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Décision

GE.2000.0087

TA - GE.2000.0087 - 2004-01-19 - CHAMPIER Ronald c/ Municipalité de Vevey

19 janvier 2004Français14 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. Ronald Champier

exploite à Vevey une entreprise de taxis sous la raison individuelle

« Taxis ABA et Oriental, R. Champier » . Il est au bénéfice

d’une autorisation d’exploiter de type B, qui donne le droit de procéder au

transport des personnes, sans permis de stationnement concédé sur le domaine

public (v. art. 9 al. 1 ch. 2 du règlement de la Commune de Vevey

concernant le service des taxis).

B. Le 26 septembre 1998,

Ronald Champier a sollicité de la Direction de la sécurité de Vevey une

modification du tarif applicable aux entreprises de taxis titulaires d’une

autorisation de type B. La municipalité a donné suite à cette requête en

adoptant un nouveau tarif, qui ne donnait toutefois que partiellement

satisfaction à Ronald Champier, la plupart des prix étant arrêtés à un montant

inférieur à ce qu’il avait proposé. Par arrêt du 8 novembre 1999 (GE 98/0174),

le Tribunal administratif a déclaré irrecevable le recours déposé par Ronald

Champier contre cette modification. En bref, le tribunal a considéré que le

nouveau tarif adopté par la municipalité ne constituait pas une décision au

sens de l’art. 29 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la

procédure administratives (LJPA), mais un acte normatif, non susceptible de

recours au Tribunal administratif.

C. Par lettre du 10 avril

2000, la municipalité a fait savoir à Ronald Champier qu’elle avait appris

qu’il ne respectait pas le tarif qu’elle avait arrêté lors de sa séance du 13

novembre 1998, mais qu’il appliquait son propre tarif, correspondant à ses propositions

non retenues; elle lui enjoignait de revenir immédiatement à l’application du

tarif en vigueur, faute de quoi elle se verrait contrainte de retirer les

« concessions B » octroyées à son entreprise.

Par l’intermédiaire de

son avocat, Ronald Champier a répondu le 17 avril 2000 qu’il considérait que le

tarif arrêté par la municipalité le 13 novembre 1998 n’était pas entré en

force, faute d’avoir été approuvé par le Conseil d’Etat en application de

l’art. 94 al. 2 de la loi du 28 février 1996 sur les communes

(ci-après : LC).

La municipalité a

répliqué le 10 mai 2000 que le règlement communal du 5 novembre 1992 concernant

le service des taxis, qui donne compétence à la municipalité pour édicter le

tarif litigieux, avait été approuvé par le Conseil d'Etat, de sorte qu’elle

maintenait sa position et l’incitait « à respecter la décision

municipale, faute de quoi les concessions B qui lui [avaient] été octroyées lui ser[aient] retirées. »

Ronald Champier a

derechef contesté le point de vue municipal dans une lettre du 17 mai 2000,

affirmant qu’il n’existait aucun motif pour lui retirer les

« concessions » qui lui avaient été accordées et qu’il ne céderait

pas aux pressions, mais maintiendrait ses prix tant que le tarif n’aurait pas

été ratifié par le Conseil d’Etat.

D. Le 22 juin 2000 la

municipalité a adressé à Ronald Champier une lettre recommandée avec accusé de

réception ainsi libellée :

« Inobservation du respect du tarif maximal des taxis au bénéfice d’une

concession B

Monsieur,

Dans sa séance du 16 juin 2000, la Municipalité

a décidé de vous accorder un ultime délai de 10 jours pour :

·

respecter le tarif maximal arrêté pour les

concessions B par décision municipale du 13 novembre 1998 ;

·

vous acquitter des taxes de concessions selon

facture no 601.240 émise le 9 février 2000 avec échéance au 10 mars 2000.

Si ces deux conditions ne sont pas remplies

dans le délai prescrit, il sera procédé au retrait des autorisations B dont

votre entreprise bénéficie, ceci en application des articles 83 et 87 du

Règlement concernant le service des taxis du 5 novembre 1992.

La présente décision peut faire l’objet d’un

recours au Tribunal administratif (av. Eugène-Rambert 15, 1014 Lausanne).

L’acte de recours doit être déposé auprès du

Tribunal administratif dans les 20 jours suivant la communication de la

décision attaquée ; il doit être signé et indiquer les conclusions et

motifs du recours.

La décision attaquée est jointe au recours. Le

cas échéant, ce dernier est accompagné de la procuration du mandataire.

Nous vous prions d’agréer (…) ».

E. Ronald Champier a

recouru contre cette décision le 13 juillet 2000, concluant à son annulation.

Au terme de sa réponse

du 28 août 2000, la municipalité conclut principalement à l’irrecevabilité du

recours, subsidiairement à son rejet et à la confirmation de la décision

attaquée.

Les parties ont

confirmé leurs conclusions à l’issue d’un second échange d’écritures. Leurs

arguments respectifs seront repris plus loin, dans la mesure utile.

Le Service de justice,

de l’intérieur et des cultes a confirmé que, si le règlement de la Commune de

Vevey sur le service des taxis avait bien été approuvé par le Conseil d’Etat en

1993, les tarifs édictés par la municipalité en application de son article 74

ne l’avaient jamais été, « faute de critères de droit public

applicables en l’espèce (couverture des coûts, proportionnalité), tels que

prévus par l’art. 4 de la LIC. » (lettre du 14 novembre 2000 au

juge instructeur).

Considérants

1.

La municipalité conclut

préjudiciellement à l’irrecevabilité du recours. Selon elle, sa lettre du 22

juin 2000 ne constituerait pas une décision susceptible de recours, au sens de

l’art. 29 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure

administratives (LJPA), mais un simple avertissement, dépourvu de conséquences

juridiques; le fait que cette lettre mentionne expressément qu’elle peut faire

l’objet d’un recours au Tribunal administratif serait le fruit d’une erreur et

ne rendrait pas pour autant le recours recevable (v. ATF 122 I 61).

Est une décision toute

mesure prise par une autorité dans un cas d’espèce et ayant pour objet (a) de

créer, de modifier ou d’annuler des droits ou des obligations ; (b) de

constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits ou

d’obligations ; (c) de rejeter ou de déclarer irrecevables les demandes

tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations

(art. 29 al. 2 LJPA). En d’autres termes, la décision implique un

acte étatique individuel qui s’adresse à un particulier et qui règle de manière

obligatoire et contraignante un rapport juridique concret soumis au droit

administratif (ATF 121 II 477 consid. 2a et les réf. citées). La décision

se distingue, par ses effets sur la situation ou le comportement de son

destinataire, des actes qui n’affectent les droits ou obligations de personnes,

en particulier des simples renseignements ou avertissements dépourvus de

conséquences juridiques. C’est ainsi qu’un recours dirigé contre une

communication, du moment que celle-ci n’a pas pour effet de modifier la

situation juridique du recourant, de créer un rapport de droit entre lui et

l’administration, ni de l’obliger à une situation passive ou active, est

irrecevable (RDAF 1999 p. 400 ; 1984 p. 499 et les réf. citées).

La lettre municipale

du 22 juin 2000 constitue assurément une mise en demeure, accompagnée d’une

menace de sanction administrative : elle impartit au recourant « un

ultime délai de dix jours » pour, d’une part, respecter le tarif

maximal arrêté le 13 novembre 1998, d’autre part s’acquitter des « taxes

de concession » échéant le 10 mars 2000, sous peine de retrait des

autorisations B dont bénéficie son entreprise. Elle va toutefois bien au-delà

du simple avertissement, qui se bornerait à rappeler les dispositions

réglementaires en vigueur et les conséquences possible de leur

inobservation : elle enjoint au recourant un comportement précis et

détermine d’avance la mesure qui sera prise à son encontre s’il n’obtempère

pas. Une telle déclaration d’intention, qui fixe l’attitude qu’adoptera l’autorité

dans un cas concret, clairement défini, constitue une décision qui doit pouvoir

faire l’objet d’un recours immédiat, sans que l’administré qui conteste

l’obligation qui lui est faite doive attendre la sanction qui lui est promise

pour faire trancher le litige (v. ATF 114 Ib 191 consid. 1a,

s’agissant d’une déclaration d’intention relative à des décisions futures).

Cette solution

s’impose s’autant plus, en l’occurrence, que la lettre municipale du 22 juin

2000.

met fin à un échange de correspondance portant sur la validité du tarif

édicté par la municipalité le 13 novembre 1998 et réaffirme de manière

péremptoire l’obligation pour le recourant de se conformer audit tarif ;

en cela, elle a clairement pour objet de constater l’existence d’une obligation

(art. 29 al. 2 let. b LJPA).

On observera enfin que

si la municipalité n’avait pas l’intention d’attacher à son « avertissement »

la moindre conséquence juridique, on s’expliquerait mal pourquoi elle a pris la

peine de le qualifier elle-même de décision sujette à recours et de le notifier

sous pli recommandé avec accusé de réception.

2.

Le service des taxis

dans la Commune de Vevey fait l’objet d’un règlement adopté par le conseil

communal le 5 novembre 1992 et approuvé par le conseil d’Etat le 12 février

1993.

(règlement concernant le service des taxis, ci-après : RST). Ce

règlement distingue trois types d’autorisations d’exploiter, l’autorisation A, « qui

donne le droit de procéder au transports de personnes avec permis de

stationnement concédé sur le ou les emplacements du domaine public désigné(s)

par la municipalité », l’autorisation B, « qui donne le

droit de procéder au transport des personnes, sans permis de stationnement

concédé sur le domaine public» et l’autorisation C, « pour voitures

de grande remise, qui donne le droit de louer la voiture pour transporter des

personnes avec chauffeur exclusivement » (v. art. 9 al. 1

RST). Son art. 74 est ainsi libellé :

« Montants

La municipalité édicte un tarif maximum pour

les autorisations des types A et B, après consultation des exploitants,

respectivement des associations professionnelles intéressées.

Pour les autorisations du type C, le tarif est

établi par les exploitants.

Les tarifs doivent être portés à la

connaissance du public, conformément aux dispositions légales en la

matière. »

Sur cette base, la

Municipalité de Vevey a adopté le 24 mars 1995 un tarif fixant les prix maximum

des entreprises de taxis titulaires d’une autorisation B (montant de la prise

en charge, prix du kilomètre selon les secteurs, prix de l’heure d’attente,

etc). Ce tarif a été communiqué sous forme de lettre au directeur d’alors de

l’entreprise « Taxis Oriental », avec copie aux autres titulaires

d’autorisations B. Cette lettre était désignée comme une décision pouvant faire

l’objet d’un recours au Tribunal administratif. Les modifications apportées à

ce tarif par la municipalité le 13 novembre 1998 ont été communiquées au

recourant sous la même forme. Ni le tarif adopté le 24 mars 1995, ni sa

modification du 13 novembre 1998 n’ont été soumis à l’approbation du Conseil

d’Etat.

3.

A l’instar du règlement

de police, les autres règlements communaux « qui confèrent des droits

ou imposent des obligations aux autorités ou aux particuliers les uns à l’égard

des autres » sont soumis à l’approbation du Conseil d’Etat

(art. 94 al. 2 de la loi du 28 février 1956 sur les communes [LC]. Cette règle

s’applique à tous les « règlements », qu’ils soient adoptés

par le conseil communal ou général ou qu’il s’agisse de ceux « que le

conseil a laissés dans la compétence de la municipalité »

(v. art. 4 al. 1 ch. 13 LC).

Si l’on admet qu’un

tarif établi par une municipalité, en vertu d’une clause de délégation de

compétence contenue dans un règlement communal sur le service des taxis, est un

acte normatif, il doit donc être préalablement approuvé par le gouvernement

pour entrer en force (arrêt GE 1998/0174 du 8 novembre 1999, consid. 3).

La Municipalité de

Vevey fait valoir qu’en approuvant le règlement du 5 novembre 1992 sur le

service des taxis, le Conseil d’Etat a également approuvé la délégation à

l’exécutif communal de la compétence d’édicter un tarif maximum (art. 74)

et qu’elle est donc bien l’autorité compétente en la matière. Ceci est

parfaitement exact, mais ne signifie pas qu’en exerçant sa compétence la

municipalité n’est pas soumise au même contrôle que l’aurait été le conseil

communal s’il avait lui-même fixé le tarif applicable : lorsque la

municipalité, en vertu de la compétence qui lui a été déléguée, adopte des

normes « qui confèrent des droits ou imposent des obligations »,

selon la formule de l’art. 94 al. 2 LC, il n’y a aucune raison pour que

celles-ci soient dispensées de l’approbation du Conseil d’Etat pour entrer en

force. L’approbation de la délégation de compétence ne constitue pas un

blanc-seing qui emporterait à l’avance l’approbation des règles édictées sur

cette base.

Dans ses observations

du 14 novembre 2000, le Service de justice, de l’intérieur et des cultes

affirme que la compétence déléguée à la municipalité d’édicter un tarif maximum

pour les autorisations des types A et B « ne signifie pas que la

municipalité impose un tarif de droit public aux exploitants, ce qu’elle serait

bien en peine de faire, puisqu’il s’agit de tarifs de droit privé relevant de

rapports contractuels entre le client et l’exploitant. »

Paradoxalement, il poursuit en affirmant que l’art. 74 du règlement

« impose une surveillance et donc une ingérence de la municipalité sur

les tarifs maximums pratiqués par les exploitants ». Or, si les

rapports contractuels entre les entreprises de taxis et leurs clients relèvent

bien du droit privé, ils n’en va évidemment pas de même de la relation qui

s’établit entre lesdites entreprises et la collectivité publique lorsque

celle-ci intervient de manière contraignante dans la fixation des prix, en

imposant des maximums. Une telle restriction de la liberté économique relève

assurément du droit public, et le point de savoir si elle respecte les

principes constitutionnels en la matière peut et doit - suivant l’art. 94 al. 2 LC

- faire l’objet d’un contrôle de la part du Conseil d’Etat.

En l’occurrence, il

est constant que les tarifs adoptés par la municipalité le 24 mars 1995, puis

le 13 novembre 1998, n’ont jamais été soumis à l’approbation du Conseil d’Etat.

Ils ne déploient dès lors aucun effet juridique à l’égard des exploitants

d’entreprises de taxis titulaires d’une autorisation B, lesquels peuvent fixer

librement leurs prix. La décision de la municipalité de Vevey du 22 juin 2000,

qui menace le recourant d’un retrait d’autorisation au cas où il ne se

conformerait pas au tarif, doit en conséquence être annulée.

4.

Conformément aux

art. 38 et 55 LJPA, un émolument de justice sera mis à la charge de la

commune déboutée, ainsi que les dépens auxquels peut prétendre le recourant,

qui a procédé par l’intermédiaire d’un avocat et obtient gain de cause.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

admis.

II. La décision de

la Municipalité de Vevey du 22 juin 2000 impartissant à Ronald Champier un

délai de dix jours pour se conformer au tarif maximal des taxis au bénéfice

d’une autorisation B, sous peine de retrait d’autorisation, est annulée.

III. Un émolument

de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de la Commune de Vevey.

IV. La Commune de

Vevey versera à Ronald Champier une indemnité de 1'500 (mille cinq cents)

francs à titre de dépens.

Lausanne, le 19 janvier 2004/gz

Le

président :

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.