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Décision

GE.2000.0160

TA - GE.2000.0160 - 2001-05-23 - c/SPJ

23 mai 2001Français21 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. A.________ reçoit de

jeunes enfants durant la journée dans une structure d'accueil -

"B.________" - qu'elle a créée dans l'immeuble qu'elle habite, à

X.________. Les locaux sont spécialement aménagés à cet effet et sis dans un

appartement distinct de son domicile. Elle y pratique depuis 1994 un accueil

"à la carte", sans exiger d'inscription préalable et selon des

horaires particulièrement souples.

B. Après enquête effectuée

par deux conseillères éducatives du Service de protection de la jeunesse (SPJ),

cette autorité a formellement autorisé A.________, par décision du 5 mai 1998,

à recevoir au maximum dix enfants par jour, à savoir cinq en permanence durant

la journée et cinq supplémentaires pour le seul repas de midi. Cette

autorisation a été délivrée pour une durée de cinq ans, pour autant que les

conditions d'accueil restent celles constatées lors de l'enquête.

C. Lors de brefs contrôles

effectués à l'improviste, deux par des collaboratrices du SPJ, un par le

responsable des services sociaux de la commune de X.________, un nombre de

treize à quinze enfants - douze selon A.________ - a été constaté à

"B.________". Le SPJ est alors formellement entré en pourparlers avec

l'intéressée, notamment lors d'une séance tenue le 8 mai 2000 au casino de X.________

en présence de nombreux parents, puis par courrier du 25 mai 2000, lui

impartissant un délai à la fin de ce mois pour régulariser sa situation, soit

en limitant son accueil au nombre déjà autorisé, soit en engageant une aide

formée dans le domaine de la petite enfance conformément au recueil de

directives qui lui avait été remis. Le SPJ en avisa les parents et leur offrit

son aide afin de trouver progressivement d'autres solutions de placement au

sein des structures d'accueil de la région. Par courrier de son avocate du 2

octobre 2000, A.________ mit un terme aux pourparlers en avisant l'autorité

que, très largement soutenue par les parents des enfants qui lui étaient

confiés, elle n'entendait pas modifier ses conditions d'accueil.

D. Le SPJ a retiré son

autorisation d'accueil à A.________ par décision du 27 novembre 2000,

entreprise devant le Tribunal de céans par acte du 21 décembre 2000.

E. Par décision du 15

janvier 2001, le juge instructeur a partiellement admis la requête d'effet

suspensif formulée par A.________ à l'appui de son recours, l'autorisant,

jusqu'à droit connu au fond, à accueillir dix enfants, dont cinq à midi,

conformément à l'autorisation délivrée le 5 mai 1998.

F. Le SPJ a déposé sa

réponse au fond le 22 janvier 2001, la recourante ses ultimes déterminations

par acte du 26 février 2001.

G. L'audience tenue à

X.________ le 11 avril 2001 à la demande de la recourante a permis au Tribunal

administratif de procéder à la visite des locaux de "B.________",

d'entendre les parties dans leurs explications et de procéder à l'audition des

quatre témoins suivants.

Habitant dans le

canton de Fribourg et travaillant a X.________, C.________ a déclaré avoir

vainement cherché, pour sa fille aujourd'hui âgée de deux ans, un lieu

d'accueil compatible avec ses horaires de travail. Ayant appris l'existence de

"B.________" par une collègue, elle y place son enfant depuis plus

d'une année sans avoir jamais constaté de problèmes d'insécurité, d'insalubrité

ou de manque d'hygiène. Elle a relevé que si A.________ est en général seule

avec deux enfants lorsqu'elle lui confie sa fille tôt le matin, elle la seconde

personnellement durant le temps de midi, lors duquel cinq adultes sont en

principe présents. Le témoin a enfin certifié n'avoir constaté à

"B.________" qu'un maximum de dix à douze enfants en même temps.

Soeur de la

recourante, D.________ a déclaré lui offrir bénévolement son aide depuis dix

mois, de 7h30 à 17 heures du lundi au vendredi, le mercredi sur demande. Elle a

attesté des bonnes conditions d'accueil à "B.________", où sont reçus

en moyenne un maximum de dix à quinze enfants en même temps, les plus petits

généralement pour une brève durée. Elle a en outre rendu compte des rapports de

confiance entre les parents et la recourante ainsi que d'un bon partage des

tâches entre celle-ci et les adultes présents pour l'aider (couches, nettoyage,

repas, bricolages, jeux, surveillance à l'extérieur dans une petite plaine de

jeux sise en face de l'immeuble).

Au bénéfice de

plusieurs stages effectués en garderie, E.________, actuellement au chômage,

mère d'une enfant de cinq ans placée à "B.________" depuis deux ans,

a déclaré offrir bénévolement son aide à la recourante à raison de deux jours

par semaine. Elle a précisé n'avoir pas vu plus d'une dizaine d'enfants en même

temps dans les locaux.

Saisi d'une

dénonciation à l'encontre de A.________, F.________, chef des Services sociaux

de la Commune de X.________, s'est rendu à "B.________" au mois

d'avril 2000 pour une inspection à l'improviste. Il a déclaré en substance y

avoir constaté des enfants en surnombre (une quinzaine), dans des conditions

d'hygiène douteuse. Ayant précisé qu'à son arrivée, trois enfants étaient dans

leurs "baby-relax" alors que les autres évoluaient dans un espace

sale, sans surveillance et sans occupation stimulante, le témoin a certifié que

les conditions d'accueil constatées ne permettaient pas de s'occuper d'autant

d'enfants comme il le faudrait. Pour se résumer, il a qualifié l'attitude de la

recourante d'irresponsable et tenu les risques d'accident pour réels, compte

tenu de l'espace et de l'accompagnement disponibles. Pour ce témoin, la

confiance et le soutien massivement manifestés à la recourante par les parents

relèvent d'un manque d'objectivité induit par les avantages que représentent

pour eux un accueil "à la carte", à des prix défiant toute

concurrence.

La recourante,

accompagnée par son mari et assistée de son conseil, a en substance expliqué

qu'elle accueille des enfants âgés de douze ans au plus, "à la

carte", sans planning, en ce sens que les parents qui en ont besoin

peuvent venir frapper à sa porte. Ayant admis que le nombre d'enfants qu'elle

accueille a augmenté depuis 1998, elle a précisé qu'elle s'était également

assurée depuis lors l'aide d'adultes, tels son mari - dont l'atelier

d'ébénisterie se trouve au rez-de-chaussée de l'immeuble -, des mères bénévoles

ou d'autres personnes auxquelles elle prétend pouvoir toujours téléphoner en

cas de besoin. Relevant que l'aménagement des locaux a été conçu pour occuper

les enfants (jeux, dessins, bricolages) et assurer leur sécurité, elle a

précisé avoir appris à en refuser depuis le mois de mai 2000 pour n'en accepter

qu'une douzaine au maximum en même temps, avec l'aide appropriée d'adultes.

Pour le SPJ,

représenté par G.________, juriste, et H.________, conseillère éducative, la

recourante - considérée comme mère de jour lors de l'octroi de son autorisation

d'accueil - serait une idéaliste qui ne sait pas dire non aux parents dans le

besoin. H.________ a déclaré avoir procédé à deux reprises au constat d'un

manque d'hygiène et de stimulation appropriée d'enfants accueillis en surnombre

et sans surveillance suffisante. Selon elle, les locaux ne sauraient accueillir

plus de dix enfants sans compromettre leur sécurité, pour autant encore que la

recourante s'adjoigne une collaboratrice spécialement formée dans le domaine de

la petite enfance. Ainsi se justifiait-il d'imposer un cadre précis à

l'exploitation de la structure d'accueil par le biais d'une autorisation et

d'une surveillance. Estimant avoir fait preuve de patience et de souplesse à

l'égard de la recourante, compte tenu notamment du soutien manifesté par les

parents concernés et du fait que "B.________" apparaît comme une

structure hybride au regard de la loi, les représentants de l'autorité intimée

ont déclaré que le refus par A.________ d'adhérer à l'une de leurs propositions

ne leur avait laissé d'autre choix, dans l'intérêt des enfants, que la

révocation de l'autorisation.

La tentative de

concilier les parties en cours d'audience a échoué, mais néanmoins permis à

celles-ci de préciser leurs positions. Compte tenu de l'aide dont A.________ a

accepté de s'entourer, l'autorité intimée s'est ainsi déclarée disposée à

délivrer une autorisation d'accueillir dix enfants en même temps au maximum, à

condition que la recourante s'adjoigne l'aide d'une personne au bénéfice d'une

formation reconnue dans le domaine de la petite enfance (éducatrice ou nurse).

La recourante a décliné cette proposition, estimant que chaque adulte présent était

capable de s'occuper de cinq enfants, dans les limites de l'espace disponible.

H. Les arguments des

parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérants

1.

a) Régi par

l'ordonnance du Conseil fédéral du 19 octobre 1977 réglant le placement

d'enfants (RS 211.222.338; ci-après: OPE), l'accueil d'enfants hors du foyer

familial est en principe soumis à autorisation et à surveillance (art. 1er al.

1.

OPE). Le placement chez des parents nourriciers pendant plus de trois mois ou

pour une durée indéterminée d'un enfant soumis à la scolarité obligatoire ou

qui n'a pas quinze ans révolus est ainsi soumis à une autorisation officielle,

préalable à l'accueil (art. 4 à 11 OPE). Le placement dans des institutions

l'est également selon les modalités et aux conditions prévues aux articles 13 à

20.

OPE.

Le placement à la

journée n'est en revanche pas soumis à autorisation; toutefois, les personnes

qui, publiquement, s'offrent à accueillir régulièrement dans leur foyer, à la

journée et contre rémunération, des enfants de moins de douze ans doivent

l'annoncer à l'autorité (art. 12 al. 1 OPE). Les dispositions concernant le

placement d'enfants chez des parents nourriciers s'appliquent alors par

analogie à la surveillance qu'exerce l'autorité en cas de placement à la

journée (art. 12 al. 2 OPE). Ainsi, qu'il y ait ou non lieu à autorisation, le

placement peut être interdit lorsque les personnes intéressées ne satisfont

pas, soit sur le plan de l'éducation, soit quant à leur caractère ou à leur

état de santé, aux exigences de leur tâche, ou que les conditions matérielles

ne sont manifestement pas remplies (art. 1 al. 2 OPE). Si l'autorité tutélaire

du lieu de placement est en principe compétente pour délivrer l'autorisation et

pour exercer la surveillance (art. 2 al. 1 OPE), les cantons peuvent charger

d'autres autorités ou offices d'assumer ces tâches (art. 2 al. 2).

b) Dans le canton de

Vaud, le Département de la formation et de la jeunesse est l'autorité

compétente au sens des art. 2 ss OPE (art. 18 de la loi du 29 novembre 1978 sur

la protection de la jeunesse, ci-après LPJ), compétence déléguée au chef du SPJ

par décision du Conseil d'Etat du 17 mars 1989.

L'art. 19 LPJ prévoit

que celui qui accueille un proche parent mineur est dispensé de l'annoncer et

n'est pas soumis à une surveillance (al. 1er), à moins que les conditions

d'accueil ne soient pas satisfaisantes, auquel cas le département peut

intervenir, d'abord par un avertissement, puis par un prononcé d'interdiction

d'accueillir pour une durée déterminée ou indéterminée (al. 2), décision

susceptible de recours auprès de l'autorité tutélaire (al. 3). L'art. 20 LPJ

prévoit quant à lui que lorsqu'une personne accueille à la journée des mineurs

de moins de douze ans sans offrir publiquement ses services au sens de l'art.

12.

OPE, l'art. 19 LPJ, al. 2 et 3, est applicable par analogie.

c) Se fondant sur la

délégation de compétence prévue par la LPJ, le SPJ a rédigé et édité, afin de

garantir une application uniforme de la loi, une somme de directives réputées

conformes aux impératifs fixés par l'OPE et la LPJ. Intitulé "Accueil

collectif de jour de la petite enfance ", ce recueil fonde un "cadre

de référence" pour la création et l'exploitation de lieux d'accueil.

Ceux-ci ont été définis et répertoriés en deux catégories: d'une part les

structures à temps d'ouverture dit restreint que sont le jardin d'enfants, la

halte-jeux et l'espace-bébés (ouvertes un maximum de 4 heures consécutives par

demi-journées), d'autre part celles à temps d'ouverture élargi (ouvertes un

minimum de 4 heures 30 consécutives jusqu'à 12 heures par jour) que sont la

nursery, la garderie, la nursery-garderie à domicile et l'unité d'accueil pour

écoliers.

d) Le canton pouvant

déléguer aux communes les compétences qui lui sont conférées en matière

d'accueil de mineurs de moins de 12 ans (art. 27 al. 1 LPJ) et les communes

étant elles-mêmes légitimées à déléguer à des institutions officielles, privées

ou à un service communal ou supra-communal spécialisé, l'exécution de certaines

tâches après avoir obtenu l'accord du département (art. 27 al. 2 LPJ), le SPJ a

également édité un "Cadre de référence à l'attention des communes chargées

de l'organisation et de l'accueil de jour en milieu familial". Ce recueil

fixe notamment le profil et les compétences exigés des "mamans de

jour", ainsi que les conditions de l'autorisation et de la surveillance

auxquelles elles sont soumises dans la pratique. Elles ne peuvent en principe

accueillir plus de cinq enfants, y compris ceux de la famille.

2.

A défaut de base légale

l'autorisant à éprouver l'opportunité de la décision entreprise (art. 36 LJPA),

le Tribunal de céans dispose, pour connaître de la présente cause, d'un pouvoir

d'examen limité au déni de justice, à la constatation inexacte ou incomplète de

faits pertinents ou à la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du

pouvoir d'appréciation.

3.

La recourante soutient,

à titre principal, que son activité n'a pas à être soumise à autorisation. Elle

fait tout d'abord valoir que l'art. 12 OPE relatif au placement à la journée ne

saurait lui être applicable dans la mesure où elle n'a jamais offert

publiquement ses services ni reçu les enfants dans son foyer, au sens de cette

disposition. Contestant ensuite que la structure offerte puisse être assimilée

à une institution au sens des art. 13 et suivants OPE, elle considère pouvoir

échapper à l'autorisation prévue pour ce mode de placement dans la mesure où le

SPJ l'avait assimilée à une "maman de jour" au sens de l'art. 12 OPE

lors de l'octroi de son autorisation du 5 mai 1998.

a) Le Tribunal

administratif a déjà jugé qu’il n’était pas nécessaire qu’une personne fasse

publier des annonces ou utilise d’autres moyens de publicité pour que l’on

considère qu’elle s’offre publiquement à accueillir des enfants à la journée

(arrêts PS 92/0129 du 30 octobre 1992 et PS 00/134 du 20 mars 2001). Il suffit

qu’au vu de l’ensemble des circonstances, sa disponibilité ne soit pas limitée

à un nombre relativement restreint d’amis et de connaissances et qu’elle soit

connue en dehors de ce cercle. En l’occurrence, il n’apparaît pas douteux qu’en

pratiquant un accueil "à la carte", la recourante a toujours voulu

offrir ses services aussi largement que possible, de sorte qu'il y a bien lieu

de considérer qu'elle les offre publiquement.

En outre, les

particularités de la structure d'accueil dont il est question, savoir des

locaux spécialement aménagés dans un appartement distinct du domicile, un

nombre important d'enfants reçus durant toute la journée sans rendez-vous et

l'aide spécialement apportée par plusieurs adultes pour s'en occuper, ne

permettent pas de considérer que les enfants sont reçus au sein d'un foyer, au

sens de l'art. 12 OPE.

Echappant donc au

champ d'application de cette disposition, la recourante ne saurait aujourd'hui

se prévaloir de la dispense d'autorisation qu'elle prévoit, ni a fortiori de

celle prévue à l'art. 20 LPJ.

b) Cela étant, on

constate que la structure d'accueil existait déjà lors de l'octroi de

l'autorisation du 5 mai 1998 telle qu'elle se présente aujourd'hui, si l'on

fait abstraction des quelques auxiliaires dont la recourante s'est par la suite

entourée. Réservant ainsi un accueil à plusieurs enfants de moins de douze ans,

placés régulièrement pour la journée au sein d'une structure assimilable à une

crèche, une garderie ou un établissement analogue au sens de l'art. 13 al. 1

lit. b OPE, "B.________" non seulement doit, mais devait être

considérée comme une institution au sens de cette disposition. Elle était donc

et est toujours soumise à autorisation au sens des art. 13 ss OPE, peu

important que le SPJ ait à tort soutenu que l'autorisation d'accueil du 5 mai

1998.

- qui se réfère à l'OPE sans en mentionner la disposition applicable -

avait été délivrée à une mère de jour en application de l'art. 12 OPE.

4.

La conclusion

principale de A.________ ainsi rejetée, il reste à examiner si l'autorité

intimée était légitimée à annuler purement et simplement l'autorisation qu'elle

avait délivrée, mesure que la recourante tient pour arbitraire en faisant

valoir, à titre subsidiaire, d'une part qu'elle remplit les conditions requises

par le du SPJ pour exploiter une "nursery-garderie à domicile",

structure à laquelle elle associe son entreprise et qui l'autoriserait, à

teneur des directives édictées par l'autorité, à garder dix enfants présents

durant toute la journée, d'autre part qu'aucune base légale au sens strict ne

chiffre le nombre maximum d'enfants à accueillir.

a)

"B.________" étant soumise aux conditions de l'autorisation d'accueil

des art. 13 ss OPE, la procédure en prévoyant le retrait est celle de l'art. 20

OPE. Selon cette disposition, lorsqu'il est impossible de corriger certains

défauts, même après avoir chargé des personnes expérimentées de donner des

conseils ou d'intervenir, l'autorité met le directeur de l'établissement en

demeure de prendre sans retard les mesures nécessaires pour remédier aux

manques constatés (al. 1); l'autorité peut soumettre l'établissement à une

surveillance spéciale et arrêter à cet effet des conditions particulières (al.

2); enfin, si ces mesures n'ont pas d'effet ou apparaissent d'emblée

insuffisantes, l'autorité retire l'autorisation, prend en temps utile les

dispositions nécessaires pour la fermeture de l'établissement et, s'il le faut,

aide ceux qui ont ordonné le placement ou y ont procédé à placer ailleurs les

mineurs; lorsqu'il y a péril en la demeure, elle ordonne la fermeture immédiate

de l'établissement (al. 3).

En l'espèce, estimant

que l'accueil d'enfants en surnombre, tel que constaté à plusieurs reprises,

risquait de compromettre la sécurité de ceux-ci, le SPJ a offert à l'intéressée

le choix de se conformer aux conditions de l'autorisation déjà délivrée ou de

porter le nombre d'enfants à celui que peut accueillir une nursery-garderie à

domicile durant toute la journée, mais pour autant qu'elle s'assure la présence

d'une aide spécialement formée, dont la rémunération aurait pu être assumée

temporairement par la collectivité. Les parents concernés en furent avisés et

une aide au placement de leurs enfants au sein d'autres structures leur a été

proposée. Enfin, le retrait de l'autorisation d'accueil a succédé à une mise en

demeure de l'autorité intimée, demeurée sans effet au terme de plusieurs mois

de pourparlers. Dans ces circonstances, l'on ne saurait faire grief au SPJ de

ne pas s'être conformé au crescendo des mesures que commande l'art. 20 OPE.

b) Cependant, si

l'espace qu'offrent les locaux de "B.________" est resté inchangé

depuis l'octroi de l'autorisation délivrée en 1998, la recourante s'est depuis

lors assuré des aides supplémentaires. Ce fait nouveau, porté à la connaissance

du SPJ et dûment établi, ne pouvait être dissocié du dépassement du nombre

d'enfants prévu dans le cadre de l'autorisation déjà délivrée, mais devait

conduire l'autorité à réexaminer le cas et à rendre une nouvelle décision en

tenant compte, au regard des conditions relatives au placement en institution

au sens de l'OPE, d'une telle modification des conditions de placement. Cette

hypothèse, expressément mentionnée à l'art. 18 OPE, induit en effet une

procédure distincte de celle du retrait d'autorisation en tant qu'elle précède,

dans la systématique de la loi, celle tendant à l'ultima ratio de l'art. 20

OPE.

Le SPJ ne soutenant

pas, à juste titre, qu'il y ait eu péril en la demeure au sens de l'art. 20 al.

3.

in fine OPE, la décision entreprise s'avère ainsi prématurée et

disproportionnée. L'art. 18 OPE n'envisage en effet le retrait d'une

autorisation déjà délivrée que si le bien-être des pensionnaires ne peut plus

être assuré, ce que le Tribunal de céans, sans minimiser les risques que

représente l'accueil de trop nombreux enfants dans les locaux qu'il a lui-même

inspectés, ne peut a priori tenir pour établi compte tenu de l'aménagement des

dits locaux, de l'aide dont la recourante a su s'entourer, et surtout du

soutien massif dont rendent compte les lettres et pétitions signées par les

parents concernés.

5.

En conséquence, il se

justifie d'annuler la décision attaquée et de renvoyer la cause à l'autorité

intimée pour réexaminer la situation de la recourante. Afin de tenir compte de

l'assistance nouvelle dont celle-ci bénéficie non plus seulement de son mari

mais des autres personnes dont il a été question plus haut, elle rendra le cas

échéant une nouvelle décision d'autorisation, conforme aux conditions des art.

15.

et suivants OPE, après examen de la possibilité de l'assortir des charges et

conditions répondant aux modifications des conditions de placement.

Sur ce dernier point,

le SPJ examinera en particulier si "B.________" peut être reconnue en

tant que "nursery-garderie à domicile", telle que définie en pages 23

et 24 du document intitulé "Accueil collectif de jour de la petite enfance

/ Cadre de référence". Selon cette directive, "il s'agit d'un accueil

collectif à temps d'ouverture élargi de petite dimension, assuré par des mères

ou pères de famille au bénéfice d'une formation liée à la petite enfance,

secondé(e)s par de non-professionnels, et effectué à domicile ou à proximité

immédiate du domicile". Le nombre total d'enfants est fonction à la fois

de leur âge et du nombre d'adultes présents selon qu'ils sont ou non au

bénéfice d'une formation liée à la petite enfance. A cet égard, l'autorité

renoncera, le cas échéant, dans la mesure où l'OPE ne la prévoit pas, à l'exigence

du diplôme requis pour l'encadrement des dix enfants dont la recourante réclame

la garde dans le cadre de ses conclusions subsidiaires. En effet, ce nombre

apparaît correspondre à la capacité d'accueil de la structure - ce que

l'autorité a admis lors de l'octroi de son autorisation, à tout le moins pour

le repas de midi, et lors des pourparlers tenus en audience - et la recourante

est au bénéfice, non seulement d'une formation dans le domaine médical, mais

d'une large expérience liée à la petite enfance, expérience qu'ont également a

priori les personnes qui lui viennent en aide, entendues à l'audience.

A titre de garantie,

l'autorité pourra du reste assortir sa décision d'autorisation de la charge ou

de la condition que la recourante tienne une liste journalière précise, non

seulement des enfants présents, comme le prévoit l'art. 17 OPE, mais également

des autres adultes qui auront contribué à leur encadrement.

6.

Obtenant partiellement

gain de cause, au fond comme dans le cadre de la décision de mesures

provisionnelles rendue sur demande d'effet suspensif, la recourante,

représentée par un mandataire professionnel, à droit à l'allocation de dépens

réduits (art. 55 al. 1 LJPA). Ceux-ci sont arrêtés globalement à 1'500 fr., les

frais de la cause restant à la charge de l'Etat (art. 55 al. 3 LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

admis.

II. La décision

rendue le 27 novembre 2000 par le Service de protection de la jeunesse est

annulée et la cause renvoyée devant cette autorité pour nouvelle décision, dans

le sens des considérants.

III. Le Service de

protection de la jeunesse versera à A.________ la somme de 1'500 (mille cinq

cent) francs à titre de dépens.

IV. Les frais de la

présente procédure sont laissés à la charge de l'Etat.

Lausanne, le 23 mai 2001/jfn

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans

les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au

Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi

fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).