de la légalité sur celui de l'égalité exclut précisément que le

recourant puisse valablement prétendre à un traitement semblable dans la

Commune de La Tour-de-Peilz à celui qui lui a été réservé dans la Commune de

Vevey, la pratique de cette dernière étant contraire à la loi et aux

instructions données par l'OCPC, dont la volonté est de régulariser la

situation. Partant, le tribunal de céans considère que cet argument, mal fondé,

doit également être écarté.

8.

Il reste à voir le

refus de la municipalité d'autoriser le recourant à installer quelques tables

et chaises sur le domaine public devant son kiosque est une mesure

proportionnée aux intérêts en jeu. Le recourant soutient à cet égard que tel

n'est pas le cas, dans la mesure où le mobilier litigieux n'entraverait pas la

circulation et serait au contraire de nature à favoriser l'utilisation du quai

par les promeneurs en leur permettant de consommer ses produits dans des

meilleures conditions de confort. De son côté, la municipalité, fait valoir que

les piétons ont besoin de place pour circuler sans danger.

Dans la mesure où la

nécessité de ne pas entraver la circulation des usagers du domaine public peut

être prise en considération pour statuer sur une demande d'autorisation d'usage

accru (Moor, Droit administratif, vol. 3 p. 305 et les réf. citées), la

solution adoptée par l'autorité municipale relève d'une pesée correcte ou en

tout cas soutenable des intérêts en présence. Il est certain en effet que

l'installation de chaises et de tables est de nature à compliquer et à

embarrasser la circulation des promeneurs sur le quai devant le stand du

recourant compte tenu de l'utilisation fréquente dans ce genre d'activité

d'engins tels que poussettes, vélos pour enfants ou trottinettes). Dans la

mesure d'autre part où les clients de celui-ci ont la possibilité d'utiliser, à

proximité immédiate des bancs publics permettant de consommer assis les

marchandises achetées à son kiosque, il ne peut par faire valoir un intérêt

prépondérant à ce que la possibilité lui soit laissée d'installer du mobilier

sur le quai, ce qui est de toute manière un usage anormal du domaine public.

Dans ces circonstances, la décision communale ne relève pas d'un abus du pouvoir

d'appréciation de la municipalité, le Tribunal administratif devant de toute

manière user de retenue dans le contrôle de ce pouvoir, l'issue du litige

dépendant de circonstances locales que l'autorité communale est mieux à même

d'apprécier que le tribunal.

9.

Les considérants qui

précèdent conduisent au rejet du recours aux frais de son auteur, débouté, qui

versera en outre une indemnité de dépens de 800 francs à la Commune de La

Tour-de-Peilz, qui a obtenu gain de cause avec l'assistance d'une avocate (art.

55.

LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

rejeté.

II. La décision du

19 avril 2000 de la Municipalité de La Tour-de-Peilz à Vittorio Rizzello

refusant d'autoriser l'utilisation de tables et de chaises et donnant l'ordre

d'enlever des tables et des chaises devant le kiosque à glaces sur le quai

Roussy, est confirmée, un nouveau délai d'exécution étant fixé d'ici au 30

avril 2001.

III. L'émolument

de procédure de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de Vittorio

Rizzello.

IV. Vittorio

Rizzello versera une indemnité de dépens de 800 (huit cents) francs à la

Commune de La Tour-de-Peilz.

Lausanne, le 18 avril 2001.

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint